Une circulaire est caduque lorsque les dispositions qu’elle interpète disparaissent

Note sous Conseil d'Etat, SSR., 12 novembre 2014, Fédération de l'hospitalisation privée, requête numéro 360264, publié au recueil


Date de fraîcheur: Novembre 2014





Les circulaires n’ont pas en ce qui concerne leur sortie de vigueur un régime comparable aux autres actes administratifs. La décision du 12 novembre 2014, Fédération de l’hospitalisation privée (requête numéro 360264) en est l’illustration.

Dans cette affaire, la Fédération de l’hospitalisation privée – Médecine chirurgie obstétrique (FHP-MCO) demandait au Conseil d’Etat d’annuler le refus d’abrogation de circulaires qui lui avait été opposé. Par les deux circulaires en cause, datant de 2010 et 2012, le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés interprétait les dispositions de l’article  L. 162-26-1 du code de la santé publique alors applicables. Aux termes de cet article, dans l’interprétation que leur donnait le directeur, les établissements d’hospitalisation privée ayant conclu un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens avec l’ARS, autres que les établissements concessionnaires du service public hospitalier, ne pouvaient facturer que les actes de soins assurés par leurs médecins salariés.

La difficile question de fond posée par ces circulaires dépasse probablement notre parfaite compréhension. Ce n’est pas en celà que la décision doit retenir l’attention, mais bien le traitement qui est fait de la recevabilité du recours tenant à l’acte.

La Haute juridiction constate en effet que les dispositions du code de la santé publique objet de l’interprétation ont, depuis l’adoption des circulaires, été modifiées.

Cette modification des dispositions interprétées entraîne la caducité des circulaires et l’irrecevabilité subséquente du recours.

Ce n’est pas la première fois que le Conseil d’Etat déclare irrecevable une recours contre une circulaire ou le refus de l’abroger, tiré de sa caducité (1). Le traitement de cette caducité déroge quelque peu aux règles habituelles du contentieux mais découle de la nature particulière de l’acte attaqué (2).

1) Les cas de caducité des circulaires

Dans l’espèce rapportée, le Conseil d’Etat constate que les dispositions de la loi du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 ont modifié l’article L. 162-26-1 du code de la santé publique qui faisait l’objet d’une interprétation par circulaires du directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés.

Il en déduit que les circulaires sont frappées de caducité.

Le Conseil d’Etat a récemment eu l’occasion de se prononcer sur la sortie de vigueur de circulaires régissant le comportement de l’administration confrontée à certaines situations (Conseil d’Etat, SSR., 12 mars 2014, Comité Harkis et vérité, requête numéro 353066). Il s’agissait en l’espèce des conditions de rappatriement des harkis suite à l’indépendance de l’Algérie.

Le Conseil notait alors

2. Considérant que les télégrammes ministériels attaqués ont trait aux conditions de rapatriement des harkis en métropole au lendemain des accords signés le 18 mars 1962 à Evian-les-Bains par les représentants du Gouvernement de la République et ceux du Front de libération nationale ; que la circulaire ministérielle attaquée est relative au logement des harkis en France au lendemain de l’accession de l’Algérie à l’indépendance ; qu’il est constant que les dispositions impératives que comportaient ces télégrammes et cette circulaire et qui trouvaient leur origine dans les événements qui ont précédé ou suivi l’indépendance de l’Algérie, n’étaient plus susceptibles, en raison de la disparition des situations qu’ils entendaient régir, de donner lieu à des décisions prises sur leur fondement lorsqu’ont été enregistrées les conclusions tendant à leur annulation ; qu’il suit de là que ces conclusions, qui sont dirigées contre des actes frappés de caducité, sont dépourvues d’objet et doivent être rejetées comme irrecevables ;

Dans la décision du 12 novembre 2014, le Conseil était confronté à une circulaire probablement interprétative. L’affaire du 12 mars 2014 a trait à une circulaire portant certes sur des événements, ce qui constitue une particularité notable, mais qui constituait également probablement un acte administratif unilatéral portant dispositions réglementaires. Destinée en effet à régir le comportement de l’administration sans prendre pour fondement une texte antérieur et de niveau supérieur, la circulaire ministérielle relative au logement des harkis était destinée à régir le comportement de l’administration par des dispostions à caractère général et impersonnel.

Dans une affaire plus ancienne, le Conseil a jugé que l’annulation du décret dont une circulaire prescrit l’application entraîne la caducité de cette circulaire (Conseil d’Etat, Section, 18 octobre 2006, Section française de l’Observatoire international des prisons, requête numéro 281086; Conseil d’Etat, SSR., 14 novembre 1989, Ville de Montpellier, requête numéro 93162).

En résumé, le Conseil considère caduques les circulaires prenant leur fondement dans une situation, un acte légilatif ou réglementaire qui ont disparu.

Mais la Haute juridiction ne se réfère pas toujours à la notion de caducité même confrontée à une circulaire manifestement interprétative. Le Conseil d’Etat a préféré utiliser la notion d’abrogation pour évoquer la circulaire du garde des sceaux concernant l’application des dispositions du code de procédure pénale relatives à la garde à vue suite à la décision n° 2010-14/22 QPC du Conseil constitutionnel en date du 30 juillet 2010 et des arrêts nos 5699, 5700 et 5701 de la chambre criminelle de la Cour de cassation en date du 19 octobre 2010 (Conseil d’Etat, SSR., 24 avril 2012, M. Jérémy Afane-Jacquart, requête numéro 345401).

Dans cette espèce, le Conseil d’Etat a considéré :

Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la circulaire du 4 novembre 2010, alors même qu’elle a été implicitement mais nécessairement abrogée par une circulaire du 15 avril 2011 relative aux droits de la personne gardée à vue, postérieure à l’introduction de la requête, n’a pas reçu application ; que, par suite, le ministre n’est pas fondé à soutenir que les conclusions de la requête dirigées contre la circulaire du 4 novembre 2010, enregistrées le 24 décembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, seraient privées d’objet ;

Cette affaire permet de délimiter les cas d’usage de la notion de caducité de celles de l’abrogation. Il est notable que la décision du 24 avril 2012 ait été rendue sur conclusions contraires. Le rapporteur public Sophie Roussel proposait en effet à la juridiction de déclarer le recours irrecevable en ce que la circulaire du 4 novembre 2010 aurait été caduque. En effet, si la Cour de cassation avait décidé par ses décisions du 19 octobre 2010 de  différer au 1er juillet 2011 l’effet de ses décisions déclarant la les dispositions législatives relatives à la garde à vue contraire au droit international, elle avait par sa décision d’assemblée plénière du 15 avril 2011 décidé de faire sortir immédiatement de l’ordonnancement juridique ces mêmes dispositions.

Ainsi, les revirements de jurisprudence étant d’effet rétroactif, le rapporteur public considérait qu’i fallait traiter la jurisprudence antérieure de la Cour de cassation comme un acte administratif ayant disparu par l’effet d’un retrait.

Le rapporteur public rappelle que le recours doit être déclaré irrecevable en raison de la caducité des dispositions attaquées à la double condition que :

– la circulaire soit purement interprétative;

– que les dispositions mises en cause aient disparu de l’ordonnancement juridique (avec effet rétroactif).

Si le Conseil d’Etat ne remet pas en cause l’analyse sur les conditions de la caducité, il n’a pas suivi son rapporteur public en l’espèce et se place sur le terrain de l’abrogation, en considérant que la circulaire du 15 avril 2011 prenant en compte l’arrêt de la Cour de cassation du même jour avait eu pour effet d’abroger la précédente circulaire.

Cette interprétation nous semble raisonnable. En effet si une décision de jurisprudence est d’effet rétroractif en l’espèce la Cour de cassation ne consacrait pas et ne pouvait pas consacrer un revirement à effet rétroactif en ce qu’elle portait sur la compatibilité d’une loi avec le droit international. Quels que soient les effets d’une décision de jurisprudence aucun juge, même le Conseil constitutionnel, ne peuvent faire sortir de vigueur une loi de manière rétroactive. Le rapporteur public Roussel a nous semble-t-il exagéré en traitant la loi par analogie avec l’acte administratif.

2) Les conséquences contentieuses de la caducité

 D’une manière générale et en dehors même du cas des circulaires, le Conseil d’Etat prononce le non-lieu à statuer sur un recours pour excès de pouvoir en cas de disparition de l’acte ou en cas d’abrogation.

Le non-lieu à statuer en cas de disparition de l’acte est prononcé lorsque cette disparition est intégrale, complète, rétroactive et définitive. Il y a non-lieu à statuer même si l’acte ayant disparu, en principe par l’effet d’un retrait, a reçu un commencement d’exécution (Conseil d’Etat, SSR., 19 avril 2000, Borusz, requête numéro 207469, rec. p. 157)

Le non-lieu à statuer en cas d’abrogation est prononcé à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive (Conseil d’Etat, Section, 13 mars 1970, Epoux Lauque, requête numéro 74278).

Sur ces deux points, le Conseil d’Etat a proposé la synthèse suivante (Conseil d’Etat, SSR., 19 avril 2000, Borusz, requête numéro 207469, rec. p. 157) :

Considérant qu’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu’il en va ainsi, quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution ; que, dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive ; 

Le sort de la recevabilité des recours contre les circulaires suit ce régime. Le non-lieu à statuer contre l’acte interprété entraine le non-lieu à statuer sur la circulaire, qu’elle soit attaquée directement ou par la voie d’un recours contre le refus d’abrogation.

Mais la décision rapportée va nous semble-t-il plus loin.

Si les décisions antérieures portaient sur des situations ayant disparu (Conseil d’Etat, SSR., 12 mars 2014, Comité Harkis et vérité, requête numéro 353066) ou des actes réglementaires ayant disparu du fait d’une annulation contentieuse (Conseil d’Etat, Section, 18 octobre 2006, Section française de l’Observatoire international des prisonsrequête numéro 281086; Conseil d’Etat, SSR., 14 novembre 1989, Ville de Montpellierrequête numéro 93162), la décision du 12 novembre 2014 ici rapportée concerne une circulaire interprétant des dispositions législatives simplement abrogées, sans que le Conseil ne cherche à savoir si elles ont été ou non appliquées. A suivre strictement la jurisprudence antérieure, le Conseil d’Etat aurait du examiner la recevabilité du recours sur le fondement de la jurisprudence Duvignères sans relever la caducité de la circulaire.

En attendant la publication des conclusions, il est difficile de tirer toutes les conclusions de cette décision. Elle peut signfier que la jurisprudence désormais traditionnelle sur la caducité des circulaires connait des développements particuliers concernant la loi. La décision du 12 novembre 2014 abandonnerait ainsi la décision Afane-Jacquart du 24 avril 2012.

La décision Fédération de l’hospitalisation privée pourrait aussi marquer un infléchissement général de la jurisprudence du Conseil d’Etat sur la caducité des circulaires.

La matière ne nous semble pas encore suffisamment stabilisée pour apporter une réponse certaine sur ce point.

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


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