Régime du retrait des délégations aux adjoints au maire

Conseil d'Etat, 14 novembre 2012, M. Louis A., requête numéro 361541


Date de fraîcheur: Novembre 2012


Le Conseil d’Etat, par un avis contentieux du 14 novembre 2012 (Conseil d’Etat, 14 novembre 2012, M. Louis A., requête numéro 361541) précise enfin les conditions dans lesquelles doit être prise en compte la “nouvelle” rédaction de l’article 2122-18 CGCT, concernant le retrait des délégations accordées par le maire à ses adjoints.

Le Conseil d’Etat prend en compte l’évolution de la rédaction de l’article L. 2122-18 CGCT (1). Le régime de l’octroi et du retrait des délégations peut désormais aisément être résumé (2).

1) L’évolution du régime de l’octroi et du retrait des délégations

a) Le régime de l’octroi des délégations : un régime plus souple

Etait en cause dans cet avis le droit de priorité dont bénéficient les adjoints à l’égard des “simples” conseillers municipaux. On le sait, la priorité dans l’octroi des délégations est organisée par l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel :

Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation à des membres du conseil municipal.

Cette rédaction était celle issue de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

La rédaction antérieure de cet article, directement issue de l’article 122-11 du code des communes, était la suivante :

Le maire est seul chargé de l’administration ; mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal.

La loi du 27 février 2002 avait donc ajouté à l’ancienne rédaction la possibilité pour le maire de déléguer des fonctions aux conseillers municipaux “dès lors que [les adjoints] sont tous titulaires d’une délégation”.

Cette loi avait donc assoupli les règles de l’octroi des délégations.

Le droit de priorité des adjoints s’entend désormais ainsi : tous les adjoints doivent bénéficier de délégations pour que les conseillers municipaux puissent en bénéficier.

La règle antérieure était que les adjoints devaient bénéficier de toutes les délégations.

b) Le régime du retrait des délégations : un régime plus strict ?

Le régime du retrait des délégations a également été modifié par le législateur.

Le code des communes (article L. 122-9) puis le CGCT dans sa version antérieure à la rédaction qui lui sera donnée par l’article 143 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004, prévoyaient qu’en cas de retrait des délégations d’un adjoint, celui-ci pouvait ne pas démissionner (Article L. 122-9 cdde des communes, avant sa codification dans la partie législative du CGCT : “Lorsque le maire a retiré les délégations qu’il avait données à un adjoint, et si celui-ci ne démissionne pas, ces délégations peuvent être attribuées à un conseiller municipal […]”).

Dans ce cas, et par dérogation au principe de priorité, un adjoint pouvait ne pas bénéficier de délégation et la délégation retirée pouvait être attribuée à un conseiller municipal.

Le nouvel alinéa 3 de l’article 2122-18 CGCT prévoit que :

Lorsque le maire a retiré les délégations qu’il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions.

Il n’existait pas jusqu’ici semble-t-il de jurisprudence du Conseil d’Etat sur les conséquences à tirer de la délibération du conseil municipal décidant ou non de maintenir l’adjoint dans ses fonctions.

L’état antérieur de la jurisprudence de la Haute juridiction était posé par un arrêt du 4 juin 1997 (Conseil d’Etat, 4 juin 1997, Commune de Bompas, requête numéro 158246, publié au recueil Lebon) :

 Considérant qu’aux termes de l’article L. 122-11 du code des communes, alors en vigueur : ” Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal (…) Ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées (…)” ; qu’il résulte de ces dispositions que, si le maire peut, à tout moment, mettre fin aux délégations qu’il a consenties à l’un de ses adjoints, il ne peut légalement prendre une telle décision que pour autant qu’aucun conseiller municipal ne se trouve alors lui-même investi d’une délégation ; que le deuxième alinéa de l’article L. 122-9 du même code, aux termes duquel “lorsque le maire a retiré les délégations qu’il avait données à un adjoint, et si celui-ci ne démissionne pas, les délégations peuvent être attribuées à un conseiller municipal, nonobstant les dispositions de l’article L. 122-11”, permet seulement au maire, après le retrait des délégations qu’il a consenties à un adjoint qui ne démissionne pas, de confier celles-ci à un conseiller municipal ;

Cet arrêt ne faisait lui-même que reprendre la jurisprudence antérieure, qui assurait une application du principe de priorité des adjoints strictement conforme aux textes.

V. par exemple CE, Section, 6 décembre 1929, Sieur Petit, requête numéro 6.794, recueil Lebon p. 1076 :

Considérant qu’aux termes de l’article 82 de la loi susvisée du 5 avril 1884, “le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer, par arrêté, une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et en l’absence, ou en cas d’empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal, et que ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées”; que, par application des dispositions ci-dessus, s’il appartient au maire seul d’apprécier s’il doit ou non maintenir la délégation dont il a chargé un de ses adjoints, il ne peut lui retirer sa délégation que dans le cas où cet adjoint est absent ou empêché, et qu’autant qu’aucun conseiller municipal ne se trouve, d’autre part, investi d’une délégation;”

V. aussi : CE, Section, 14 octobre 1932, Sieur Royer, requête numéro 22.402, recueil Lebon p. 835 ; CE 9 juillet 1956, Sieur Feuteun, requête numéro 14.866, recueil Lebon p. 310 ; CE, 5 décembre 1962, Sieur Pallard, requête numéro 56.966, recueil Lebon p. 657.

Par son avis contentieux du 14 novembre 2012, le Conseil d’Etat abandonne sa jurisprudence antérieure, ou plus exactement il précise les conséquences à tirer de la nouvelle rédaction de l’article L. 2122-18 CGCT, en considérant que le fait que des conseillers municipaux bénéficient de délégation ne rend pas illégal le retrait d’une délégation à un adjoint, dès lors que tous les adjoints bénéficient d’une délégation :

2. Il résulte de ces dispositions qu’il est loisible au maire d’une commune, sous réserve que sa décision ne soit pas inspirée par un motif étranger à la bonne marche de l’administration communale, de mettre un terme, à tout moment, aux délégations de fonctions qu’il avait données à l’un de ses adjoints. Dans ce cas, il est tenu de convoquer sans délai le conseil municipal afin que celui-ci se prononce sur le maintien dans ses fonctions de l’adjoint auquel il a retiré ses délégations.
3. A la date à laquelle il procède au retrait des délégations qu’il avait données à un adjoint, le maire n’est pas tenu de remettre en cause celles qu’il a pu attribuer à des conseillers municipaux. Si le conseil municipal se prononce contre le maintien dans ses fonctions de l’adjoint auquel le maire a retiré ses délégations et que les adjoints demeurant en fonction sont tous pourvus de délégations, les délégations attribuées à des conseillers municipaux peuvent être maintenues, sans qu’il soit porté atteinte au droit de priorité des adjoints dans l’attribution des délégations. En revanche, si le conseil municipal se prononce pour le maintien dans ses fonctions de l’adjoint auquel le maire a retiré ses délégations, le maire est tenu de retirer sans délai les délégations attribuées à des conseillers municipaux, sauf à conférer à l’adjoint intéressé une nouvelle délégation.

2) Synthèse du régime de l’octroi et du retrait des délégations

Il est désormais possible de synthétiser le régime de l’octroi et du retrait des délégations aux adjoints.

a) L’octroi des délégations

Le maire peut mais n’est pas obligé de déléguer une partie de ses fonctions à ses adjoints. L’article L. 2122-18 alinéa 1 dispose bien que le maire ” […] peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints “. S’il peut le faire, il ne le doit pas.

Cette règle classique n’est pas remise en cause par la nouvelle rédaction du CGCT. Elle est illustrée par la décision Sieur Pallard précitée (CE, 5 décembre 1962, Sieur Pallard, requête numéro 56.966, recueil Lebon p. 657) :

[…] le maire, auquel incombent la charge et la responsabilité des fonctions conférées à l’autorité municipale, peut faire choix de l’adjoint ou de ceux des adjoints à qui il entend déléguer une partie de ses attributions; qu’ainsi en n’accordant pas de délégations à la totalité de ses adjoints, le maire de Bergerac n’a pas fait une inexacte application des dispositions législatives précitées;

Mais la délégation aux conseillers municipaux n’est possible que si tous les adjoints bénéficient d’une délégation.

b) Le retrait des délégations

Pendant la période séparant la décision de retrait de la délégation à l’adjoint et la date de réunion du conseil municipal, les délégations légalement accordées aux conseillers municipaux dans le respect du principe de priorité peuvent être maintenues.

Après la délibération du conseil municipal, le Conseil d’Etat envisage deux hypothèses : celle de la confirmation du retrait à l’adjoint de ses fonctions; celle du maintien de l’adjoint dans ses fonctions.

Si le Conseil municipal se prononce contre le maitien en fonctions de l’adjoint, les conseillers municipaux délégués pourront continuer à bénéficier de délégations puisque le principe de priorité sera respecté : tous les adjoints bénéficient de délégations.

Si le Conseil municipal désavoue le maire, et maintient l’adjoint dans ses fonctions, deux sous-hypothèses peuvent se présenter.

– Soit aucun conseiller municipal ne bénéficie de délégation, alors le principe de priorité n’est pas violé. Celui-ci signifie que tous les adjoints doivent bénéficier de délégations, non que les adjoints doivent bénéficier de toutes les délégations (v. supra).

– Soit des délégations ont été accordées à des conseillers municipaux : alors la règle de priorité est violée.

Sur ce point, le législateur a donc resseré les règles de priorité des adjoints, contrairement à ce que l’on pourrait penser.

En effet, auparavant, si l’adjoint ne démissionnait pas, il était possible de maintenir les délégations accordées à des conseillers municipaux. Désormais, la délégation à un conseiller n’est possible que si tous les adjoints sont pourvus de délégations, y compris donc l’adjoint auquel le maire avait entendu retirer la sienne.

Le maire dispose toujours de la même liberté pour retirer ses délégations aux adjoints, mais une conséquence induite doit être prise en compte : si le conseil municipal maintient l’adjoint dans ses fonctions d’adjoint, et qu’aucune délégation ne lui est plus accordée par le maire, ce dernier devra retirer toutes les délégations accordées aux conseillers municipaux.

 

 

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


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