Un permis modificatif peut-il purger l’autorisation initiale de son illégalité, du fait de la seule évolution du contexte de fait dans lequel il intervient? Autrement dit, un projet peut-il se bonifier – le temps passant – et simplement parce que le temps est passé ?

Faits et procédure

1. Cette question procède, dans la présente affaire, d’une chronologie particulièrement distendue – celle du projet Opalopolis, initié il y a près de trente ans, dans la commune d’Étaples, proche du Touquet.

Tout d’abord lancé sous le nom de Parc d’activités des Hauts Étaples, à la faveur d’une déclaration d’utilité publique datée de 1994, le projet est devenu caduque, faute de réalisation, et s’est vu remplacé par Opalopolis, et confié à la société Adevia par une convention publique d’aménagement du 15 octobre 2003. Ce parc d’activité économique, comprenant également des logements, devait ainsi s’étendre sur plus de 200 hectares, mais a vu son périmètre d’implantation progressivement réduit, en raison notamment de considérations environnementales.

Le présent litige concerne la première phase du projet, constituée par l’aménagement d’une zone de 12 hectares, sur une friche industrielle auparavant occupée par l’usine Axial-Wallon. Le 29 août 2011, le maire d’Étaples a accordé à la société Adevia un permis d’aménager ce premier secteur. Ce permis a été critiqué devant le tribunal administratif de Lille par le Groupement de défense de l’environnement de l’arrondissement de Montreuil-sur-Mer. Le tribunal a rejeté cette requête au motif que le groupement ne justifiait pas de sa qualité pour agir, mais la cour administrative d’appel de Douai a annulé ce premier jugement, et renvoyé l’affaire devant le tribunal qui, en 2019, était ainsi encore saisi du litige.

Entretemps, était intervenu un permis d’aménager modificatif, octroyé par le maire, le 2 juillet 2018, à la société Territoires Soixante-Deux, venue au droit de la société Adevia. Ce permis adaptait le projet, pour tenir compte de l’évolution plus générale d’Opalopolis, dont la superficie avait été ramenée à 54 hectares. On peut préciser, à cet égard, qu’au vu de ce format revisité, le comité syndical du syndicat mixte SCOT du Pays maritime et rural du Montreuillois avait adopté la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale, le 13 décembre 2017 ; et que, le 14 décembre de la même année, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération des deux baies en Montreuillois avait, tout à la fois, déclaré d’intérêt général l’opération d’aménagement du site Opalopolis, adopté la déclaration de projet, et approuvé la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de la commune.

C’est dans ce cadre que le tribunal puis la cour ont statué sur la légalité du permis d’aménager le premier secteur, ainsi que du permis modificatif, pour estimer, pareillement, que ces autorisations méconnaissaient les dispositions de la loi Littoral. La société Territoire Soixante-deux, et la commune d’Étaples, ont formé devant vous deux pourvois, que vous pourrez joindre. La communauté d’agglomération des deux baies en Montreuillois intervient à leurs côtés – comme elle n’avait déjà fait dans l’instance d’appel –, et vous pourrez admettre son intervention, au vu de l’intérêt dont elle justifie pour cette opération, qui s’inscrit sur son territoire.

2. Le ressort de l’affaire consiste donc dans la confrontation du projet à la loi Littoral[01].

Mise en œuvre de l’article L. 146-4 I du code de l’urbanisme

2.1. L’article L. 146-4, I du code de l’urbanisme alors en vigueur (désormais repris à l’article L. 121-8 du même code) prévoyait que : « [L]’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. »

Vous savez que ce régime entend « combattre la tendance à l’urbanisation désordonnée du littoral » [02], et plus précisément lutter contre le mitage et l’urbanisation diffuse des espaces naturels [03]. Vous avez jugé qu’il résultait de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986, « que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations » [04].

Dans ce cadre, l’appréciation portée par le juge revêt une dimension nécessairement casuistique, qui dépend de la configuration des lieux, et repose sur un faisceau de critères : nombre et densité des constructions ; présence de réseaux ; agencement des terrains [05]. Ces éléments relèvent de l’appréciation souveraine des juges du fond [06].

2.2. Pour apprécier ces éléments dans la configuration de l’espèce, particulièrement éclatée dans le temps, la cour a suivi un raisonnement en deux étapes.

Elle a, tout d’abord, jugé que, dès lors que le permis modificatif n’avait pas eu pour objet ou pour effet de modifier la localisation ou la superficie du site d’implantation du projet, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de la loi Littoral était inopérant à son encontre ; et que ce moyen devait être apprécié à l’encontre du seul permis initial, et au regard des circonstances de fait et de droit qui prévalaient à la date de celui-ci.

Puis, à cette aune, elle a jugé que le projet ne s’insérait pas dans une zone déjà urbanisée, et ne se situait pas en continuité d’une agglomération existante.

Raisonnement erroné de la Cour

3. Il nous semble que vous pourrez remettre en cause ce raisonnement, et tout particulièrement l’approche temporelle déclinée par la cour.

La temporalité, en l’espèce, est importante car, entre la délivrance du permis initial, en 2011, puis celle du permis modificatif, en 2018, et enfin l’intervention de l’arrêt attaqué, en 2021, la configuration des lieux a changé, avec notamment la réalisation progressive de logements au sein de la zone d’aménagement concertée (ZAC) du Domaine du chemin des Prés, située à l’ouest du projet. Les pourvois vous invitent à prendre en compte ces évolutions pour apprécier la situation de continuité avec une zone déjà urbanisée, et ils vous proposent pour cela plusieurs pistes, que nous présenterons rapidement, avant de vous inviter à suivre la dernière.

Deux premières pistes

3.1. Les deux premières pistes consistent à amender l’office de l’excès de pouvoir, pour que les juges du fond soient tenus de prendre en compte les éléments de fait existant à la date à laquelle ils statuent. L’une se décline a minima, l’autre a maxima, mais elles nous paraissent, toutes deux, difficilement praticables aujourd’hui.

La première piste consisterait à juger que la cour devait tenir compte de la configuration finale de la ZAC, puisque, si elle n’était pas encore réalisée, elle était, à la date du permis initial, déjà certaine dans son principe.

Cette piste est, à première vue, assez tentante. Créée en 2003, la ZAC a vu son dossier de réalisation approuvé en 2008, qui prévoyait la construction de 375 logements, en pavillons et immeubles collectifs, ainsi que de surfaces commerciales et de service, le tout distribué sur l’ensemble de son périmètre, et situé en bordure est de la commune. Les requérantes vous invitent donc à juger que ce sont les limites de ce périmètre en devenir qui devaient être prises en compte pour apprécier la continuité avec la zone urbanisée, là où la cour s’est au contraire fondée sur la distance de 200 mètres entre le site en cause et le point le plus proche de la partie de la ZAC aménagée en 2011.

Il nous semble toutefois difficile de les suivre. Tenir compte de projets en devenir, même déjà approuvés, paraît en effet contraire à la logique même de la loi Littoral, qui consiste à réguler finement l’évolution de l’urbanisation par rapport à l’existant. Le point de repère ne peut donc être que l’état réel du littoral, non son état éventuel, ou même probable. Suivant cette logique descriptive, et non prospective, vous avez d’ailleurs déjà, dans un contentieux mettant en cause le classement de parcelles par un plan d’occupation des sols, refusé de tenir compte d’une ZAC « dont l’urbanisation n’était que très partiellement engagée », pour regarder la zone comme étant en continuité avec une agglomération existante [07].

L’autre piste, a maxima, consisterait à faire basculer les autorisations d’urbanisme dans le contrôle du temps présent ouvert par votre décision d’assemblée Association les Américains accidentels [08], permettant ainsi de prendre en compte l’ensemble des circonstances existant à la date à laquelle le juge statue.

Selon les requérantes, cette évolution, s’agissant des autorisations d’urbanisme, serait tout d’abord justifiée par le mouvement général en faveur de la sécurité juridique, et de la régularisation des permis. Il vous est rappelé, à cet égard, que c’est en tenant compte des règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle il statue que le juge doit se demander si un vice entachant le bien-fondé d’une autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme [09]. Mais nous doutons que votre formation de chambres réunies souhaite transposer l’« appréciation dynamique de la légalité » [10] dans le domaine en cause. Il est vrai que cet office, initialement dégagé au sujet des refus d’abroger des actes réglementaires, a pu être appliqué dans des contentieux concernant des refus d’abroger des décisions individuelles [11], et même des refus de donner une suite favorable à des demandes formulées par les administrés (voir tout particulièrement, votre décision d’assemblée Graner [12], concernant un refus d’accès à des archives publiques). Les domaines contentieux touchant aux refus d’autorisations individuelles sont toutefois restés à la marge de cette évolution, et votre jurisprudence s’est tout particulièrement abstenue d’attraire dans le champ du contrôle dynamique les refus d’autorisations d’urbanisme – et, a fortiori, les autorisations d’urbanisme. Ce dernier champ contentieux s’y prêterait d’ailleurs d’autant moins naturellement que des mécanismes existent déjà pour atténuer les difficultés nées de l’écoulement du temps – nous pensons aux mécanismes de régularisation mis en place par le législateur aux articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, mais aussi à votre jurisprudence sur les permis modificatifs, sur laquelle nous reviendrons dans un instant.

Subsidiairement, les requérantes semblent vous inviter à envisager un tel office du temps présent dans la seule hypothèse des contentieux liés au respect de la loi Littoral. Leur raisonnement est le suivant: les vices relevés à cette aune ne sont justement pas régularisables sur le fondement des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, puisqu’ils appellent un changement de configuration dépassant le seul format du projet; aussi l’office du juge devrait- il être adapté en la matière, pour palier l’impuissance des outils imaginés par le législateur. Mais il nous semble que l’argument se retourne. C’est seulement dans l’hypothèse où les vices entachant une autorisation seraient susceptibles d’être régularisés que le législateur a envisagé les mécanismes contentieux destinés à éviter ou atténuer les effets d’une annulation. Aussi serait-il audacieux de juger qu’il vous appartient, non de mettre en œuvre, mais de compléter son ouvrage, au motif que le vice en cause se prêterait mal à ce mécanisme.

Dernière piste

3.2. La dernière piste ouverte par les pourvois nous semble, en revanche, plus praticable, et déjà engagée par votre jurisprudence. Elle consiste à considérer que le permis d’aménager modificatif, même s’il ne portait pas sur l’emplacement du projet, a pu incidemment le régulariser, par le jeu de l’évolution des circonstances de fait.

Cette solution, nous le reconnaissons, ne s’inscrit pas dans la ligne de ce que peut traditionnellement régler un permis modificatif.

Vous le savez, le régime de telles autorisations modificatives résulte très largement de votre jurisprudence. Il repose sur l’idée que l’autorisation initiale peut être amendée par une nouvelle autorisation qui s’y agrège, et s’y substitue pour les aspects qu’elle modifie.

Lorsqu’il vient réparer un vice, qu’il soit de légalité externe ou interne, le permis modificatif peut ainsi endosser une fonction de régularisation [13]. Suivant la définition donnée par William Gremaud dans sa thèse sur La régularisation en droit administratif [14], déjà citée par notre collègue Olivier Fuchs dans ses conclusions sur votre décision de Section Barrieu, la régularisation « désigne tout procédé de consolidation d’un acte ou d’une situation par suppression de l’illégalité qui l’atteint ». En régularisant, le permis modificatif supprime un vice, mais il emporte également consolidation de l’acte initial. C’est au regard de ces deux objets complémentaires que doit être appréciée la portée de ce permis. Pour qu’il puisse remplir son office de consolidation, en effet, il est important que les effets du permis modificatif demeurent liés à son objet. À défaut, il constituerait une brèche pour remettre en cause, sans limite, les bénéfices de l’autorisation initiale.

C’est la raison pour laquelle vous vous assurez que la nouvelle action contentieuse que peut susciter le permis modificatif se limite à ce qu’il modifie en effet, sans remettre en cause les aspects inchangés du projet (ainsi, le permis modificatif n’ouvre un nouveau délai contentieux que pour contester les aspects du permis initial qui sont amendés [15]; et lorsque le requérant forme un recours contre un permis modificatif sans avoir contesté le permis initial, vous appréciez son intérêt pour agir au regard de la seule portée des amendements prévus au projet de construction) [16]. Enfin, au fond, lorsqu’intervient une nouvelle réglementation, la méconnaissance, par le permis modificatif, des règles intervenues après la délivrance du permis initial ne peut entraîner son annulation que si elle a pour effet d’aggraver l’atteinte à cette nouvelle réglementation qui résulte du permis initial [17]. Le second permis n’offre ainsi, hors son objet propre, aucun angle d’attaque contre les acquis de l’autorisation initiale. La fonction de réparation semble pourtant, selon une asymétrie favorable au projet, appeler une approche plus globale du permis modificatif, dans son environnement juridique et factuel.

Lorsqu’il s’agit de purger une illégalité, bien sûr, c’est le plus souvent l’objet du permis modificatif qui est directement en cause. Ce qui explique que, si vous jugez que les irrégularités purgées ne peuvent plus utilement être invoquées, c’est en vous en tenant habituellement au champ de ce que le permis modificatif a amendé. C’est ce raisonnement qu’a ici tenu la cour, en tenant compte du permis d’aménager modificatif à concurrence, seulement, de ce qu’il avait modifié dans le projet initial.

Mais si la fonction régularisatrice procède logiquement, le plus souvent, de l’objet précis et délibéré du permis modificatif, votre jurisprudence ne nous paraît pas exclure la possibilité d’une régularisation incidente. Ainsi, d’une part, lorsque votre décision SCI La Fontaine de Villiers juge que les « irrégularités enfin régularisées ne peuvent plus utilement être invoquées à l’appui d[u] recours […] dirigé contre le permis initial », c’est sans limiter le champ de la régularisation. D’autre part, et surtout, votre jurisprudence s’est déjà explicitement avancée sur la piste de la régularisation incidente, en admettant que le permis modificatif répare l’autorisation initiale de façon exogène, c’est-à-dire pas seulement par le jeu de ce qu’il traite, mais par le contexte dans lequel il intervient, qui peut, de lui-même, avoir effacé l’illégalité. Ainsi, dans une décision Bloch [18], vous avez admis que l’intervention d’un permis de construire modificatif puisse purger un projet de son illégalité du seul fait de l’évolution des règles intervenue depuis le permis initial (en l’occurrence, la disparition d’une servitude d’emplacement réservé qui, dans le PLU, grevait initialement le terrain). Et vous avez ainsi jugé inopérants les moyens visant sur ce sujet le permis initial, admettant que le baume du permis modificatif puisse, au-delà de son objet, procéder de sa seule intervention dans un nouveau contexte, sur un sujet qui lui était étranger. Tout en rappelant la limite posée depuis votre jurisprudence Commune de Sempy [19], Xavier de Lesquen observait, en commentant votre décision Bloch, le « procédé puissant » qu’elle dégageait, permettant au permis de « s’autoréparer » grâce au simple changement de la règle [20]. Cette solution paraît transposable aux permis d’aménager.

La présente espèce vous offre l’occasion de parachever ce procédé, au sujet de l’évolution des circonstances, non plus de droit, mais de fait, ce qui conduirait à considérer la configuration des parcelles à la date du permis d’aménager modificatif, indépendamment même de son objet. Cette approche nous paraît engagée par votre décision Bloch, tout autant qu’encouragée par la tendance générale des textes, comme de votre jurisprudence, consistant à permettre, et même faciliter, la régularisation.

L’on pourrait craindre qu’une telle solution fasse fleurir des permis modificatifs de circonstance, entendant profiter d’une évolution de fait en amendant par ailleurs artificiellement un aspect secondaire du projet. Comme l’écrivait Xavier de Lesquen : « La solution [Bloch] conduit à admettre qu’un permis modificatif soit délivré à la seule fin de constater la régularisation d’un permis initial à projet inchangé. » Mais, comme le relevait déjà Xavier Domino dans ses conclusions sur cette décision, des garde-fous existent, pour éviter de tels détournements. Tout d’abord, la dilatation temporelle qui rend ici pertinente la prise en compte de l’évolution des circonstances, entre permis initial et permis modificatif, résulte d’une configuration exceptionnelle. Dans les configurations les plus habituelles, la possibilité de modifier une autorisation d’urbanisme est en principe limitée dans le temps, et se ferme lorsque le permis initial cesse de produire des effets [21], [22]. Ensuite, cette possibilité est également limitée matériellement (même si vous avez assoupli cette contrainte récemment, en alignant le régime du permis de construire modificatif sur celui des permis de régularisation pris dans le cadre de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et en l’autorisant ainsi désormais à intervenir dès lors qu’il n’apporte pas au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature [23], [24]).

Vous pourriez donc, comme vous y invitent les pourvois, censurer l’erreur de droit commise par la cour en jugeant que, le permis modificatif n’amendant pas les aspects du projet qui présentaient une adhérence avec la loi Littoral, c’est au regard du seul permis initial, et en tenant compte des seules circonstances de fait existant en 2011, que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 146-4, I du code de l’urbanisme devait être examiné.

4. Mais vous serez peut-être retenus de formuler une telle censure, dès lors que, par un curieux rattrapage, la cour, à la fin de ses motifs, et en contradiction avec ceux qui précédaient, a jugé que le projet ne s’insérait pas dans une zone déjà urbanisée et ne se trouvait pas en continuité d’une agglomération « que ce soit à la date du permis de construire initial ou même du permis modificatif». Par loyauté envers l’arrêt attaqué, vous pourriez donc retenir un autre motif d’annulation, en tirant les conséquences du cadre précédemment posé pour juger qu’à l’aune de la configuration de fait prévalant à la date du permis modificatif, en 2018, les constatations des juges d’appel sont entachées de dénaturation.

Il nous semble en effet qu’à cette date, la ZAC du Domaine du chemin des Prés, qui comptait, outre ses développements commerciaux et de services, plusieurs centaines de logements, était suffisamment développée pour permettre de considérer que le projet litigieux se trouvait, par son bord ouest, en continuité d’une zone déjà urbanisée, elle-même située à l’est du territoire de la commune, et constituée, le long de la route départementale, par la ZAC elle-même, puis par le site de l’usine Valéo [25].

Par ces motifs, nous concluons :

- à l’admission de l’intervention ;

- à l’annulation de l’arrêt attaqué ;

- au renvoi de l’affaire à la cour administrative d’appel de Douai ;

- au rejet, dans les circonstances de l’espèce, de l’ensemble des conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. ■

Marie Sirinelli

Rapporteure publique

1. V. la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986.[↩]
2. Selon les termes du rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, Jean Lacombe (cf. rapport au nom de la commission de la production et des échanges sur le projet de loi relatif à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, assemblée nationale, n° 3084, p. 23).[↩]
3. V. les explications de C. Devys sans ses conclusions sur CE 27 septembre 2006, Commune du Lavandou, n° 275924 : Rec., T., p. 1096.[↩]
4. CE 9 novembre 2015, Commune de Porto-Vecchio, n° 372531 : Rec., p. 388 ; pour un rappel récent de cette grille, v. notamment les conclusions de S. Roussel sur CE 19 mai 2021, Mme Le Bleis et M. Berrehouc, n° 449840 : Rec., T., p. 961.[↩]
5. H. Coulombié, T. Gilliocq, Loi littoral, « Règles d’aménagement et de protection »,

   JurisClasseur Construction et urbanisme, fasc 9-10, n° 10.[↩]

6. Voir notamment : CE 9 novembre 2015, Commune de Porto-Vecchio, n° 372531 : Rec., susmentionnée.[↩]
7. CE 19 juin 1996, Commune de Cerbère, n° 157601.[↩]
8. CE Ass. 19 juillet 2019, nos 424216 et 424217 : Rec., p. 296.[↩]
9. V. CE 3 juin 2020, SCI Alexandra, n° 420736 : Rec., T., p. 1063 ; et CE S. 2 octobre 2020, Barrieu, n° 438318 : Rec., p. 337.[↩]
10. Selon les termes du président Guyomar – voir à cet égard les conclusions d’Auré- lie Bretonneau sur CE Ass. 24 février 2017, Chupin, n° 391000 : Rec., p. 59 ; et, plus largement, C. Malverti et C. Beaufils, « Dynamique ou dynamite ? L’appréciation de la légalité à la date à laquelle le juge statue », AJDA 2020, p. 722.[↩]
11. V., pour un refus d’abroger un décret d’extradition: CE 10 juin 2020, M. Zdancewicz, n° 435348 : Rec., p. 171.[↩]
12. CE Ass. 12 juin 2020, nos 422327 et 431026 : Rec., p. 213.[↩]
13. CE 8 décembre 1995, Association de défense des riverains de Central Park, n° 122319 : Rec., T., p. 1098 ; et, sur les règles de forme et de procédure, CE 2 février 2004, SCI La fontaine de Villiers, n° 238315 : Rec., T., p. 914.[↩]
14. W. Gremaud, La régularisation en droit administratif, thèse Université Paris II – Panthéon-Assas, 2019.[↩]
15. CE 28 juillet 1999, Société anonyme d’HLM Le Nouveau logis Centre Limousin, n° 182167 : Rec., p. 272 sur un autre point.[↩]
16. CE 17 mars 2017, Malsoute, n° 396362 : Rec., T., p. 721.[↩]
17. CE S. 26 juillet 1982, Le Roy, n° 23604 : Rec., p. 316 ; CE 17 janvier 1990, Launay, n° 72070.[↩]
18. CE 7 mars 2018, n° 404079 : Rec., p. 65.[↩]
19. CE S. 22 décembre 2017, n° 395963 : Rec., p. 380 (au sujet de la régularisation des vices de forme ou de procédure, qui s’apprécie en principe en fonction des règles applicables à la date de l’acte à réparer) ; et CE 9 juillet 2021, Commune de Grabels, n° 437634 : Rec., p. 224.[↩]
20. BJDU 2018, n° 3, p. 192.[↩]
21. Voir, pour l’achèvement des travaux autorisés par un permis de construire, votre décision CE 25 novembre 2020, Nuvoloni, n° 429623 : à paraître aux Tables ; et votre décision CE S. 26 juillet 2022, Vincler, n° 437765.[↩]
22. Contrairement à ce que les articles L. 600-5 et -5-1 du code de l’urbanisme prévoient, s’agissant des permis dits « de régularisation ».[↩]
23. CE S. 26 juillet 2022, Vincler, n° 437765, à paraître au Recueil, susmentionnée.[↩]
24. Revenant sur votre jurisprudence de Section Le Roy (CE 26 juillet 1982, n° 23604 : Rec., p. 316).[↩]
25. V. ainsi, par exemple, jugeant qu’un secteur qui comprend une quarantaine de constructions densément groupées peut être regardé comme une zone déjà urbanisée, caractérisée par une densité significative des constructions, en continuité de laquelle une extension de l’urbanisation peut être réalisée (CE 27 juin 2007, Commune de Pluneret, n° 297938).[↩]