Conclusions du commissaire du gouvernement Jagerschmidt sur l’affaire “Cadot”

Conclusions sous Conseil d'Etat, 13 décembre 1889, Cadot, S. 1892.3.17


Date de fraîcheur: 1889



En 1877, le conseil municipal de Marseille estimait que le sieur Cadot, ingénieur des ponts et chausses, mis à la disposition de la ville par le ministre des travaux publics, ne remplissait pas d’une manière satisfaisante les fonctions de directeur de la voirie et des eaux qui lui avaient été confiées deux ans auparavant, décida la suppression de l’emploi qui avait été créé exprès pour cet ingénieur, en vue de la réorganisation du service des eaux. Par arrêté du 2 mars 1877, le maire de Marseille enjoignit au requérant de cesser immédiatement son service. Le sieur Cadot réclama à la ville une indemnité, en réparation du dommage que lui avait causé la révocation, arbitraire suivant lui, dont il avait été l’objet. Sur le refus de la municipalité de faire droit à cette réclamation, il saisit l’autorité judiciaire d’une demande en dommages-intérêts. Par un arrêt du 8 août 1878 (S. 1879.2.9 ; P. 1879.91), la Cour d’Aix décida que l’autorité judiciaire, étant incompétente pour apprécier la validité de la révocation prononcée contre le sieur Cadot, ne pouvait apprécier une demande en dommages-intérêts fondée sur ce que cette révocation aurait été irrégulière ou inopportune ; que, ne pouvant entraver directement l’exécution de cet acte administratif, elle ne pouvait l’entraver indirectement, en infligeant à l’Administration des condamnations pécuniaires à raison de l’usage qu’elle aurait fait de ses pouvoirs ; que rien d’ailleurs, dans l’espèce, ne révélait l’existence d’un contrat de louage d’ouvrage entre la ville de Marseille et le sieur Cadot ; celui-ci, en effet, était entré au service de la ville par l’effet d’un arrêté de nomination, dans la forme de tous les arrêtés qui nomment à des emplois municipaux. La doctrine qui s’est révélée dans cet arrêt, et à laquelle nous nous rallions sans hésiter, a été confirmée par un autre arrêt de la Cour d’Aix du 10 décembre 1878, et par un arrêt de la Cour de Nîmes du 24 février 1879 (S. 1879.2.78 ; P.  1879.342). Elle a été adoptée par la Cour de cassation (7 juill. 1880, Villes de Marseille et d’Alais, S. 1880.1.464 ; P. 1880.1159), et enfin par le Tribunal des conflits (27 déc. 1879, Guidet, S. 1881.3.36, P. chr.; 7 août 1880, Le Goff, S. 1882.3.11 ; P. chr.).

Le sieur Cadot s’est alors adressé au conseil de préfecture des Bouches-du-Rhône,  sous prétexte que sa demande d’indemnité était fondée sur la rupture d’un contrat relatif à l’exécution des travaux publics. Le conseil de préfecture s’est déclaré incompétent pour statuer sur cette demande, et le Conseil d’Etat a confirmé sa décision par un arrêt du 12 janvier 1883 (S. 1884.3.76 ; P. chr.). Le conseil de préfecture, en effet, n’avait fait que se conformer à la jurisprudence, qui est aujourd’hui formée en ce sens que, dans le cas où un architecte communal réclame une indemnité à raison du simple fait de sa révocation, et sans rattacher sa demande au règlement d’honoraires qui lui seraient dus pour sa participation à la direction de travaux communaux, aucune disposition de loi ne donne compétence au conseil de préfecture pour connaître de cette réclamation.

En présence de cette double déclaration d’incompétence, le requérant a pensé qu’il devait avant de saisir le tribunal des conflits, épuiser toutes les juridictions, ou du moins toutes les autorités qui, d’après une opinion généralement admise, pouvaient être considérées comme des juridictions administratives. En conséquence, il a porté la question devant le ministre de l’intérieur ; mais, dans sa pensée, il s’agissait d’obtenir une déclaration d’incompétence pour pouvoir ensuite s’adresser à la juridiction instituée comme arbitre des compétences judiciaire et administrative. Le ministre de l’intérieur a fait au sieur Cadot une réponse dont nous aurons à déterminer le sens et la portée, et que le requérant interprète en ce sens que le ministre se serait reconnu compétent, et aurait rejeté au fond sa réclamation. Le sieur Cadot vous défère cette décision, en vous demandant de décider que c’est à tort que le ministre s’est déclaré compétent. Mais, en même temps, et prévoyant le cas où vous consacreriez le principe de la compétence de la juridiction administrative, il a pris des conclusions subsidiaires tendant à ce que vous décidiez au fond que c’est à tort que le ministre a rejeté sa réclamation.

La thèse du pourvoi peut se résumer de la manière suivante : la contestation portant sur des dommages-intérêts dus à raison de la rupture d’un contrat assimilé à un contrat de louage d’ouvrage, rentre dans les contestations sur lesquelles il appartient à l’autorité judiciaire de statuer.  Dans tous les cas, le ministre de l’intérieur était radicalement incompétent, pour se prononcer sur cette demande. Pour contester la doctrine de l’arrêt de la Cour d’Aix, le pourvoi invoque les considérations suivantes : il y a lieu, dit-il, d’établir une distinction entre les titulaires des emplois municipaux : les uns sont des fonctionnaires, dépositaires d’une certaine autorité, et l’arrêté de nomination qui la leur confie est un acte de puissance publique ; les seconds, au contraire, ne sont que des auxiliaires, et il n’y a entre eux et l’Administration qu’un contrat de louange d’ouvrage. – La jurisprudence, consacrée par les arrêts que nous avons cités plus haut, principalement par les décisions du Tribunal des conflits (Guidet et Le Goff)  a rejeté avec raison cette distinction. Elle a considéré que les collations d’emploi sont des actes administratifs aussi bien que les collations de fonctions. Il n’est pas nécessaire, en effet, pour qu’un acte conférant un emploi ou une fonction ait le caractère d’un acte de puissance publique, qu’il délègue cette puissance à l’employé, il suffit qu’il l’exerce. Or, le préfet qui nomme à des emplois départementaux, le maire qui nomme à des emplois communaux, font acte d’autorité hiérarchique et non de contractants. Ils exercent des pouvoirs qu’ils tiennent des lois, à l’égard des employés comme des fonctionnaires, soit qu’ils les nomment, soit qu’ils les révoquent. Le Code civil et le louage d’ouvrage sont hors de cause dans les deux cas. Ainsi, d’après la jurisprudence que nous avons déjà citée, un employé communal ne peut saisir les tribunaux judiciaires d’une action en indemnité pour révocation non justifiée, en assimilant cette mesure à la résiliation d’un contrat de louage d’ouvrage.

Si une pareille demande ne rentre pas dans la compétence des tribunaux ordinaires, nous devons rechercher quelle est l’autorité administrative qui est compétente pour en connaître. Nous ne pensons pas, en effet, que tous les litiges d’intérêt départemental ou communal qui ont un caractère administratif, et qui ne relèvent pas du conseil de préfecture, restent sans juge. Cette conséquence, dans une matière absolument étrangère à l’ordre politique et à l’ordre diplomatique, nous paraît inadmissible. Pourtant, nous ne croyons pas qu’il appartienne au ministre de statuer sur une contestation de cette nature. L’affaire qui vous est soumise est une de celles où la compétence ministérielle se justifie le moins facilement.  En effet, il s’agit d’une action en responsabilité dirigée contre une commune à raison d’une révocation injustifiée prononcée par un maire contre un agent communal. Or, il n’est pas douteux, suivant nous, que, lorsque le maire agit dans la sphère des intérêts purement locaux, des intérêts pécuniaires de la commune, il ne peut être considéré comme le subordonné du ministre. Nous ne comprendrions pas que le ministre, en pareil cas, substituât sa décision à celle de l’autorité municipale, et condamnât la commune à payer une indemnité à l’agent révoqué ; ni qu’une pareille décision pût être prise, après une instruction faite dans les bureaux d’un ministère, sans publicité, sans débat contradictoire et en dehors de toutes les formes judiciaires. Nous ne voyons pas non plus de quelle façon le ministre ferait exécuter sa décision ; faudrait-il qu’il enjoignît au préfet d’inscrire d’office le montant de la condamnation au budget de la commune ?

Toutes ces difficultés, toutes ces contradictions nous conduisent à renoncer à suivre l’opinion d’après laquelle le ministre aurait en cette matière, aucun juge n’étant désigné par la loi, les pouvoirs d’un juge ordinaire des réclamations contre les actes des diverses autorités administratives. Cette opinion, longtemps enseignée  par les auteurs les plus autorisés, ne repose sur aucun texte. M. Boulatignier, dans un rapport fait en 1851 sur un projet de loi relatif aux conseils de préfecture, présentait comme une application des principes généraux sur l’organisation administrative, la règle d’après laquelle, dans le silence de la loi, c’est au préfet qu’on devait soumettre les litiges nés des réclamations contre les actes des administrations municipales, et aux ministres les litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets. M. Aucoc, dans ses Conférences invoque les mêmes principes, et s’appuie sur les pouvoirs hiérarchiques que les ministres et les préfets exercent à l’égard des autorités qui leur sont subordonnées. Mais ces principes sont loin d’être immuables, et ils ont subi plus d’une atteinte, par l’effet des lois de décentralisation qui ont complètement modifié les rapports entre l’administration centrale et les autorités locales, en multipliant les cas où celles-ci jouissent d’un pouvoir de décision propre. Il est évident que les décisions prises par les autorités administratives électives ne relèvent pas des ministres comme supérieurs hiérarchiques. A quel titre déférer au ministre, avant de les déférer au Conseil d’Etat, les délibérations exécutoires des conseils généraux ou municipaux rendues sur des questions d’administration départementale ou communale que la loi a décentralisées ? Le ministre n’étant pas le supérieur hiérarchique de ces autorités, n’ayant sur elles qu’un droit de surveillance, et non un droit de commandement, ne pourrait pas substituer ses décisions aux leurs. L’absence d’autorité hiérarchique a pour conséquence nécessaire la suppression de la prétendue juridiction ministérielle. C’est pour ce motif que l’opinion enseignée jusqu’ici a été abandonnée par la doctrine, dans les ouvrages les plus récents (V. Laferrière, Tr. de la jurid. admin., t. I, p. 413).

La jurisprudence a fait une évolution parallèle. Sans doute, la jurisprudence du Conseil d’Etat n’a pas encore formulé d’arrêt de principe refusant au ministre le droit de statuer comme juge ordinaire des décisions administratives donnant lieu à des réclamations contentieuses. Mais nous pouvons citer au moins deux décisions qui impliquent  à notre sens, de la part du Conseil d’Etat, l’abandon de son ancienne jurisprudence. La première a été rendue le 24 juin 1881 (Bougard, S. 1882.3.48 ; P. chr.), dans une affaire où le ministre demandait au Conseil d’Etat de déclarer non recevable un recours contre un arrêté préfectoral liquidant une pension, attendu que la décision du préfet, n’ayant pas été déférée au ministre, n’était pas définitive, et ne pouvait pas être déférée au Conseil d’Etat. L’arrêt a écarté cette fin de non-recevoir ; il a décidé que l’arrêté attaqué avait, à l’égard du requérant, le caractère d’une décision de nature à être déférée directement au Conseil d’Etat par la voie contentieuse. Par un autre arrêt du 28 avril 1882, Ville de Cannes (S. 1884.3.27 ; P. chr.), rendu dans une affaire où il s’agissait, sur le renvoi de l’autorité judiciaire, d’apprécier la régularité d’un arrêté préfectoral concernant une convention avec une ville, le Conseil a jugé que la requête ne rentrait par son objet dans aucun des cas où il appartiendrait, soit au préfet, soit au ministre, de statuer préalablement à la décision du Conseil d’Etat. Nous ne croyons pas exagérer la portée de ces deux arrêts en disant qu’ils marquent une évolution considérable dans la jurisprudence du Conseil d’Etat. M. Aucoc, dans la 3e édition de son ouvrage (Confér. sur le dr. administr., t. I, n. 281, note, et n. 338), reconnaît que les termes de ces ceux arrêts semblent indiquer que le ministre ne pourrait être saisi, préalablement au Conseil d’Etat, que dans les cas expressément désignés par la loi.

A notre avis, le terme logique de l’évolution que nous avons signalée dans la jurisprudence, doit être atteint dans l’affaire actuelle. Suivant nous,  lorsqu’un maire s’est prononcé sur une demande en indemnité formée contre une commune à raison d’actes administratifs émanés de ses agents, nous ne voyons pas pourquoi cette décision ne serait pas déférée directement au Conseil d’Etat, puisque ni le ministre, ni le conseil de préfecture, ni les tribunaux judiciaires n’ont qualité pour en connaître. Nous pensons, conformément à l’opinion enseignée par M. Laferrière (Tr. de la jurid. administr., t. I, p. 411), que, partout où il existe une autorité ayant un pouvoir de décision propre,  pouvant rendre des décisions administratives exécutoires, un débat contentieux peut naître, et le Conseil d’Etat peut être directement saisi ; il suffit pour cela que le débat soit né par l’effet d’une décision de l’autorité administrative rendue sur le litige. Dans le cas présent, si un particulier veut intenter contre une commune une action en responsabilité à raison d’un acte d’administration d’un maire, dont les tribunaux n’ont pas à connaître, il n’a qu’à provoquer une décision du représentant légal de la commune, et cette décision pourra être déférée directement au Conseil d’Etat. La solution que nous présentons a le grand avantage de faire disparaître toutes les difficultés inextricables de procédure et de compétence qui se présentent dans les affaires de la nature de celle qui vous est aujourd’hui soumise. Elle ne se heurte à aucun texte. Nous avons signalé le silence de la loi en parlant du ministre juge ordinaire ; l’arrêté du 5 nivôse an VIII porte seulement «que le Conseil d’Etat prononce sur les affaires contentieuses qui étaient précédemment remises aux ministres ». Les lois organiques du Conseil d’Etat, de 1845 et 1872, se sont bornées à dire qu’il est dans les attributions du Conseil d’Etat de délibérer ou de statuer sur le contentieux administratif.

Après avoir posé les principes qui sont en cause dans cette affaire, examinons de quelle manière il convient d’en faire application à la demande du sieur Cadot. Rappelons en deux mois que les conclusions du pourvoi tendent principalement à l’annulation de la décision du ministre pour incompétence, et subsidiairement, à la réformation de ladite décision pour mal jugé au fond. Il ne nous semble pas qu’il y ait lieu de prononcer l’annulation pour incompétence de la décision attaquée, parce que, selon nous, les termes de la dépêche ministérielle doivent être interprétés en ce sens que le ministre de l’intérieur a refusé de statuer au fond sur la demande en indemnité  pour révocation injustifiée, dont il était saisi par le sieur Cadot… Mais le sieur Cadot a saisi le Conseil d’Etat de conclusions subsidiaires, tendant à faire décider notamment, au fond qu’il a droit à des dommages-intérêts pour révocation arbitraire. Nous croyons avoir démontré que le Conseil d’Etat était compétent pour statuer directement au fond sur cette demande. En effet, dans l’espèce, vous avez une décision de l’autorité municipale qui constitue en quelque sorte la matière première du débat contentieux. Il  existe une décision émanée d’une autorité ayant un pouvoir de décision propre, qui est susceptible d’un recours contentieux, et qui pouvait vous être directement déférée.  Nous vous proposons donc de statuer au fond sur la demande du sieur Cadot.

La solution, en ce qui concerne la demande en dommages-intérêts pour révocation injustifiée, ne nous paraît pas douteuse. Le sieur Cadot, en effet, est entré au service de la ville de Marseille aux mêmes conditions qu’un employé ordinaire. Aucun traité n’est intervenu au moment de sa nomination pour lui assurer des garanties ou des avantages déterminés ; l’arrêté qui le nomme est conçu dans les mêmes termes que tous les arrêtés portant nomination à des emplois communaux dans la ville de Marseille. Dans ces circonstances, le maire avait, à notre sens, en vertu de l’art. 12 de loi de 1837, un pouvoir discrétionnaire pour révoquer le directeur de la voirie et des eaux qu’il avait nommé deux ans auparavant. L’acte du maire révoquant un agent communal, étant pris dans l’exercice régulier de ses attributions administratives, et dans le but d’assurer un service public, n’est pas de nature à engager la responsabilité de la commune. Le sieur Cadot, qui ne conteste pas ces principes en ce qui concerne les fonctionnaires proprement dits, se borne à soutenir qu’étant un simple employé, il n’était lié à la commune que par un contrat de louage d’ouvrage dont la rupture pouvait donner lieu à des dommages-intérêts dans les termes du droit commun. Nous avons dit plus haut, en traitant de la question de compétence, ce que nous pensons de ce système, et pour quelle raisons la distinction proposée entre les fonctionnaires et les employés communaux ne nous paraît pas fondée.

Nous concluons au rejet de la requête du sieur Cadot.


Doctrine:


Citer cette publication :

marseille, ' Conclusions du commissaire du gouvernement Jagerschmidt sur l’affaire “Cadot”, Conclusions sous Conseil d'Etat, 13 décembre 1889, Cadot, S. 1892.3.17 ' : Revue générale du droit on line, 2015, numéro 16020 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=16020)