Faute de la victime et responsabilité du fait des actes administratifs illégaux : les sangliers n’y sont pour rien !

Conseil d'Etat, SSR, 30 janvier 2013, Michel I., requête numéro 339918, publié au recueil


Date de fraîcheur: Février 2013





Toute illégalité commise par l’administration est fautive. Tel est le principe, classique, que réaffirme le Conseil d’Etat dans sa décision de sous-sections réunies du 30 janvier 2013, Monsieur Michel I. (Conseil d’Etat, SSR, 30 janvier 2013, Michel I., requête numéro 339918, publié au recueil).

Mais, tout comme il a eu l’occasion de le rappeler dans son avis contentieux du 12 novembre 2012 (CE, Avis, 12 novembre 2012, OFPRA, requête numéro 355134Philippe Cossalter “De la responsabilité pour faute de l’OFPRA”, Revue générale du droit on line, 2012, numéro 3734 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=3734)), toute faute n’engage pas la responsabilité de l’administration.

Etait en cause dans l’affaire rapportée un arrêté du préfet du Puy-de-Dôme ayant ordonné l’abattage des sangliers présents dans un établissement d’élevage exploité par M. Michel I. sans autorisation.

Le requérant avait obtenu l’annulation de l’arrêté devant la CAA de Lyon car, selon les éléments de procédure rapportés par le Conseil d’Etat, “cette destruction n’était pas justifiée “.

Pourtant, la même Cour avait refusé d’indemniser le requérant du préjudice qu’il avait subi du fait de la destruction totale de son cheptel, en argant de l’illégalité de la situation dans laquelle il se trouvait.

Le Conseil d’Etat rappelle en premier lieu que tout illégalité est fautive. En second lieu, la responsabilité de l’administration ne peut être engagée en raison des dommages découlant de la situation irrégulière dans laquelle se trouvait la victime, même lorsque l’administration aurait pû à tout moment mettre fin à cette illégalité :

1. Considérant qu’en principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain ; que la responsabilité de l’administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s’est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l’administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment ;

Cependant, en l’espèce, la Cour a commis une erreur de droit.

S’il n’était pas contesté en l’espèce que la présence des sangliers dans l’élevage de Monsieur Michel I. n’avait pas été autorisée, le préjudice découlait de la destruction du cheptel en application d’une décision administrative illégale.

En excluant par principe toute indemnisation, la CAA de Lyon a commis une erreur de droit :

3. Considérant qu’en refusant ainsi à M. Imbert tout droit à indemnisation, sans distinguer entre les préjudices dont l’intéressé demandait réparation, alors qu’au nombre de ces préjudices figurait celui correspondant à la destruction totale de son cheptel et qu’elle avait jugé, pour annuler l’arrêté préfectoral du 11 octobre 2000, que cette destruction n’était pas justifiée, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit ; que, par suite, M. Imbert est fondé à demander l’annulation de l’arrêt attaqué ;

 

Le Conseil d’Etat, tout en réaffirmant le principe selon lequel toute illégalité commise par l’administration est fautive, précise implicitement les conditions d’appréciation du lien de causalité (1). La prise en compte de la faute de la victime ne remet pas en cause la jurisprudence traditionnelle relative à la responsabilité de l’administration dans l’exercice de son pouvoir de contrôle (2).

 

1. Responsabilité de l’administration et situation illégale de la victime

C’est un principe classique que la victime d’un dommage ne peut pas engager la responsabilité de l’administration lorsque l’illégalité qu’elle a elle-même commis est à l’origine de son préjudice, quand bien même l’administration aurait commis une faute dans l’exercice de son pouvoir de contrôle.

Un arrêt emblématique, “SARL Cinq-Sept” l’illustre parfaitement. Dans cette affaire, les assureurs subrogés dans les droits de la SARL Cinq-Sept cherchaient à engager la responsabilité de la commune en raison des fautes qu’auraient commis le maire en s’abstenant d’exercer ses pouvoirs de police (CE, Sect., 7 mars 1980, SARL Cinq-Sept, Rec. 129, concl. J. Massot, AJDA 1980, p. 423, note P. Albertini, D. 1980, p. 320, note L. Richer, JCP 1981, II, n° 19 622, note Y. Brard, Rev. Adm. 1980, p. 680, note J.-J. Bienvenu et S. Rials).

Le dancing “Cinq-Sept” avait en effet ouvert sans aucune autorisation. L’incendie l’ayant ravagé avait fait 147 morts.

Le Conseil d’Etat considère

“qu’il suit de la que les liquidateurs des deux sociétés, comme la Compagnie générale d’assurances qui, en qualité d’assureur, a indemnisé les victimes et qui est subrogée dans les droits de ces sociétés, ne peuvent, en tout état de cause, se prévaloir utilement des fautes, même lourdes, commises par le maire de Saint-Laurent-du-Pont en négligeant d’exercer sur les administrateurs et gérants de ces sociétés les contrôles de police qui auraient pu empêcher ceux-ci de commettre les fautes qui sont la cause déterminante de l’incendie et de ses conséquences dommageables, pour demander au juge administratif, qui n’est lié que par les constatations de fait du juge pénal, de condamner la commune à leur rembourser une fraction quelconque des dommages intérêts qu’ils ont versés ;”

 

Dans notre affaire de suidés, ce n’est pas les conditions irrégulières de l’élevage qui sont à l’origine du dommage, mais la décision d’abattre les sangliers, prise par le préfet.

La faute de la victime ne peut donc pas être opposée au requérant.

Il en irait autrement si le requérant avait, par exemple, vu son cheptel décimé par la maladie en raison d’un défaut de vaccination, ou une inondation en raison d’une implantation irrégulière de l’enclos, etc. Dans ce cas, c’eut bien été la faute de l’exploitant qui aurait été à l’origine de son préjudice; cette faute aurait exonéré l’autorité administrative de tout  responsabilité du fait   de son abstention à exercer ses pouvoirs de police.

 Même si la faute de la victime n’exonère pas ici l’administration de sa responsabilité toute illégalité, bien que fautive, ne sera pas nécessairement à l’origine du dommage subi par le requérant.

L’illégalité externe de l’acte administratif ne pourra pas en principe être le fait générateur du préjudice (CE, Avis, 12 novembre 2012, OFPRA, requête numéro 355134; Philippe Cossalter “De la responsabilité pour faute de l’OFPRA”, Revue générale du droit on line, 2012, numéro 3734 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=3734). L’illégalité interne de l’acte pourra en revanche entretenir un lien de causalité avec le préjudice. Or le Conseil d’Etat relève en l’espèce que la  décision d’abattage avait été annulée comme “n’étant pas justifiée “.

Il est tout-à-fait possible dès lors que la décision d’abattage ait causé au requérant tout ou partie du préjudice subi.

Comme il en développe l’habitude en matière de responsabilité administrative, et contrairement à d’autres branches du contentieux administratif, le Conseil d’Etat renvoie le jugement de l’affaire à la Cour administrative d’appel de Lyon.

2. Responsabilité de l’administration et faute dans l’exercice de la tutelle

Si la faute de la victime est susceptible d’exonérer l’administration de sa responsabilité, le lien de causalité n’est pas rompu entre l’administration et les tiers.

La faute de la victime n’exonère pas en effet l’administration vis-à-vis des tiers. Mais cette responsabilité n’est en général que de “second rang” : c’est dans la plupart des cas une responsabilité pour faute lourde.

Ainsi dans le cadre d’un recours exercé par les clients d’une banque lésés par la faillite de celle-ci, le Conseil d’Etat a affirmé que la responsabilité de l’Etat du faut du défaut de surveillance exercé par la Commission bancaire ne pouvait être engagée que pour faute lourde (CE, Ass., 30 novembre 2001, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie c/ Kechichian et autres, p. 587, concl. A. Seban, AJDA 2002, p. 133, chron. M. Guyomar et P. Collin; CJEG 2002, p. 380, concl.; DA mars 2002, p. 32, note D. Fairgrieve; JCP 2002, II, n° 10 042, note J.-J. Menuret; RFDA 2002, p. 742, concl) :

Considérant que la responsabilité de l’Etat pour les fautes commises par la Commission bancaire dans l’exercice de sa mission de surveillance et de contrôle des établissements de crédit ne se substitue pas à celle de ces établissements vis-à-vis, notamment, de leurs déposants ; que, dès lors, et eu égard à la nature des pouvoirs qui sont dévolus à la Commission bancaire, la responsabilité que peut encourir l’Etat pour les dommages causés par les insuffisances ou carences de celle-ci dans l’exercice de sa mission ne peut être engagée qu’en cas de faute lourde ; qu’il suit de là qu’en jugeant que toute faute commise par la Commission dans la surveillance et le contrôle des établissements de crédit pouvait engager la responsabilité de l’Etat, la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit ;

 Mais ce n’est que pour faute simple que la responsabilité de l’Etat a été engagée en raison de son abstention à exercer ses obligations de protection des travailleurs contre les méfaits de l’amiante (CE, Ass., 3 mars 2004, Ministre de l’Emploi et de la Solidarité c/ Consorts Thomas, p. 127; AJDA 2004, p. 974, chron. F. Donnat et D. Casas; CJEG 2004, p. 281, concl. E. Prada-Bordenave; D. 2004, p. 973, note H. Arbousset; DA mai 2004, p. 35, note G. Delaloy; Dr. Soc. 2004, p. 569, obs. X. Prétot; JCP 2004, II, n° 10 098, note F.-G. Trébulle; RDP 2004, p. 1431, note M.-F. Delhoste, RFDA 2004, p. 612, concl.):

Considérant qu’en relevant, d’une part, que le caractère nocif des poussières d’amiante était connu depuis le début du XXème siècle et que le caractère cancérigène de celles-ci avait été mis en évidence dès le milieu des années cinquante, d’autre part, que, si les autorités publiques avaient inscrit progressivement, à partir de 1945, sur la liste des maladies professionnelles, les diverses pathologies invalidantes voire mortelles, dues à l’exposition professionnelle à l’amiante, ces autorités n’avaient entrepris, avant 1977, aucune recherche afin d’évaluer les risques pesant sur les travailleurs exposés aux poussières d’amiante, ni pris de mesures aptes à éliminer ou, tout au moins, à limiter les dangers liés à une telle exposition, la cour administrative d’appel s’est livrée à une appréciation souveraine des pièces du dossier qui, en l’absence de dénaturation, ne peut être utilement discutée devant le juge de cassation ; qu’en déduisant de ces constatations que, du fait de ces carences dans la prévention des risques liés à l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante, l’Etat avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité, la cour administrative d’appel n’a pas entaché son arrêt d’une erreur de qualification juridique ;

  Ce passage à la faute simple, outre le fait qu’il suive une tendance pronfonde de la responsabilité administrative, semble liée à certains domaines. L’on peut penser que dans l’affaire de l’amiante, l’attitude de la plupart des employeurs n’était pas tant en cause, que celle de l’Etat qui disposait d’informations inaccessibles aux particuliers. La relations dans ce cas est plus directe entre l’Etat et les travailleurs et l’on peut douter même que ces travailleurs puissent être considérés comme les “tiers” à la relation entre l’Etat et les entreprises.

 

La décision rapportée sera publiée au recueil, certainement en raison du fait que la faute de la victime n’est pas en l’espèce jugée exonératoire de la respnsabilité de l’administration. Pour le reste, c’est une décision tout-à-fait classique.

 

 

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


Doctrine:

CE, Sect., 7 mars 1980, SARL Cinq-Sept, Rec. 129, concl. J. Massot, AJDA 1980, p. 423, note P. Albertini, D. 1980, p. 320, note L. Richer, JCP 1981, II, n° 19 622, note Y. Brard, Rev. Adm. 1980, p. 680, note J.-J. Bienvenu et S. Rials


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