République fédérale d’Allemagne – L’évolution du droit public en 1971 – La loi du 27 juillet 1871 relative aux opérations d’urbanisme: RDP 1972 p. 1107-1128

La loi du 27 juillet 1971 relative aux opérations d'urbanisme (Gesetz über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmassnahmen in den Gemeinden ou en abrégé Städtebauförderungsgesetz (StBFG)) doit retenir l'attention du juriste français à un double titre.

En premier lieu, la reconstruction des villes détruites et la réalisation des quartiers nouveaux remplissent d'admiration le visiteur français. Dans les centres, la circulation automobile est en général fluide ; souvent les piétons ont à leur disposition des rues marchandes qui leur sont exclusivement réservées ; enfin, les transports en commun sont confortables et rapides. Dans les quartiers résidentiels nouveaux, les immeubles sont disposés de façon harmonieuse, sans monotonie, mais également sans le désordre qui caractérise trop souvent les villes françaises ; en général, les arbres et les espaces verts sont suffisamment nombreux pour donner aux nouveaux quartiers l'aspect de villes-jardins, enfin les espaces réservés aux enfants, notamment les nombreuses rues réservées à leurs jeux, permettent à ceux-ci de s'y ébattre librement dès leur sortie d'école à  13 heures. Il est donc particulièrement intéressant d'étudier l'instrument juridique dont se sont servis les urbanistes allemands pour réaliser de telles villes.

En second lieu, depuis cinq ans environ, c'est-à-dire depuis la Grande coalition de 1967, la République Fédérale d'Allemagne connaît une évolution politique assez remarquable. De 1949 à 1967, tout avait été placé sous le signe de la décentralisation : décentralisation des décisions politiques grâce au fédéralisme, décentralisation des décisions économiques grâce à un capitalisme libéral, fondé sur la concurrence et la liberté d'entreprise. Or, sans remettre en cause ces orientations fondamentales, les milieux politiques, même ceux appartenant à la démocratie chrétienne, souhaitent depuis quelque temps que des atténuations sensibles y soient apportées. Nous avons déjà eu l'occasion de le montrer dans cette revue à propos du fédéralisme allemand et des problèmes économiques et financiers : depuis la réforme constitutionnelle de 1969, la politique économique et financière est plus ouvertement interventionniste et les compétences de la Fédération se sont accrues au détriment de celles des Länder. La loi du 27 juillet 1971 relative aux opérations d'urbanisme constitue une nouvelle illustration de cette évolution : la primauté de l'initiative privée et l’inviolabilité de la propriété foncière ont été remises en cause. Cela est d'autant plus remarquable que cette loi n'est pas l'œuvre exclusive du gouvernement Brandt : une grande partie des dispositions nouvelles sont empruntées aux projets de loi qui avaient été préparés sous les deux législatures précédentes (gouvernements Ehrard et Kiesinger), le contre-projet de l’opposition démocrate-chrétienne a inspiré une partie des amendements apportés au texte par le Parlement, enfin la loi a été votée à une forte majorité et sans aucun vote hostile.

Certes le droit allemand de l'urbanisme n'est pas entièrement renouvelé par la loi du 27 juillet 1971 (entrée en vigueur le 1er août 1971). En effet, la loi fédérale sur la construction du 23 juin 1960 (Bundesbaugesetz) demeure en vigueur et continue à régir l'urbanisme en combinaison avec les lois des Länder relatives à l'aménagement interne des constructions [01]. Mais l'expérience a montré que cette loi devait être complétée, et par là même modifiée, sur deux séries de points. Tout d’abord, il fallait donner aux communes la possibilité de réaliser de véritables opérations d'urbanisme, alors que précédemment celles-ci devaient se contenter de planifier et d'ordonner les initiatives privées. Deux types d'opérations d'urbanisme sont ainsi apparues, la rénovation (Sanierung) et l'urbanisation (Entwicklung) (1re partie). Ensuite, il fallait donner aux communes les moyens nécessaires pour se procurer les terrains qui leur sont nécessaires tout en les protégeant contre l'énorme spéculation foncière qui s'est développée en Allemagne depuis dix ans (2e partie) [02].

I. L’avènement de l’urbanisme opérationnel

Pour un juriste français, la notion d'opération d'urbanisme est déjà ancienne. Elle remonte à plus de quinze ans et elle lui semble toute naturelle. Il est admis, en effet, que la puissance publique ne doit pas se contenter de planifier, de réglementer et de surveiller, mais encore qu'elle doive agir elle-même comme maître d'œuvre : les efforts récents tendant à privatiser les zones d'aménagement concerté n'ont pas remis en cause cette option fondamentale.

Au contraire, le droit allemand a ignoré jusqu'en 1971 toute idée d'urbanisme opérationnel. Cette ignorance était volontaire : le législateur allemand ne voulait pas que la puissance publique se mêle de réaliser des équipements et des constructions, alors que la politique économique générale tendait à restaurer la liberté d'entreprise et à faire fonctionner une véritable économie de marché. C'est pourquoi la loi de 1960 avait accordé la primauté à la libre initiative des propriétaires privés (A). Néanmoins peu à peu l'opinion publique allemande a reconnu que cette primauté de la libre entreprise était peut-être excessive lorsqu'il s'agissait de réaliser de vastes opérations d'urbanisme, telles que la rénovation d'un centre urbain ou la création d'une ville nouvelle ou d'un quartier nouveau. C'est pourquoi la loi de 1971 a voulu que de véritables opérations d'urbanisme puissent être assurées par des collectivités publiques (B).

A. La primauté de l’initiative privée dans la loi du 23 juin 1960

Le législateur de 1960 a entendu limiter le rôle de la puissance publique à celui d'un gendarme : elle doit seulement réglementer l'usage des sols et veiller à leur respect par les propriétaires privés (a) ; en principe, elle ne doit pas porter atteinte à la répartition de la propriété foncière : tout au plus peut-elle imposer des remembrements (b).

1) Le plan de construction, seule limite à la liberté de construire

Si l'on fait abstraction des lois des Lander relatives à l'aménagement interne des bâtiments, l'activité des constructeurs privés est régie principalement par les plans d'urbanisme appelés plans de construction (Bebauungsplane). Ceux-ci définissent l'ensemble des servitudes d'urbanisme pesant sur les sols compris dans le périmètre d'urbanisation [03]. Comme les communes allemandes ont une plus large autonomie que les communes françaises, ces plans sont établis exclusivement par elles, ils doivent seulement être approuvés par l'autorité administrative supérieure.

Ces plans sont adoptés sous la forme de règlements municipaux (§ 10), et de ce fait, ils ne peuvent être attaqués devant les tribunaux administratifs qu'à l'occasion de recours dirigés contre les mesures d'application [04], ce qui est souvent déploré par la doctrine et la pratique. Durant la période d'élaboration du plan, toute modification de l'état des lieux (Veränderungsperre) peut être interdite par la commune par voie générale pour une période maximale de deux ans (§ 14) ; si elle ne le fait pas, elle peut demander à l'administration compétente [05] d'opposer un sursis ne pouvant excéder un an à toute demande de permis de construire susceptible de rendre difficile la réalisation du nouveau plan (Zurückstellung von Baugesuchen) (§ 15).

Le plan de construction allemand se caractérise par deux règles originales.

En premier lieu, les plans de construction ne s'appliquent pas en général à l'ensemble du territoire de la commune, ni même à l'ensemble de l'agglomération. De ce fait, le territoire de la commune est généralement partagé en trois zones : la zone soumise au plan de construction, la zone qui n'y est pas soumise, mais qui comporte un habitat aggloméré (im Zusammenhang bebauten Ortsteil), enfin la zone extérieure à l'agglomération (Aussenbereich). Dans les trois zones, aucune construction ne peut être édifiée sans un permis de construire (Baugenehmigung). Dans la première zone, le permis doit être accordé dès lors que le projet est conforme au plan de construction et que le terrain est ou sera viabilisé (§ 30); dans la deuxième zone, le permis doit être délivré si le projet ne soulève pas d'objection au regard des constructions existantes et des voies de circulation (§ 31) ; dans la troisième zone, le permis peut être accordé discrétionnairement si l'intérêt public ne s'y oppose pas (§ 35). Dans le premier cas, le permis est accordé par l'administration du Land seule, puisqu'il s'agit d'appliquer des règles préétablies ; dans les deux autres cas, celle-ci doit obtenir l'accord de la commune, puisque la décision préjuge les projets futurs d'aménagement [06].

En second lieu, comme nous aurons l'occasion de le voir, la loi de 1960 a prévu l'indemnisation des propriétaires pour un grand nombre de servitudes d'urbanisme imposées par les plans : non seulement les propriétaires de terrains réservés aux équipements collectifs doivent être indemnisés (§ 40), mais encore et surtout les interdictions de construire et les modifications apportées aux possibilités antérieures d'utilisation (Nutzungen) doivent donner lieu à indemnisation (§ 42 et 44) ; de plus, les propriétaires qui ont effectué des dépenses inutiles en se fondant sur le plan précédent, peuvent demander à être indemnisés (§ 44, al. 2). De telles règles d'indemnisation incitent évidemment les auteurs du plan à limiter au strict minimum la liberté de construire (Baufreiheit) des propriétaires.

b) Le remembrement, principale mesure foncière

La loi de 1960 a essentiellement pour objet de donner à la puissance publique le moyen d'améliorer la configuration des parcelles au moyen du remembrement ; elle n'a pas voulu lui donner le pouvoir de surveiller le marché foncier ou d'acquérir de nombreux terrains.

Toute une partie de la loi de 1960 est consacrée au remembrement urbain. Celui-ci a pour principal objet de constituer des parcelles plus faciles à bâtir et il procure de ce fait un bénéfice considérable aux propriétaires concernés, surtout si le remembrement est suivi d'une viabilisation assurée par la commune (avec leur participation financière, il est vrai). C'est précisément la raison pour laquelle le législateur a autorisé les communes à prélever à cette occasion une partie du territoire remembré : celles-ci peuvent prélever, d'une part, les surfaces nécessaires à l'établissement des voies de communication et des espaces verts (§ 55) [07], d'autre part, les surfaces correspondant aux plus-values procurées par le remembrement dans une proportion ne devant pas excéder 10 à 30 % selon que les terrains sont déjà viabilisés ou vont l'être (§ 57 et 58). Alors que le remembrement urbain n'a joué qu'un rôle mineur en France, il semble avoir été très utilisé en Allemagne : au fond, les opérations d'urbanisme se ramenaient jusqu'en 1971 à de simples remembrements (suivis d'une viabilisation pour les quartiers nouveaux). Cela est conforme à l'idée selon laquelle les constructions doivent être faites par les propriétaires.

En revanche, la surveillance du marché foncier est assez limitée, elle ne concerne pratiquement que les terrains extérieurs à l’agglomération : leur cession n'est autorisée par l'administration que si l'utilisation future du terrain n'est pas contraire au développement ordonné de l'agglomération (§ 19 et 20) ; ces mesures visent donc essentiellement à prévenir toute urbanisation sauvage.

De même, c'est exceptionnellement que la loi de 1960 donne à la puissance publique les moyens de s'emparer des propriétés privées. Ces moyens sont le droit de priorité lors d'une vente (Vorkaufsrecht) et le droit d'expropriation. Le droit de priorité lors d'une vente oblige la collectivité locale à verser le prix primitivement convenu entre les parties (contrairement à ce qui se passe pour le droit de préemption en France), ce qui explique son faible emploi en Allemagne. Quant au droit d'expropriation, il ne peut pas être exercé en vue de constituer des réserves foncières, mais seulement en' vue de réaliser les objectifs du plan de construction (notamment la viabilisation) ; par ailleurs, nous verrons que les conditions financières d'exercice de ce droit sont assez défavorables aux collectivités publiques et les incitent à exproprier ce qui est strictement nécessaire.

Telles sont les grandes lignes du système mis en place en 1960. Comme le disent les auteurs d'un commentaire de la nouvelle loi [08], « la loi fédérale sur la construction partait du principe qu'il suffisait d'établir des plans d'urbanisme et qu'il revenait à l'initiative privée, éventuellement après une modification des structures foncières réalisée par le remembrement, le soin de réaliser les objectifs ainsi fixés ». La loi a donné dans l'ensemble de bons résultats. Néanmoins elle ne mettait pas à la disposition des communes les moyens leur permettant de réaliser de façon rapide et efficace de vastes opérations d'urbanisme, telles que la rénovation d'un centre ou la création d'un quartier nouveau. C'est pour remédier à cet état de choses qu'est intervenue la loi de 1971. 

B. L’ampleur des interventions publiques dans la loi du 27 juillet 1971

Le législateur de 1971 est parti de l'idée que la réalisation de véritables opérations d'urbanisme exigeait des techniques juridiques plus adaptées que celles imaginées par le législateur de 1960. Pour donner aux communes la possibilité d'être le vrai maître d'œuvre de chaque opération, il fallait à la fois renforcer l'arsenal des instruments d'intervention et transformer le rôle qui leur était traditionnellement assigné. Ainsi, d'un urbanisme réglementaire, respectueux de la liberté des propriétaires fonciers, on passait à un urbanisme opérationnel imposant à cette liberté les restrictions exigées par l'intérêt public.

a) Le renforcement des moyens d’intervention

A maintes reprises, les responsables municipaux s'étaient plaints de la faiblesse de leurs pouvoirs. C'est pourquoi la loi a multiplié les obligations susceptibles d'être imposées aux propriétaires et créé de nouvelles techniques permettant aux communes de surveiller le marché foncier· et d'acquérir plus facilement les terrains nécessaires à la réalisation de l'opération.

Certes les obligations des propriétaires demeurent régies fondamentalement par un plan de construction (Bebauungsplan). En effet, dès qu'a été prise la décision de rénovation ou d'urbanisation [09]), un plan de construction (Bebauungsplan) doit être établi pour la zone considérée ; ce peut être évidemment l'ancien plan modifié lorsqu'il s'agit d'une rénovation. Mais les obligations des propriétaires résulteront surtout des injonctions individuelles que peut désormais leur adresser l'administration. Selon la nouvelle loi, la commune peut leur imposer la démolition de leurs bâtiments si ceux-ci sont irrécupérables ou ne peuvent pas être mis en harmonie avec les exigences du plan de construction (Abbruchgebot, § 19), ou mieux encore, elle peut leur donner l'ordre soit de construire un bâtiment (Baugebot, § 20), soit de moderniser les constructions existantes (Modernisierungsgebot, § 20). Il s'agit là de pouvoirs qui limitent de façon considérable les droits des propriétaires. Ceux-ci ne peuvent guère se soustraire aux injonctions de démolir ou de construire qu'en demandant à être expropriés et ils ne disposent d'aucun moyen pour se soustraire à l'injonction de moderniser.

En matière foncière, la puissance publique dispose également de moyens beaucoup plus énergiques que dans le cadre de la loi de 1960. Certes le remembrement demeure-t-il une technique à la disposition des autorités publiques, du moins pour les opérations de rénovation (§ 16) ; encore faut-il noter que le remembrement n'apportera plus aux propriétaires des bénéfices aussi substantiels que par le passé (voir deuxième partie). Mais la première place revient sans contexte aux moyens de surveillance du marché foncier et aux moyens d'acquisition forcée.

Le marché foncier fait l'objet d'une surveillance très poussée puisque toutes les ventes immobilières ou promesses de vente, toutes les cessions du droit de construire, tous les actes conduisant au morcellement d'un terrain et même tous les baux de plus d'un an doivent faire l'objet d'une autorisation administrative (§ 15). Celle-ci peut être refusée dans les 3 mois, soit parce que l'acte rend impossible ou difficile la réalisation de l'opération d'urbanisme, soit parce que l'acte a pour effet d'augmenter la valeur du terrain : seul le premier motif de refus nous intéresse ici car le second est lé directement aux efforts du législateur pour lutter contre la spéculation foncière (voir deuxième partie). Le marché foncier cesse ainsi d'être un marché libre.

Par ailleurs les moyens d'acquisition forcée sont renforcés. Tout d'abord le droit de priorité lors d'une transaction immobilière (Vorkaufsrecht) s'étend désormais à tous les terrains bâtis et non bâtis compris dans la zone d'urbanisme (§ 17). Ensuite un véritable droit de préemption est créé au profit des communes (gemeindliches Grunderwerbsrecht) : comme le droit de priorité, il ne peut être exercé par la commune qu'à l'occasion d'une vente immobilière, mais, contrairement à lui, il permet à celle-ci de verser, non le prix convenu entre les parties, mais un prix fixé par décision administrative selon les principes applicables en matière d'expropriation (§ 18). Enfin, le droit d'expropriation fait également l'objet de modifications assez profondes. Certes les conditions d'expropriation restent les mêmes : en particulier, l'expropriation en vue de constituer des réserves foncières (Vorratsbeschaflung) demeure exclue. En revanche, la procédure d'expropriation a été accélérée : en particulier, la procédure peut être engagée avant que le plan de construction (Bebauungsplan) soit définitivement adopté (il suffit qu'il ait été publié), et une décision provisoire d'envoi en possession peut être prise sans procédure orale préalable (les propriétaires ont eu l'occasion de présenter leurs objections lors de la procédure d'établissement du plan de construction). Mais ce qui a le plus changé, ce sont les conditions d'indemnisation, comme nous aurons l'occasion de le voir dans la deuxième partie.

Tel est l'arsenal juridique que le législateur a mis à la disposition des communes ; il va permettre à celles-ci de jouer dorénavant un rôle actif dans la réalisation des opérations d'urbanisme.

b) La transformation du rôle assigné aux collectivités publiques

La loi du 27 juillet 1971 a entendu donner aux communes la mission de réaliser dans une large mesure par elles-mêmes les opérations d'urbanisme qu'elles décident [10].

Ainsi dans les zones de rénovation, les communes doivent, en principe, assurer elles-mêmes la totalité des opérations d'aménagement (Ordnungsmassnahmen) : aménagement foncier, évacuation des habitants, démolition, viabilisation (Erschliessung) ; tout au plus peuvent-elles confier l'exécution de certaines de ces tâches aux propriétaires en concluant avec eux des contrats (§ 13, alinéa 1). Seules les opérations de construction proprement dites (Baumassnahmen), qui comprennent les constructions nouvelles et la modernisation des anciens bâtiments, incombent en principe aux propriétaires, qui peuvent d'ailleurs se grouper à cette fin dans des associations syndicales (Sanierungsgemeinschaft) ; cependant, si les propriétaires ne peuvent pas réaliser eux-mêmes ces constructions de façon rapide et satisfaisante, la commune doit le faire elle-même (§ 13, alinéas 2 et 3). De toute façon, à la fin de l'opération, la commune ne conservera pas ce qu'elle a construit, car la loi a posé le principe de la « reprivatisation » (Reprivatisierungspflicht) de tous les terrains destinés à un usage privé, en donnant d'ailleurs la priorité aux anciens propriétaires [11]; cette « reprivatisation » peut se faire soit par l'attribution de parcelles en pleine propriété ou en copropriété, soit par l'attribution de parts dans une société immobilière ( § 25).

Pour réaliser toutes ces opérations, la commune doit établir des programmes d’action : l'un est classique, et nous l'avons déjà rencontré, c'est le plan de construction (Bebauungsplan) dont l'objet est de définir les servitudes d'urbanisme pesant sur les terrains (§ 10); l'autre constitue une innovation, c'est le plan social (Sozialplan) dont l'objet est de prévoir les moyens d'éviter ou d'atténuer les conséquences préjudiciables de l'opération, notamment celles causées par les changements d'habitation et les transferts d'entreprise (§ 8). Les deux plans doivent être établis à la suite de contacts pris avec les intéressés, les propriétaires dans le premier cas, les occupants dans le second. Par ailleurs, les administrations communales ne disposent pas toujours du personnel adéquat pour réaliser d'aussi vastes opérations : c'est pourquoi la loi autorise les communes à confier la réalisation de ces opérations à des organismes privés qui agiront soit en qualité de mandataires (als Treuhänder), soit en qualité de concessionnaires (für eigene Rechnung) ( § 33) ; ce seront en général des entreprises de construction de logements sociaux, des promoteurs privés ou des cabinets d'architectes ; ils devront être agréés par le Land. Les relations entre la commune et l'organisme mandataire ou concessionnaire sont régies par un contrat de droit public. En prévoyant ces contrats de mandat ou de concession, le législateur a innové bien qu'il ait simplement légalisé une pratique antérieure : pour la première fois, la réalisation d'opérations d'urbanisme est confiée ouvertement à des organismes privés. On observe là un phénomène qui rappelle l'introduction en France des zones d'aménagement concerté.

Les responsabilités de la commune sont également très étendues dans les zones d'urbanisation (Entwicklungmassnahmen).

Elles portent en effet sur l'ensemble des opérations d'aménagement comme en matière de rénovation ; bien plus, pour réaliser l'aménagement foncier, la commune n'a plus le choix entre le remembrement et l'acquisition des terrains : en principe, elle doit acquérir tous les terrains compris dans le périmètre (§ 54, alinéa 3 et § 57, alinéa 2) [12]. En revanche, la commune ne doit pas construire elle-même sur les terrains qu'elle a aménagés : elle doit les vendre à ceux qui sont prêts à y bâtir, en donnant d'ailleurs la priorité aux anciens propriétaires (§ 59); pour réaliser ces constructions, les propriétaires peuvent se grouper en association syndicale (Entwicklungsgemeinschaft) (§ 60). La programmation de ces travaux n'exige pas l'établissement d'un plan social, puisque l'opération porte généralement sur un terrain qui n'est pas urbanisé ou qui l'est peu. En revanche, comme pour les opérations de rénovation, la commune peut confier l'ensemble de l'opération d'urbanisation (à l'exception des actes de puissance publique) à un organisme privé qui agira comme mandataire (mais jamais comme concessionnaire) (§ 55) ; il faut également que celui-ci ait été agréé par le gouvernement du Land.

A cette extension des responsabilités administratives correspond une concentration des responsabilités financières entre les mains des autorités communales. D'une part, ce sont les communes qui fixent les contributions financières qui peuvent être réclamées aux propriétaires, non seulement pour la viabilisation (loi du 23 juin 1960), mais encore pour les plus-values procurées aux propriétaires de terrains ou d'usines inclus dans le périmètre de rénovation (§ 41 et 42) ou, bien entendu, pour la cession de terrains déjà aménagés (§ 25 et 59). D'autre part, ce sont les communes qui statuent sur les diverses demandes d'indemnisation (par exemple, remboursement des dépenses de modernisation non rentables imposé à un propriétaire, réparation du préjudice causé du fait de la démolition effectuée d'office par la commune, etc.) ; elles statuent aussi ou donnent leur avis sur les demandes d'aide à la rénovation ou à la construction. Pour faire face à ces dépenses, les communes bénéficient d'aides accordées par la Fédération (dans le cadre des programmes de rénovation et d'urbanisation établis par les Lander de concert avec la Fédération) (§ 72 et suiv.) et les Länder (aides prévues par les législations des Lander). Le financement de l'ensemble de l'opération doit être prévu à l'avance dans un rapport sur les dépenses et leur financement (Kosten und Finanzierungsübersicht) soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle.

L'ensemble de ces dispositions montre que les communes ont dorénavant un rôle actif à jouer, c'est-à-dire un rôle à la fois de direction et d'exécution, pour réaliser les opérations d'urbanisme qu'elles ont décidées. Ainsi la construction des villes ne dépend plus du dynamisme ou du bon vouloir des propriétaires : elle, dépend principalement des décisions et de l'efficacité des autorités communales. Néanmoins, il reste encore un obstacle, singulièrement plus difficile à lever : de telles opérations sont extrêmement coûteuses. Elles le sont d'autant plus que la spéculation immobilière a provoqué une flambée des prix. Le législateur de 1971 a voulu s'attaquer également à ce mal.

II. La spéculation foncière et les collectivités locales

Le législateur de 1960 a supprimé le contrôle des prix du sol et a entendu protéger au contraire la propriété foncière contre toutes les interventions de l'État. Ce faisant, il s'appuyait sur la constitution

(Loi fondamentale) qui garantit le droit de propriété et sur son interprétation par le Tribunal constitutionnel fédéral (A). Mais compte tenu de la rareté croissante des terrains et du montant de plus en plus élevé des investissements publics nécessaires à l'urbanisation, un tel système est apparu de plus en plus déséquilibré : les propriétaires privés s'enrichissent de plus en plus et les collectivités publiques ont des charges financières de plus en plus lourdes. Il est alors apparu nécessaire de ne plus protéger de façon aussi absolue que par le passé les patrimoines privés contre les interventions de la puissance publique. Cette façon de voir peut d'ailleurs invoquer en sa faveur l'alinéa 2 de l'article 14 de la Loi fondamentale : « Le droit de propriété oblige ; son usage doit être aussi au service du bien commun ». C'est elle qui a inspiré les auteurs de la loi de 1971 (B).

A. Les privilèges de la propriété foncière dans la loi du 23 juin 1960

La liberté des prix ayant été rétablie, il a semblé assez naturel au législateur de 1960 que les propriétaires conservent les plus-values dues aux interventions publiques, qui s'incorporent ainsi dans leur droit de propriété (a) ; en revanche, en raison du principe de l'inviolabilité du droit de propriété, ces propriétaires n'ont pas à 'supporter les moins-values dues aux interventions publiques (b).

a) L’incorporation à la propriété des plus-values d’origine publique

Certes le législateur de 1960 a admis que les propriétaires participent au coût de certains équipements publics, ayant un rapport direct avec leurs terrains : par exemple, ils sont tenus de participer aux frais de viabilisation de leurs terrains (§ 127 et suiv.) et ils doivent céder à la commune une partie de leurs terrains lorsqu'il est procédé au remembrement de leurs parcelles (§ 57 et 58).

Mais, hormis ces exceptions bien précises, le principe posé est que les propriétaires conservent intégralement le bénéfice tiré des interventions publiques, qu'il s'agisse d'un terrain à bâtir (Bauland) ou d'un terrain susceptible de le devenir (Bauerwartungsland). Deux exemples permettent d'illustrer ce principe.

Le premier est celui du remembrement. Certes, comme nous venons de le voir, la collectivité locale peut récupérer les plus-values dues au remembrement, mais elle ne peut pas récupérer les plus-values dues au plan d'urbanisme qui est généralement adopté en même temps [13]. Un fonctionnaire a donné l'exemple suivant : les terrains ont été apportés à la masse à répartir pour une valeur de 200 DM le m² et ils ont été redistribués sur la base de 400 DM le m², ce qui correspondait seulement à la plus-value due au remembrement. Or, le nouveau plan permettait la construction d'un grand magasin sur l'un des terrains remembrés et le propriétaire a pu céder celui-ci sur la base de 1.500 DM le m²  [14].

L'incorporation des plus-values d'origine publique dans le droit de propriété conduit à des résultats encore plus étonnants lorsqu'elle joue à l'occasion de l'acquisition d'un terrain par la collectivité publique: en effet, en versant le prix du marché, c'est-à-dire une somme comprenant une plus-value qui est due à ses propres interventions, elle paie en quelque sorte deux fois ses investissements : une première fois quand elle les réalise, une deuxième fois quand elle fait l'acquisition des terrains qui en bénéficient. C'est le système adopté par la loi de 1960 pour les deux modes d'acquisition forcée qu'elle admet : le droit de priorité et l'expropriation. D'une part, lorsque la collectivité exerce son droit de priorité (Vorkaufsrecht) à l'occasion d'un projet de transaction entre deux particuliers, elle est obligée de verser le prix primitivement convenu entre les parties originaires, c'est-à-dire, par définition, le prix du marché. D'autre part, l'indemnité d'expropriation est calculée d'après le prix du marché au jour où l'autorité expropriante statue (§ 95). Par conséquent, le propriétaire d'un terrain qui vient d'être classé terrain à bâtir par le plan d'urbanisme doit être indemnisé comme tel, même si le terrain était destiné précédemment à l'exploitation agricole et n'avait presque aucune valeur [15]. A cet égard, les solutions françaises sont sensiblement plus restrictives ; il suffit de rappeler l'article 22-II, 2^e alinéa de l'ordonnance de 1958 : « Quelle que soit la nature des biens, il ne pourra être tenu compte, même lorsqu'ils sont constatés par des actes de vente, des changements de valeur subis depuis cette 'date de référence (un an avant l'enquête publique), s'ils ont été provoqués : - par l'annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d'utilité publique est demandée ; - par la perspective de modifications aux règles d'utilisation des sols ; - par la réalisation, dans les trois années précédant l'enquête publique, de travaux publics dans l'agglomération où est situé l'immeuble ». La loi de 1960 ne pose aucune règle semblable : le propriétaire doit être indemnisé intégralement.

Ces solutions, qui reflètent bien le libéralisme économique de l'époque n'étaient cependant pas aussi favorables aux propriétaires qu'elles ne le sont aujourd’hui : en effet, les terrains à bâtir étaient alors frappés d'un lourd impôt qui obligeaient leur détenteur soit à construire, soit à vendre à un candidat à la construction. Cet impôt (Baulandsteuer), qui rappelle notre taxe d'urbanisation mort-née, n'a été supprimé qu'en 1966. Cette suppression a accentué le déséquilibre d'un système où les propriétaires encaissent les bénéfices, mais ne supportent pas les charges résultant des interventions publiques.

b) L’indemnisation du propriétaire pour les moins-values d’origine publique

Selon une tradition juridique qui remonte à la République de Weimar, la constitution oblige la puissance publique à indemniser les propriétaires, non seulement lorsqu'ils sont privés entièrement de leurs biens, mais encore lorsqu'ils sont privés d'une partie importante de leurs prérogatives. Néanmoins cette obligation d'indemniser cesse lorsque les sujétions ainsi imposées aux propriétaires peuvent être justifiées par l'idée selon laquelle « le droit de propriété doit être exercé pour le bien commun » (article 14 de la Loi fondamentale). Compte tenu de l'idéologique politique des années soixante, il était assez normal que le législateur interprète assez généreusement les dispositions constitutionnelles imposant l'indemnisation des propriétaires.

La meilleure illustration est· constituée sans conteste par le régime des servitudes d'urbanisme. On sait que le droit français a posé depuis longtemps le principe de l'absence d'indemnisation pour les servitudes d’urbanisme ; c'est seulement ce s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain » [16], qu'une indemnité est due. Le législateur allemand de 1960 s'est montré beaucoup plus généreux à l'égard des propriétaires privés : tout d'abord, toute servitude non aedificandi donne droit à indemnité même lorsqu'elle n'est pas accompagnée d'une réservation en vue de réaliser des équipements publics (§ 40) [17] ; ensuite, toute servitude d'urbanisme restreignant les possibilités antérieures d'utilisation du terrain donne droit à indemnité s'il en résulte une moins-value pour le propriétaire (§ 44, alinéa 1) ; enfin, toute modification d'un plan d'urbanisme qui rend inutiles des dépenses précédemment faites en vue de construire donne droit à indemnité (§ 44, alinéa 2). Certes une telle énumération ne couvre pas tous les cas où un plan d'urbanisme a pour effet de diminuer la valeur d'un terrain ; elle ne rassemble pas moins les principaux cas où une moins-value appréciable résulte de l'entrée en vigueur d'un plan d'urbanisme.

Tout en étant les plus importantes, les moins-values dues aux plans d'urbanisme ne sont pas les seules moins-values d'origine publique auxquelles la loi du 23 juin 1960 attache un droit à indemnité. Nous pourrions encore citer les moins-values dues à l'interdiction générale de modifier l'état des lieux (Veränderungsperre) [18] durant la période d'élaboration du plan de construction (Bebauungsplan), lorsque celle-ci excède quatre années (§ I8) et les moins-values dues au refus de permis de construire [19] opposé moins de trois ans après la délivrance d'une autorisation, soit de lotir un terrain situé à l'intérieure de l'agglomération, soit de céder en vue de la construction un terrain situé à l'extérieur de celle-ci (§ 21).

Ainsi dans le système de la loi de 1960, les propriétaires se font largement indemniser pour les interventions publiques qui leur causent un préjudice ; au contraire, ils conservent dans leur patrimoine toutes les plus-values dues à ces mêmes interventions. Or ces plus- values sont considérables : selon des estimations récentes, elles excéderaient 100 milliards de DM pour la période 1948-1970 [20] et 50 milliards de DM pour la période 1960-1969 [21]. Il était donc fatal que les collectivités locales réclament une diminution de leurs charges : elles l'ont obtenu partiellement par le vote de la loi du 27 juillet 1971.

B. La défense des finances publiques dans la loi du 27 juillet 1971

En attendant la refonte complète de la loi du 23 juin 1960, le législateur de 1971 a voulu parer au plus pressé et protéger les collectivités locales contre la spéculation foncière lorsque celles-ci entreprennent des opérations particulièrement coûteuses, à savoir des opérations de rénovation ou d'urbanisation. Compte tenu de l'importance des investissements publics dans les villes, il a considéré que les propriétaires bénéficiaient d'un statut par trop privilégié. Cet effort pour rééquilibrer les relations financières entre les collectivités publiques et les propriétaires privés peut d'ailleurs être justifié par la fonction sociale qui est assignée à la propriété privée par l'article 14 de la Loi fondamentale. Le changement d'attitude à l'égard des propriétaires fonciers peut donc être présenté comme un simple changement d'interprétation de la constitution ou plus exactement comme la redécouverte d'une disposition un peu oubliée de la constitution, l'article 14, alinéa 2, selon lequel la propriété doit être au service du bien commun.

C'est pourquoi la loi du 27 juillet 1971 a prévu la récupération par les collectivités publiques des plus-values dont elles sont à l'origine (a). Elle n'a toutefois pas résolu l'ensemble des problèmes posés par la hausse du prix des sols (b).

a) La récupération par les collectivités publiques des plus-values dont elles sont la cause

Le principe de cette récupération a été posé par le § 23, alinéa 2, de la loi du 27 juillet 1971 dans les termes suivants : « Pour calculer le montant des participations financières des propriétaires (Ausgleichsbeiträge) ou des indemnités dues par les collectivités publiques (Entschädigungen), on ne prendra pas en considération les plus-values (Werterhöhungen) qui ont été provoquées par l'attente, la préparation ou l'exécution d'une opération d'urbanisme [22], sauf dans la mesure où elles sont dues à des dépenses licites réalisées par le propriétaire. On devra prendre en considération l'évolution générale des prix du sol ». Le législateur a ainsi voulu exclure les plus-values dues aux interventions des collectivités publiques, notamment à leurs investissements : celles-ci ne s'incorporent plus au droit de propriété. Les collectivités publiques peuvent donc récupérer ces plus-values.

Cette récupération peut prendre la forme d'un versement. Ainsi, dans le cadre de la rénovation, les propriétaires sont tenus de verser une participation financière (Ausgleichbeitrag) qui correspond à la plus- value apportée par l'annonce, puis l'exécution, de l'opération de rénovation (§ 41). Une partie de cette plus-value peut d'ailleurs avoir été récupérée auparavant à l'occasion d'un remembrement : en effet, la détermination des apports se fait dorénavant sans tenir compte des plus-values dues à la rénovation (§ 16) : dans la pratique, les plus-values dues à l'annonce de l'opération seront donc récupérées dès le remembre- ment et les plus-values dues à sa réalisation seront récupérées après l'achèvement de l'opération [23]. Dans le cadre de l'urbanisation, la récupération se fait beaucoup plus simplement. C'est lors de la revente des terrains dûment aménagés que la commune encaisse la différence entre le prix avant l'opération et le prix après celle-ci ; les terrains doivent, en effet, être revendus « au prix du marché tel qu'il résulte de la réorganisation juridique et matérielle de la zone d'urbanisation » (§ 59).

La récupération des plus-values peut se faire également par simple déduction lors d'une acquisition forcée. Qu'il s'agisse, en effet, de l'exercice du droit de préemption (gemeindliches Grunderwerbsrecht) (§ 18), qui est une innovation de la loi de 197I, ou de l'exercice du droit d'expropriation (Enteignung) (§ 22), la commune acquiert désormais le terrain au prix du marché déduction faite des plus-values dues à l'attente, la préparation ou la réalisation de l'opération de rénovation ou d'urbanisation. Il en résultera évidemment des économies importantes pour les communes.

Dans la pratique, il sera sans doute assez difficile d'évaluer la part du prix du terrain qui correspond aux plus-values dues aux interventions de la commune. Pour effectuer cette évaluation, l'autorité administrative qui rend la décision d'expropriation est assistée par une commission d'experts, dont l'institution remonte d'ailleurs à la loi du 23 juin 1960 (§ 108 et 137 et suiv.) [24]. La décision administrative fixant le montant de l'indemnité peut être contestée devant une chambre spéciale du Tribunal Civil, la chambre pour les terrains à bâtir (Baulandkammer) composée de trois juges et deux juges administratifs [25].

Ce système de récupération des plus-values d'origine publique paraît d'autant plus justifié que les propriétaires allemands continuent dans une large mesure d'être indemnisés pour les moins-values dues aux interventions publiques.

Ne participant plus aux bénéfices procurés par les interventions publiques, il est tout à fait normal qu'ils n'aient pas non plus à participer aux charges, lorsque celles-ci ne leur apportent aucun avantage. C'est pourquoi ont été maintenues les dispositions de la loi de 1960 prévoyant l'indemnisation des propriétaires auxquels le plan d'urbanisme impose certaines servitudes.

Tout au plus peut-on constater une certaine tendance du législateur à accorder moins largement le droit à indemnité dans certaines hypothèses. Ainsi, le refus d'autoriser toute modification des lieux après la décision de procéder à la rénovation ou à l'urbanisation de la zone considérée ne peut plus donner lieu à indemnisation, même si le refus se prolonge exagérément (§ 15) ; au contraire dans le cadre de la loi de 1960, la décision générale d'interdire toute modification de l'état des lieux donne droit à indemnité si elle est maintenue plus de quatre ans. Il est vrai que dans la nouvelle loi, le refus de l'administration est automatiquement levé si l'intéressé renonce à l'avance à être indemnisé pour la plus-value que lui procurera la réalisation de son projet [26]. 

b) Une solution partielle au problème de la spéculation foncière

La spéculation foncière consiste à anticiper les hausses de prix qui se produisent du fait de l'extension des agglomérations. C'est un phénomène qui nuit à la fois à l'ensemble des constructeurs privés, lesquels sont obligés de bâtir sur des terrains de plus en plus coûteux, et l'ensemble des collectivités publiques, qui ont à acquérir les terrains nécessaires à l'aménagement foncier et à l'équipement des zones urbanisées. Comme nous venons de le voir, le législateur allemand ne s'est préoccupé jusqu'à présent que de la protection des collectivités locales contre une telle spéculation, ce qui l'a amené à adopter des solutions partielles. Celles-ci le sont à double titre.

D'une part, la loi vise seulement à récupérer une partie des plus-values foncières, à savoir celles dues à certaines interventions publiques, celles tendant à la rénovation ou à l'urbanisation d'une zone déterminée.

Il y a là une source d'inégalité entre les propriétaires dont les sols sont compris dans le périmètre de rénovation ou d'urbanisation et ceux dont les sols sont en dehors de ce périmètre. D'aucuns ont même soulevé le problème de la constitutionnalité de la loi de 1971 au regard du principe d'égalité (§ 3 de la loi fondamentale) : il semble toutefois que la différence de situation soit suffisante pour justifier une différence de régime. Mais si cette inégalité est justifiée sur le plan juridique, elle risque néanmoins d'être une cause d'inefficacité, car il sera souvent très difficile d'évaluer les plus-values causées par la simple attente (Erwartung) d'éventuelles interventions publiques. Dans la pratique, le risque est grand que seules les plus-values provoquées de façon tangible par la réalisation d'opérations d'urbanisme fassent l'objet d'une récupération de la part des collectivités publiques.

D'autre part, les solutions apportées par la loi de 197I sont partielles dans la mesure où les plus-values dues à l'évolution économique générale sont acquises aux propriétaires (selon les termes exprès du

§ 23 de la loi de 1971). Or, en dehors du phénomène de dévaluation progressive de la monnaie, la hausse des prix du sol est due essentiellement à la rareté des sols équipés. La question non résolue est celle de savoir si cette rente de rareté n'est pas purement et simplement le résultat de la localisation des investissements des collectivités publiques dans certaines zones privilégiées : Dans la pratique, tout terrain dont le prix excède celui correspondant à sa valeur agricole a bénéficié de plus-values qui sont dues aux interventions publiques. Le vrai problème consiste donc à distinguer entre les plus-values anciennes qui sont définitivement acquises et les plus-values nouvelles dont l'acquisition est précisément paralysée partiellement par la loi de I971.

Mais si le législateur allemand n'a apporté que des réponses partielles, il a eu néanmoins le mérite de poser le problème général des relations financières entre les collectivités locales et les propriétaires fonciers. Sur le plan théorique, le choix est, semble-t-il, entre la technique du prélèvement spécifique et celle de l'impôt général. Le prélèvement spécifique (Planungswertausgleich) consiste à récupérer la plus-value dès qu'elle apparaît. Cette technique avait été étudiée lors des travaux préparatoires de loi du 23 juin 1960, mais elle avait été abandonnée à l'époque [27] ; elle est encore proposée par certaines personnes [28]. Néanmoins, en raison de la difficulté de distinguer les plus-values ; d'origine économique de certaines plus-values d'origine publique et également de l'échec de l'expérience anglaise des années 1947-1953, beaucoup préfèrent la formule de l'impôt général sur les plus-values foncières ; c'est à cette formule qu'allaient les préférences du gouvernement Brandt en 1971 [29]. Sur le plan juridique, la question posée est celle de savoir si la récupération des plus-values d'origine publique se justifie par l'idée que la possibilité de construire ne fait plus partie du droit de propriété (alinéa 1 de l'article 14 de la Loi fondamentale) ou par l'idée que le droit de propriété doit aussi servir le bien commun (alinéa 2 de l'article 14 de la Loi fondamentale) [30]. La première idée semble plus radicale puisqu'elle aboutit à amputer le droit de propriété de l'un de ses attributs séculaires [31] ; la deuxième semble plus souple' puisque le propriétaire conserve la vocation à bénéficier des plus-values foncières dans la mesure où cela ne nuit pas au développement harmonieux des villes. C'est la deuxième idée qui est exprimée dans les motifs du projet gouvernemental qui devait devenir la loi du 27 juillet 1971 : « les dispositions relatives à l'aménagement foncier se caractérisent par la volonté de dépasser l'opposition entre la liberté et la subordination de la propriété privée en maintenant un juste équilibre entre les intérêts de la collectivité et ceux des propriétaires intéressés » [32].

De tels débats ne sont pas purement théoriques, car ils exerceront une très grande influence sur la future loi d'urbanisme qui remplacera un jour celle de 1960.

Conclusion

Cette étude se terminera par deux observations portant sur la comparaison des droits français et allemand.

En premier lieu, les solutions concrètes adoptées par les deux droits se sont considérablement rapprochées. Alors que le droit français, de tradition interventionniste, s'est libéralisé quelque peu sous l'impulsion de M. Chalandon, le droit allemand a atténué le libéralisme des principes posés en I960 et développé les prérogatives et les missions des autorités publiques. Considérées d'un point de vue global, les solutions sont très proches même si elles diffèrent sensiblement sur certains points.

En revanche, les droits français et allemand diffèrent profondément par les techniques juridiques employées et nous ne croyons pas que la comparaison soit en faveur de la France. En effet, les principes du droit allemand de l'urbanisme sont tout entiers contenus dans deux textes, les lois de 1960 et 1971, qui constituent des ensembles cohérents [33] se suffisant dans une large mesure à eux-mêmes. Au contraire, les règles françaises relatives à l'urbanisme avaient été primitivement rassemblées par un décret du 26 juillet 1954 dans un soi-disant Code de l'urbanisme et de l'habitation ; mais outre que le résultat était peu satisfaisant, le texte en a été bouleversé depuis à maintes reprises et, pire encore, des textes importants n'ont pas été intégrés dans le Code (notamment une partie de la loi du 30 décembre 1967). Cette différence de technique explique sans doute que les juristes français consacrent toute leur énergie à trouver leur chemin dans le labyrinthe des textes, alors que les juristes allemands, saisissant d'emblée les lignes de force de leur législation, peuvent aisément dégager les grands problèmes qui se posent en s'aidant d'un texte de référence particulièrement précieux, la Loi fondamentale, qui contient l'exposé des principes juridiques les plus importants de la République Fédérale d'Allemagne. Puisse la technique juridique française retrouver un jour son éclat d'antan !

1. On retrouve en droit allemand la distinction française entre le droit de l'urbanisme et le droit de la construction ; elle constitue même la base de la répartition des compétences législatives entre la Fédération et les Länder. Selon l'avis rendu par le Tribunal constitutionnel fédéral le 16 juin 1964 à la demande du Gouvernement fédéral, du Bundestag et du Bundesrat (Bundesverfassungsgerichts Entscheidungen, tome 3, p. 407), le droit de l'urbanisme est de la compétence de la Fédération, celui de la construction est de celle des Länder. De fait, tous les Länder ont adopté des lois sur la construction (Bauordnungen).[↩]
2. Pour la réalisation de cette chronique, nous avons tout d'abord utilisé les articles parus dans les périodiques reçus par la Revue : KÜPPERS-REINARTZ, Das Städtebauförderungsgesetz, Neue Juristische Wochenschrift, 1971, p. 2041 : KUPPERS-REINARTZ, Das Städtebauförderungsgesetz und seine steuerrechtliche Bestimmungen, Neue Juristische Wochenschrift, 1972, p. 1036 ; BIELENBERG, Verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie und Sozialbindung im Städtebauförderungsgesetz, Deutsches Verwaltungsblatt, 1971, p. 441; F. zur NEDDEN, Zum Städtebauförderungsgesetz, Die öffentliche Verwaltung, 1971, p. 728. Nous avons également utilisé l'article de KLAUS MEYER, Betrachtungen über das Städtebauförderungsgesetz im Spannungsfeld des Grundgesetzes, Archiv des öffentlichen Rechts, tome 97, 1972), p. 12; le commentaire de BAUMEISTER-BAUMEISTER, Städtebauförderungsgesetz, Kommentar, Aschendorff, Münster, 1971, 283 pages, ainsi que l'exposé des motifs du gouvernement fédéral relatif au projet de loi (Drucksache 1/70, Bundesrat).[↩]
3. Comme en droit français, l'établissement des plans d'urbanisme est précédé par celui des schémas directeurs (Flächennutzungsplane) qui définissent les grandes zones d'aménagement pour les dix ans à venir et qui ne lient que les organismes publics (à l'exception des particuliers, par conséquent). On notera que l'Allemagne a adopté avant la France (1960 au lieu de 1967) la technique des schémas directeurs.[↩]
4. En principe, seuls les actes administratifs individuels sont susceptibles de recours devant le juge administratif. II en est toutefois autrement dans les Länder ayant introduit le « contrôle abstrait des normes », c'est-à-dire une possibilité de recours contre les règlements administratifs : Bavière, Bade-Wurtemberg, Hesse, Brême, Schleswig-Holstein. Voir AUBY et FROMONT, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la CEE, Paris 1971, Dalloz, p. 84.[↩]
5. En général, celle du Land; voir l'alinéa suivant.[↩]
6. L'accord de la commune est également nécessaire lorsque le permis de construire ne peut être accordé que grâce à une dérogation au plan (ce qui est possible dans les cas définis au § 31, notamment lorsque cela est compatible avec l'intérêt public).[↩]
7. En France, un résultat semblable est parfois atteint par l'alignement dans le cadre des plans d'urbanisme.[↩]
8. BAUMEISTER-BAUMEISTER, Das Städtebauförderungsgesetz, Kommentar, Aschendorff, Münster, 1971, p. 8.[↩]
9. Afin de coordonner la politique d'urbanisme d'une commune avec la politique d'aménagement du territoire du Land, la décision d'urbanisation doit être prise par le gouvernement du Land (§ 5) et non par la commune comme c'est le cas pour la rénovation (§ 53[↩]
10. Exceptionnellement, ces responsabilités peuvent être confiées à un groupement de communes. Ce cas se présentera assez rarement, car d'ores et déjà les communes sont plus étendues et plus peuplées en Allemagne qu'en France; de plus, une réforme communale y est actuellement en cours.[↩]
11. Les propriétaires pourront être tenus de verser la différence entre le prix de leurs terrains avant la rénovation et le prix de ceux-ci après l'opération (§ 25).[↩]
12. Toutefois, elle peut ne pas tout acheter, notamment lorsque les propriétaires sont d'ores et déjà prêts à construire conformément au plan de construction.[↩]
13. On remarquera que le droit français retient ici une solution encore moins favorable aux collectivités locales.[↩]
14. KÜPPERS et REINATZ, Das Städtebauförderungsgesetz, Neue Juristiche Wochenschrift, 1971, p. 2044.[↩]
15. Cour fédérale de justice (Bundesgerichtshof) 29 janvier 1968, Neue Juristische Wochenschrift, 1968, p. 892.[↩]
16. Article 82 du Code de l'urbanisme et de l'habitation.[↩]
17. Cependant aucune indemnité n'est due s'il s'agit d'un terrain situé en dehors de l'agglomération (Aussenbereich). Lorsqu'un terrain est réservé à des équipements collectifs, le propriétaire peut exiger de la collectivité qu'il soit procédé immédiatement à l'acquisition de ce terrain (en France, un délai maximum de trois ans est prévu dans ce cas par l'article 18 du Code de l'urbanisme et de l'habitation).[↩]
18. Il s'agit en quelque sorte d'une décision d'opposer le sursis à statuer à toutes les demandes de permis de construire.[↩]
19. Ce refus ne peut intervenir que si les circonstances ont changé.[↩]
20. Ce chiffre est emprunté au très intéressant article de Ch. TOMUSCHAT, L'interventionnisme de l'État et le droit de propriété en Allemagne fédérale, Revue Internationale de Droit Comparé, 1971, p. 569-590 (page 575).[↩]
21. Évaluation de l'association des élus municipaux, der Städtetag, Der Spiegel, 1971, n° 32, p. 26.[↩]
22. Le § 23 ne parle, à vrai dire, que des opérations de rénovation ; mais le § 57 déclare expressément que cette disposition est également applicable aux opérations d'urbanisation.[↩]
23. La commune peut d'ailleurs réclamer des avances ; inversement la commune peut accepter dans certains cas le versement échelonné de la participation financière.[↩]
24. Les propriétaires se plaignent parfois de ce que ces commissions sont trop souvent composées d'anciens fonctionnaires, qui leur sont peu favorables.[↩]
25. Pour plus de détail, voir AUBY et FROMONT, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la. C. E. E., Dalloz, Paris 1971.[↩]
26. De plus, il n'est pas impensable que le juge judiciaire applique dans ce cas la théorie générale de la quasi-expropriation (sur cette notion, voir FROMONT, La répartition des compétences entre les tribunaux civils et administratifs en droit allemand, L. G. D. J., Paris 1960).[↩]
27. Ce prélèvement avait été prévu dans la huitième partie (§ 189-222) du projet de loi d'urbanisme élaboré par une commission siégeant auprès du ministre du logement (Entwurf eines Baugesetzes vom 2. märz 1956, Schriftenreihe des Bundesministers für Wohnungsbau, tome 7).[↩]
28. Par exemple, ROTH, Vorschläge zu einem neuen Bodenrecht, Zeitschrift für Rechtspolitik, 1971, p. 172 ; SCHAUWECKER, Überlegungen zu einem Planungswertausgleich, Zeitschrift für Rechtspolitik, 1972, p. 83.[↩]
29. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1^ermars 1971, p. 13.[↩]
30. Le texte des deux premiers alinéas de l'article 14 de la loi fondamentale est le suivant : « (1) Le droit de propriété et le droit d'héritage sont garantis. Le contenu et les limites sont définis par la loi. (2) Le droit de propriété oblige. II doit être exercé aussi dans l'intérêt de tous ». Noter que l'article 19 de la loi fondamentale interdit au législateur de porter atteinte à l’essentiel (Wesensgehalt) des droits fondamentaux. [↩]
31. Elle est défendue, par exemple, par Bielenberg, Verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie und Sozialbindung im Städtebau, Deutsches Verwaltungsblatt, 1971, p. 441.[↩]
32. Bundesrat, Drucksache 1/70 ; p. 27.[↩]
33. La loi de 1960 n'a été modifiée qu'à trois reprises sur des points de détail.[↩]