CC, n°2017-677 QPC, 1er décembre 2017

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 25 septembre 2017 par le Conseil d’Etat (décision n° 411771 du 22 septembre 2017), dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question a été posée pour la Ligue des droits de l’Homme par la SCP Spinosi et Sureau, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Elle a été enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le n° 2017-677 QPC. Elle est relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article 8-1 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.
Au vu des textes suivants :

– la Constitution ;
– l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
– la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence ;
– la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste ;
– le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;

Au vu des pièces suivantes :

– les observations présentées pour l’association requérante par la SCP Spinosi et Sureau, enregistrées les 17 octobre et 2 novembre 2017 ;
– les observations présentées par le Premier ministre, enregistrées le 17 octobre 2017 ;
– les pièces produites et jointes au dossier ;

Après avoir entendu Me Patrice Spinosi, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, pour le requérant, et M. Philippe Blanc, désigné par le Premier ministre, à l’audience publique du 22 novembre 2017 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
Le Conseil constitutionnel s’est fondé sur ce qui suit :
1. L’article 8-1 de la loi du 3 avril 1955 mentionnée ci-dessus, dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 2016 mentionnée ci-dessus, prévoit que, lorsque l’état d’urgence a été déclaré dans certaines zones, en application de l’article 2 de cette loi :
« Dans les zones mentionnées à l’article 2 de la présente loi, le préfet peut autoriser, par décision motivée, les agents mentionnés aux 2° à 4° de l’article 16 du code de procédure pénale et, sous leur responsabilité, ceux mentionnés à l’article 20 et aux 1°, 1° bis et 1° ter de l’article 21 du même code à procéder aux contrôles d’identité prévus au huitième alinéa de l’article 78-2 dudit code, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public.
« La décision du préfet désigne les lieux concernés, qui doivent être précisément définis, ainsi que la durée de l’autorisation, qui ne peut excéder vingt-quatre heures.
« Les trois derniers alinéas du II et les deux derniers alinéas du III de l’article 78-2-2 du même code sont applicables aux opérations conduites en application du présent article.
« La décision du préfet mentionnée au premier alinéa du présent article est transmise sans délai au procureur de la République ».
2. L’association requérante reproche aux dispositions contestées de permettre aux services de police judiciaire, sur autorisation des préfets, de procéder, dans les zones où l’état d’urgence a été déclaré, à des contrôles d’identité, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules, sans que le recours à ces mesures soit subordonné à des circonstances ou des menaces particulières ni qu’un contrôle juridictionnel effectif puisse s’exercer à leur encontre. Il en résulterait une violation de la liberté d’aller et de venir, du droit au respect de la vie privée, du principe d’égalité devant la loi et du droit à un recours juridictionnel effectif, ainsi qu’une méconnaissance par le législateur de sa compétence de nature à affecter ces droits et libertés.

– Sur le fond :

3. La Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence. Il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figurent la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et le droit au respect de la vie privée, protégé par le même article 2.
4. En application du premier alinéa de l’article 8-1 de la loi du 3 avril 1955, pour les zones dans lesquelles l’état d’urgence a été déclaré, le préfet peut autoriser, par décision motivée, les officiers de police judiciaire et, sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire et certains agents de police judiciaire adjoints à procéder à des contrôles d’identité, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public.
5. Il résulte des autres alinéas de l’article 8-1, d’une part, que le préfet doit désigner précisément les lieux concernés par ces opérations, ainsi que la durée pendant laquelle elles sont autorisées, qui ne peut excéder vingt-quatre heures, et, d’autre part, que certaines des garanties applicables aux inspections, fouilles et visites réalisées dans un cadre judiciaire sont rendues applicables aux opérations conduites sur le fondement de l’article 8-1.
6. Toutefois, il peut être procédé à ces opérations, dans les lieux désignés par la décision du préfet, à l’encontre de toute personne, quel que soit son comportement et sans son consentement. S’il est loisible au législateur de prévoir que les opérations mises en œuvre dans ce cadre peuvent ne pas être liées au comportement de la personne, la pratique de ces opérations de manière généralisée et discrétionnaire serait incompatible avec la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée. Or, en prévoyant que ces opérations peuvent être autorisées en tout lieu dans les zones où s’applique l’état d’urgence, le législateur a permis leur mise en œuvre sans que celles-ci soient nécessairement justifiées par des circonstances particulières établissant le risque d’atteinte à l’ordre public dans les lieux en cause.
7. Dès lors, le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public, et, d’autre part, la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée. Par conséquent, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, les dispositions contestées doivent être déclarées contraires à la Constitution.

– Sur les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité :

8. Selon le deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ». En principe, la déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à l’auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel. Cependant, les dispositions de l’article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l’abrogation et de reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l’intervention de cette déclaration.
9. Le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation de même nature que celui du Parlement. Il ne lui appartient pas d’indiquer les modifications qui doivent être retenues pour qu’il soit remédié à l’inconstitutionnalité constatée. En l’espèce, en cas de recours à l’état d’urgence, l’abrogation immédiate des dispositions contestées aurait pour effet de priver l’autorité administrative du pouvoir d’autoriser des contrôles d’identité, des fouilles de bagages et des visites de véhicules. Elle entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives. Par suite, il y a lieu de reporter au 30 juin 2018 la date de l’abrogation des dispositions contestées.
Le Conseil constitutionnel décide :