L'année 1974 n'a pas été marquée par des événements aussi marquants que les années 1972-1973. Cependant des réformes importantes ont été opérées et les tribunaux suprêmes ont rendu un certain nombre de jugements qui méritent d'être mentionnés [01].
I. Les principales réformes constitutionnelles et législatives
A. Les révisions constitutionnelles
Pour la première fois depuis dix ans, la Loi fondamentale n'a pas été modifiée durant l'année qui vient de s'écouler. Néanmoins la révision générale de celle-ci continue de faire l'objet d'importants travaux. De plus les constitutions des Länder ont été l'objet de retouches mineures.
1. La révision générale de la Loi fondamentale
Comme nous l’avons noté dans notre précédente chronique [02], le Bundestag élu à la fin de 1972 a décidé de reconstituer une Commission d’études (Enquete-Kommission Verfassungsreform) pour préparer une éventuelle refonte de l’ensemble de la Loi fondamentale. Celle-ci n’a pas encore publié de rapport, mais ses travaux ont néanmoins fait l’objet d’une vaste publicité et de plusieurs analyses doctrinales [03]. Ils permettent de connaître l’évolution des conceptions constitutionnelles en Allemagne fédérale.
Quant aux relations entre le Parlement et le Gouvernement, deux questions ont été abordées. La première est à nos yeux la plus importante : le pouvoir réglementaire du Gouvernement a été jugé insuffisamment étendu, ce qui amène souvent celui-ci à édicter sous le couvert de circulaires de véritables règlements qui présentent l’inconvénient d’être édictés sans publicité et d’échapper largement au contrôle des tribunaux. C’est pourquoi la Commission propose d’assouplir l’actuel article 80 de la Loi fondamentale selon lequel un règlement fédéral ne peut être pris que sur la base d’une habilitation législative précisant le but, l’étendue et le contenu des normes à édicter par voie réglementaire [04]. L’assouplissement proposé consiste à se contenter d’une habilitation législative précisant seulement le but que doit poursuivre l’autorité réglementaire ; un tel système rejoindrait la pratique française des règlements d’administration publique. Mais la Commission a même envisagé d’aller plus loin et de reconnaître au Gouvernement fédéral un véritable pouvoir réglementaire autonome. Bien que cette solution n’ait finalement pas été retenue, elle montre néanmoins combien les esprits ont évolué outre-Rhin : un pouvoir réglementaire du Gouvernement n’est plus regardé avec suspicion comme dans les débuts de la République fédérale.
2. Les révisions constitutionnelles des Länder
Après avoir abaissé l’âge de la majorité électorale à 18 ans [05], plusieurs Länder ont entrepris d’abaisser l’âge de l’éligibilité soit à l’âge de la majorité électorale (Bade-Wurtemberg : loi constitutionnelle du 19 novembre 1974) soit à l’âge de la majorité civile (Rhénanie du Nord-Westphalie, loi constitutionnelle du 24 juin 1974 ; Rhénanie-Palatinat, loi constitutionnelle du 31 octobre 1974 ; Sarre, loi constitutionnelle du 6 novembre 1974), soit à l’âge de 21 ans (Berlin, loi constitutionnelle du 20 février 1974).
De plus, les règles relatives au référendum ont fait l’objet d’appréciables retouches dans les constitutions de Bade-Wurtemberg (loi constitutionnelle du 16 mai 1974 ; désormais l’organisation d’un référendum doit être demandée par un sixième des électeurs) et de Berlin (loi constitutionnelle du 22 novembre 1974 ; l'initiative populaire des lois est supprimée ; en revanche, le référendum est désormais possible pour provoquer la dissolution de l'assemblée législative).
B. Les réformes législatives de la fédération
Si nous faisons abstraction des profondes transformations sociales par le droit pénal et la procédure pénale, les réformes législatives ont principalement porté sur l’environnement, l’énergie et les impôts.
1. Les lois relatives à l’environnement
La plus importante est sans conteste la loi du 15 mars 1974 pour la protection contre les nuisances provenant de la pollution de l’air, du bruit, des trépidations et autres phénomènes analogues (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge), appelée plus simplement loi fédérale tendant à la protection contre les nuisances (Bundesimmissionsschutzgesetz) [06]). Cette loi a d’ailleurs fait l’objet de nombreux commentaires doctrinaux [07]. Elle représente un effort particulièrement remarquable du législateur allemand pour rassembler en un texte unique l’ensemble du droit de la pollution et des nuisances. À l’exception toutefois de la pollution des eaux, toutes les pollutions et nuisances sont ou à l’effet visées par ce texte : pollutions de l’air, bruits, trépidations, lumière, chaleur, rayons. Et toutes les sources de pollution sont régies par lui : les industries et l’ensemble des activités de production, mais encore les machines et les véhicules, les carburants et les combustibles, et même les matières artificielles dont l’utilisation ou l’incinération est susceptible de nuire à l’environnement.
La loi introduit un système d'autorisations administratives à la fois préalables, modifiables et révocables pour la plupart des installations, travaux et machines susceptibles de provoquer des pollutions ou des nuisances, De plus, elle impose aux entreprises l'obligation, d'embaucher une personne qui sera chargée de veiller à la protection de l'environnement (Immissionsschutzbeauftragter). En principe, l'administration peut obliger une entreprise à prendre toutes les mesures « techniquement possibles ». De plus, elle peut définir par simples circulaires des degrés maxima de pollution tolérable.
Mais la loi ne prévoit pas seulement un système très complexe d'autorisations administratives. Elle organise une véritable planification de la lutte contre les pollutions, notamment dans les zones déjà fortement polluées et dans les zones encore indemnes de toute pollution. Elle édicte des directives précises pour la construction des diverses voies de communication (routes, tramways, chemins de fer) [08] et autorise les gouvernements des Lander à réduire ou interdire complètement la circulation des véhicules automobiles dans les zones particulièrement exposées au risque de smog.
En revanche, on relèvera que cette loi ne prévoit aucun prélèvement de redevances ni aucune subvention, bref aucun système de péréquation des charges. A cet égard, la loi n'est peut-être pas aussi novatrice que le pensent les commentateurs allemands.
D’autres lois moins importantes ont également été promulguées en vue de protéger l’environnement. D’une part, une loi du 22 juin 1974 [09] a créé à Berlin un office fédéral de l’environnement (Umweltbundesamt). Cet organisme a une double fonction d’études et de recherches, d’une part, de coordination administrative entre les ministères fédéraux, d’autre part. L’installation à Berlin de cette administration a d’ailleurs provoqué de vives protestations de la part de la République démocratique allemande : selon celle-ci, ce serait là un renforcement de la présence de la République fédérale à Berlin qui serait contraire aux traités conclus ; l’office fédéral y a néanmoins été installé avec l’appui des Puissances occidentales. D’autre part, une loi du 15 août 1974 [10] règle l’établissement de statistiques relatives à l’environnement. Les statistiques concernent principalement l’élimination des déchets, l’alimentation en eau et l’épuration des eaux. L’obligation de fournir les renseignements nécessaires incombe aux Länder et aux particuliers.
2. Les lois relatives à l’énergie
La loi du 20 décembre 1974 visant à garantir l’approvisionnement du pays en énergie (Energiesicherungsgesetz ou EnSG) [11] remplace la loi qui avait été promulguée le 9 novembre 1973 [12] ; elle est entrée en vigueur le 1er janvier 1975.
Elle tend à conférer au Gouvernement fédéral les plus larges pouvoirs d’intervention soit en cas de menace pesant sur les importations d’hydrocarbures gazeux ou liquides, soit en vue de satisfaire aux obligations internationales contractées par la République fédérale le 18 novembre 1974 dans le cadre de l’Agence internationale de l’Énergie.
Les pouvoirs du Gouvernement fédéral consistent essentiellement en l’édiction de règlements imposant aux entreprises, en temps normal, l’obligation de fournir les renseignements nécessaires à son information, et, en temps de crise, diverses obligations relatives à la production, au transport, au stockage, à la distribution, à la livraison et à la consommation des différentes formes d’énergie. C’est à ce dernier titre, par exemple, qu’un véritable rationnement et un blocage des prix peuvent être institués et qu’une réduction de l’usage des véhicules à moteur peut être décidée. Dans certains cas, les interventions de l’État peuvent donner lieu à des indemnisations. Le Gouvernement bénéficie ainsi de pouvoirs de crise considérables.
3. La législation fiscale
Il n’est pas possible dans le cadre de cette chronique de décrire l’ensemble des réformes fiscales adoptées par le législateur au cours de l’année 1974. Il convient cependant de mentionner la pièce maîtresse de cette réforme : la loi du 5 août 1974 portant réforme de l’impôt sur le revenu, de la péréquation pour charges de famille et de l’encouragement à l’épargne (Gesetz zur Reform der Einkommensteuer, des Familienlastenausgleichs und der Sparförderung) [13]. Cette réforme tend à réaliser une plus grande justice fiscale.
Les éléments les plus importants de cette réforme sont le relèvement du montant du revenu non soumis à l’impôt (notamment pour les personnes seules ayant des enfants à charge), le remaniement du tarif de l’impôt (tel que plus des deux tiers des contribuables sont assujettis au taux le plus bas et échappent désormais à la progressivité de l’impôt), la plus grande flexibilité des cotisations versées au titre de la prévoyance sociale, et de l’épargne-logement (surtout la refonte de la péréquation des charges de famille). Désormais, en effet, le système du quotient familial est totalement aboli et il est remplacé par le versement à tous les parents d’une allocation pour charges de famille, variable selon le nombre d’enfants mais constante quelle que soit l’importance des revenus de la famille. Il s’agit là d’une réforme qui réalise intégralement l’égalité fiscale, mais qui n’est peut-être pas de nature à relever le taux de la natalité en Allemagne (actuellement la population diminue). En effet, les allocations pour charges de famille ne sont pas très élevées : 50 DM pour le premier enfant, 70 DM pour le second, 120 DM pour le troisième et autant pour les suivants ; elles ne compensent pas l’oppression du quotient familial pour les titulaires de revenus plus élevés ou élevés.
C. Les réformes législatives des Länder
La plupart des réformes adoptées par les Länder en 1974 sont la continuation des réformes des années précédentes. Une seule réforme nouvelle apparaît : la création d'un ombudsman en Rhénanie-Palatinat.
1. La continuation des réformes antérieures
Tout d’abord, l’épuration des sources du droit (Rechtsbereinigung) a été achevée en Sarre par la troisième loi d’épuration des sources du droit promulguée le 27 mars 1974 [14], tous les lois et règlements édictés depuis 1806 soit par la Prusse, soit par la Bavière, soit par l’Oldenbourg, sont abrogés à compter du 1er juillet 1974, à l’exception de 137 textes énumérés en annexe à la loi. Cette loi complète les deux lois précédentes d’épuration des sources du droit ; l’une portait sur le droit édicté par les autorités françaises d’occupation, l’autre sur le droit édicté autrefois par le Reich et relevant aujourd’hui de la compétence de la Sarre.
En second lieu, la réforme communale a été continuée ou renouvelée, à terme dans plusieurs Länder. La réduction du nombre des communes, qui avait d’abord été réalisée volontairement grâce à d’importantes incitations financières et à une campagne d’opinion publique, a généralement été achevée par la création de grandes communes par le législateur. Tel a été le cas en 1974 en Basse-Saxe [15], en Rhénanie-du-Nord-Westphalie [16] et surtout en Bade-Wurtemberg [17]. Dans ce dernier Land, le nombre des communes était déjà passé à la suite des fusions volontaires de 3 379 en 1968 à 2 006 : les fusions d’office décidées par le législateur ont ramené ce chiffre à 1 107 au 1er janvier 1975 [18]. De ce fait, le nombre des communes de moins de 1 000 habitants est tombé de 1 803 à 100 et celui des communes de moins de 2 000 habitants est tombé de 750 à 197. Néanmoins, la constitution des grandes communes ne résout pas le problème des relations entre une grande ville et ses environs (Stadt-Umland-Problem) : pour le résoudre, le législateur a généralement prévu la création de fédérations de communes, par exemple, groupements de voisinage (Nachbarschaftsverband) et communautés administratives (Verwaltungsgemeinschaft) en Bade-Wurtemberg [19]. De plus souvent, la réforme communale a été accompagnée d’une réduction du nombre des arrondissements et d’un remaniement de l’administration territoriale du Land.
De même, la réforme des universités a encore fait l’objet d’interventions législatives. Ainsi, pour se conformer à l’arrêt rendu le 29 mai 1973 par la Cour constitutionnelle fédérale [20], les législateurs des Länder de Schleswig-Holstein [21] et de Hesse [22] ont limité le droit de vote des membres de l’université qui ne sont pas professeurs pour les questions relatives à l’enseignement, la recherche, et la carrière des professeurs ; de plus, en Hesse, la position du Président a été renforcée.
Enfin, la réforme des études juridiques a été réalisée dans deux Länder, la Hesse et la Bavière [23]. Néanmoins, l’introduction d’une formation juridique comportant un cycle unique est reportée à plus tard : ces lois se contentent de remanier le système traditionnel qui est caractérisé par deux cycles successifs, un cycle théorique et un cycle pratique.
2. L’institution d’un ombudsman en Rhénanie-Palatinat
Compte tenu de l’importance accordée en Allemagne à la protection juridictionnelle, l’institution de l’ombudsman semble superflue. Effectivement, dans le cadre de la Fédération, celle-ci est inconnue ; une seule exception est l’ombudsman chargé des questions militaires, créé par la loi fédérale du 26 juin 1957. De même, dans le cadre des Länder, celle-ci est également inconnue ; une seule exception est celui créé en Hesse pour veiller à ce que les informations emmagasinées par les systèmes d’informatique ne soient pas utilisées de façon abusive [24].
Or le Land de Rhénanie-Palatinat vient d’instituer un ombudsman ayant une compétence générale [25], appelé délégué à la protection des citoyens (Bürgerbeauftragte). Il est élu par le Landtag au scrutin secret pour 8 ans. Il ne peut pas être destitué. Il peut exister à tout instant d’être déchargé de ses fonctions. Il est placé auprès du Landtag. Il ne doit appartenir ni à un Gouvernement, ni à une assemblée législative de la Fédération ou d’un Land ; il ne doit exercer aucune autre activité professionnelle, ni appartenir au conseil de surveillance d’une société.
Il intervient lorsqu’à la suite de réclamations adressées au Landtag ou à la commission des pétitions, une autorité soumise au contrôle parlementaire semble agir ou avoir agi vis-à-vis d’un citoyen de façon illégale ou inopportune. Il peut être saisi par toute personne et il doit tendre à obtenir un règlement à l’amiable de l’affaire. S’il n’y parvient pas, il doit transmettre sa proposition de règlement à la Commission des pétitions. En qualité de mandataire permanent de cette Commission, il a le pouvoir d’exiger du Gouvernement et des autorités la communication de tous documents et informations.
II. Les principales décisions de jurisprudence
Les décisions rendues par les juridictions constitutionnelles demeurent certes les plus importantes ; néanmoins, les décisions rendues en 1974 par les juridictions administratives et civiles ont contribué peut-être encore plus que les années précédentes, à infléchir l’évolution du droit public allemand [26]
A. La jurisprudence constitutionnelle
Nous avons retenu principalement des décisions de la Cour constitutionnelle fédérale [27].
1. La supériorité des droits fondamentaux sur le droit communautaire dérivé
Après une longue période d’attente (environ trois années !), la Cour constitutionnelle fédérale a rendu une décision qui a été vivement contestée tant en Allemagne que dans les autres pays des Communautés européennes : c’est l’arrêt du 29 mai 1974 par lequel elle a contrôlé la validité de deux règlements communautaires au regard des droits fondamentaux garantis par les articles I à 19 de la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne [28]. Cet arrêt a été rendu par cinq voix contre trois.
En l’espèce, la Cour avait été saisie par le Tribunal administratif de Francfort d’une demande de contrôle de la validité de deux règlements communautaires intervenus en matière agricole. Ce tribunal avait lui-même été « saisi par une entreprise allemande d’import-export d’une demande tendant à obtenir l’annulation d’une décision prise par l’ « Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel » (Office d’importation et de stockage des céréales et fourrages) déclarant acquis une caution s’élevant à 17.026,47 DM, parce que cette entreprise n’avait utilisé que partiellement le certificat d’exportation qui lui avait été délivré pour 20.000 tonnes de semoule de maïs ». Or cette décision reposait sur deux règlements de 1967 de la Communauté économique européenne, dont le requérant soutenait qu’ils étaient inapplicables en raison des atteintes portées aux droits fondamentaux allemands. Par ordonnance du 18 mars 1970, le tribunal avait tout d’abord demandé à la Cour de justice des Communautés européennes de se prononcer sur la validité des règlements communautaires compte tenu des atteintes portées au droit constitutionnel allemand. Dans son arrêt du 17 décembre 1970 [29], la Cour de justice des Communautés européennes avait répondu que « l’invocation d’atteintes portées soit aux droits fondamentaux tels qu’ils sont formulés par la constitution d’un État-membre, soit aux principes d’une structure constitutionnelle ne saurait affecter la validité d’un acte de la Communauté ou son effet sur le territoire de cet État ». Pour apaiser les appréhensions des défenseurs des libertés publiques, la Cour avait alors ajouté « il convient toutefois d’examiner si aucune garantie analogue, inhérente au droit communautaire, n’aurait été méconnue ; en effet, le respect des droits fondamentaux fait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect ». Cette formule devait être reproduite dans une décision ultérieure rendue quelques jours avant l’arrêt de Karlsruhe [30]. Au lieu de s’incliner devant cette décision, le Tribunal administratif de Francfort a alors demandé à la Cour constitutionnelle fédérale « si l’obligation d’exporter imposée par le règlement communautaire, et la constitution obligatoire d’une caution dont cette obligation est assortie sont compatibles avec la Loi fondamentale, et, en cas de réponse affirmative à cette question, si le régime prévoyant que la caution n’est libérée qu’en cas de force majeure, est compatible avec la Loi fondamentale ».
Pour répondre à cette question, la Cour constitutionnelle fédérale a tout d’abord pris position sur les rapports entre les droits fondamentaux garantis par la Loi fondamentale et les règlements communautaires. S’appuyant sur l’indépendance respective de l’ordre juridique communautaire et de l’ordre juridique allemand, la Cour affirme que le droit communautaire ne prévaut pas nécessairement sur le droit interne dans l’ordre juridique allemand. Puis elle interprète l’article 24 de la Loi fondamentale selon lequel la République fédérale peut consentir des transferts de souveraineté au profit d’organisations internationales : selon elle, cette disposition « ne va pas jusqu’à permettre que la structure fondamentale de la constitution soit modifiée sans révision constitutionnelle ». En particulier, « il ne permet pas de réduire sans restriction la portée des droits fondamentaux », du moins aussi longtemps que le processus d’intégration n’aura pas conduit à la consécration des droits fondamentaux par un Parlement européen élu.
Puis la Cour admet la recevabilité de la demande du Tribunal. Certes, le règlement communautaire ne mentionne pas d’une autorité publique allemande et il ne peut donc pas faire l’objet, de la part d’un Tribunal, d’une demande d’annulation. Mais compte tenu du fait qu’il est appliqué par une autorité publique allemande, il peut être déclaré par la Cour inapplicable sur le territoire fédéral en raison des atteintes qu’il porte à l’un des droits fondamentaux ; le Tribunal, qui doit appliquer un tel règlement à l’affaire dont il est saisi, peut donc adresser à la Cour une demande tendant à obtenir une déclaration d’inapplicabilité. Une telle extension des cas de « contrôle concret » des normes n’est pas en contradiction avec la jurisprudence de l’autre chambre de la Cour et une décision des deux chambres réunies n’est donc pas nécessaire.
Enfin, sur le fond, la Cour a jugé que « les règles communautaires contestées, telles que les a interprétées la Cour de justice des Communautés européennes, ne portent pas atteinte aux droits fondamentaux garantis par la Loi fondamentale ». En l’espèce, le régime communautaire des importations ne viole pas le principe du libre accès à la profession, garanti par l’article 12 de la Loi fondamentale ; il a simplement réglementé l’exercice de la profession, ce qui, selon une jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle fédérale, est possible dans la mesure où le principe de proportionnalité est respecté.
Ce jugement est suivi de l’opinion dissidente des trois juges de la minorité. Pour ceux-ci, les règlements communautaires ne peuvent pas faire l’objet d’un examen portant sur leur compatibilité avec les droits fondamentaux. Cette opinion se fonde à la fois sur l’article 24 de la Loi fondamentale selon lequel la République fédérale peut transférer une partie de sa souveraineté à des organisations internationales et sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes qui, selon eux, assure une protection suffisante des droits fondamentaux essentiels. Puis les juges dissidents interprètent l’article 100 de la Loi fondamentale comme ne permettant pas à un Tribunal de saisir la Cour constitutionnelle fédérale d’une demande de contrôle des normes lorsque celle-ci concerne un règlement communautaire. En effet, selon la jurisprudence constante de la Cour, le mot « loi » ne peut désigner qu’une loi allemande : « l’application des dispositions communautaires dans un cas d’espèce ne les intègre pas à l’ordre juridique allemand » [31]. La Cour a donc étendu sa compétence au-delà des cas prévus par les textes et, de surcroît, la chambre qui a rendu cet arrêt a statué sans saisir les chambres réunies alors qu’elle s’écarte manifestement de la jurisprudence antérieure.
Les critiques adressées à cet arrêt du point de vue du droit communautaire ne manquent pas, mais leur analyse dépasserait le cadre de cette chronique. En revanche, nous voudrions commenter rapidement cet arrêt du point de vue du droit allemand. À cet égard, le passage le plus intéressant de cette décision concerne la recevabilité d’une demande de contrôle d’une norme présentée par un Tribunal. Selon l’article 100, alinéa 1 de la Loi fondamentale, en effet, lorsqu’un Tribunal est persuadé de l’inconstitutionnalité d’une loi (soit de la Fédération, soit d’un Land) applicable à l’affaire dont il est saisi, il doit demander à la Cour constitutionnelle fédérale d’annuler tout ou partie de cette loi. Or en l’espèce, la Cour déclare recevable la demande d’un Tribunal qui est dirigée contre un règlement communautaire, tout en admettant qu’une telle demande ne peut pas conduire à l’annulation de celui-ci, mais seulement à une déclaration d’inapplicabilité sur le territoire fédéral. Le système institué par l’article 100 de la Loi fondamentale est ainsi doublement modifié. À l’appui de sa décision, la Cour montre que cette nouvelle interprétation de l’article 100 a des précédents : en particulier, à l’égard d’une loi édictée par les autorités d’occupation, la Cour a déjà admis la validité d’une demande de contrôle formée par un Tribunal à condition que celle-ci aboutisse seulement à une déclaration d’inconstitutionnalité [32]. Cette liberté que prend la Cour constitutionnelle à l’égard des textes définissant sa compétence semble le signe d’une certaine volonté d’expansion.
L'arrêt du 29 mai 1974 n'est donc pas seulement une manifestation de nationalisme juridique ; elle est aussi une manifestation d'expansionnisme judiciaire.
2. Les rapports entre le droit constitutionnel de la Fédération et le droit constitutionnel des Länder
L’article 31 de la Loi fondamentale consacre l’adage traditionnel : le droit de la Fédération l’emporte sur le droit des États-membres (Bundesrecht bricht Landesrecht). Cet adage s’applique sans grande difficulté aux lois des Länder. Mais le problème est plus délicat en ce qui concerne le droit constitutionnel des Länder, lorsque celui-ci contient des règles identiques à celles de la constitution fédérale. Apparu immédiatement, il semble superflu de trancher le conflit entre deux normes de même contenu. Cela est exact sur le plan du fond du droit, mais non sur celui des compétences juridictionnelles. En effet, si la disposition constitutionnelle du Land continue d’être en vigueur, elle pourra être invoquée à l’appui d’un procès porté devant le Tribunal constitutionnel de ce Land. Au contraire, si elle cesse d’être en vigueur, elle ne peut plus être invoquée devant ce Tribunal et alors seule la règle fédérale de même contenu peut être invoquée, mais elle ne pourra l’être que devant la Cour constitutionnelle fédérale. La première solution a l’avantage de ne pas priver les juridictions constitutionnelles des Länder d’une partie de leur contentieux (car les constitutions des Länder contiennent de nombreuses dispositions identiques à celles de la Loi fondamentale). La seconde a l’avantage d’éviter le risque de divergence entre les interprétations apportées par deux tribunaux différents à deux règles différentes, mais de même contenu. À vrai dire, le constituant fédéral a résolu lui-même en partie ce problème. En effet, selon l’article 142 de la Loi fondamentale, les dispositions des constitutions des Länder restent en vigueur dans la mesure où elles garantissent les droits fondamentaux définis aux articles 1 à 18 de celle-ci. Mais il n’a pas résolu le problème posé par l’existence d’autres dispositions de la Loi fondamentale identiques à celles des constitutions des Länder ; notamment celles relatives à la responsabilité de l’État (art. 34), aux rapports entre l’État et les Églises (art. 140), à l’indépendance du juge (art. 97) ou aux principes fondamentaux de la fonction publique (art. 33).
L’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle fédérale le 29 janvier 1974 [33] a précisément résolu ce problème. Un fonctionnaire du Land de Basse-Saxe protestait contre la réduction de son traitement qui était intervenue à la suite d’une transformation du poste qu’il occupait. Il fit valoir devant le Tribunal administratif de Braunschweig que cette réduction était contraire aux principes traditionnels de la fonction publique qui sont garantis expressément par l’article 46 de la Constitution de Basse-Saxe ; le Tribunal administratif demanda à son tour au Tribunal constitutionnel de Basse-Saxe de se prononcer sur la conformité de cette loi de finances à la constitution de Basse-Saxe. Mais considérant que cet article 46 était rédigé en termes identiques à ceux de l’article 33 de la Loi fondamentale, celui-ci demanda à son tour à la Cour constitutionnelle fédérale si l’article 46 de la Constitution de Basse-Saxe demeurait de ce fait en vigueur. Par cet arrêt, la Cour constitutionnelle a répondu à cette question de façon positive : « le droit constitutionnel fédéral ne « brise » pas le droit constitutionnel d’un Land lorsque le contenu est le même ».
L’argumentation développée est assez complexe, car, prise à la lettre, la Loi fondamentale semblait imposer la solution inverse. Pour y parvenir, la Cour est partie de l’article 28 de la Loi fondamentale, selon lequel les Länder sont libres d’adopter la constitution de leur choix dans la mesure où ils respectent les principes essentiels de la Loi fondamentale. Elle en a tiré la conclusion que l’article 31 de la Loi fondamentale (« le droit fédéral brise le droit des Länder ») ne s’appliquait pas en règle générale aux rapports entre la constitution fédérale et la constitution d’un Land, et, a fortiori, lorsque ces deux constitutions contiennent des dispositions identiques. Bien évidemment, en utilisant l’article 28 de la Loi fondamentale, la Cour constitutionnelle justifie sa décision en faisant appel au principe général de l’autonomie constitutionnelle des Länder et elle a voulu, en fait, éviter que de nombreuses dispositions constitutionnelles des Länder perdent leur valeur.
3. Les limites de la participation du Bundesrat à l’exercice de la fonction législative fédérale
Le Bundesrat, assemblée composée de représentants des gouvernements des Länder, assure la participation des Länder à la direction de la Fédération. C’est à ce titre qu’il dispose de certains pouvoirs d’intervention dans l’élaboration des lois fédérales. D’une part, à l’encontre de tous les projets de loi adoptés par le Bundestag, le Bundesrat peut opposer un veto suspensif (Einspruch) : si celui-ci a été adopté à la majorité simple, le Bundestag peut l’écarter par un vote recueillant la majorité des voix de ses membres ; mais si le veto a été adopté à la majorité des deux tiers, le Bundestag ne peut l’écarter que par un vote recueillant les deux tiers des voix (art. 77 de la Loi fondamentale). D’autre part, à l’encontre des lois régissant l’organisation et la procédure administratives des Länder, le Bundesrat jouit d’un droit de veto absolu (Zustimmung) : en effet, ces lois doivent normalement être édictées par les Parlements des Länder, et elles ne peuvent être édictées par le Parlement fédéral que si la majorité des délégués au Bundesrat y consent (art. 84 de la Loi fondamentale). La Cour constitutionnelle fédérale avait déjà eu l’occasion d’interpréter extensivement les cas de veto absolu du Bundesrat : lorsqu’une loi comporte à la fois des règles de fond et des règles de forme, elle a admis que le Bundesrat devait donner son accord à l’ensemble de la loi [34]. Cette jurisprudence a contribué à élargir considérablement la compétence législative du Bundesrat [35], car de nombreuses lois fédérales contiennent des dispositions finales sur les autorités compétentes et la procédure suivie par celles-ci.
Il restait une difficulté à résoudre : le Bundesrat doit-il donner son accord à toutes les lois qui modifient une loi fédérale antérieure pour laquelle il a eu à donner son accord, ou doit-il seulement donner son accord à celles qui modifient les règles relatives à l’administration ? La première solution est apparemment la plus logique (règle du parallélisme des formes), mais elle conduit à accroître constamment le nombre de lois fédérales pour lesquelles l’accord du Bundesrat est nécessaire. La seconde solution est moins logique, mais elle a le mérite de ne pas accroître excessivement l’influence du Bundesrat. L’enjeu politique de ce choix n’est pas seulement une plus ou moins grande importance accordée à la participation des Länder à la direction de la Fédération, mais également la possibilité accordée ou non aux partis de l’opposition ayant la majorité au Bundesrat (depuis 1969, la CDU et la CSU) de pouvoir faire échec aux projets de la majorité gouvernementale.
L’arrêt rendu le 25 juin 1974 [36] par la Cour fédérale constitutionnelle a eu précisément pour objet de résoudre ce problème. Le Gouvernement de Rhénanie-Palatinat et celui de Bavière avaient demandé à la Cour d’annuler la quatrième loi modifiant la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse, parce que celle-ci avait été adoptée par le Bundestag sans l’accord du Bundesrat alors que la loi primitive l’avait été avec l’accord de ce dernier. Le Gouvernement fédéral répliquait que la loi modificative ne portait que sur le droit substantiel et que l’accord du Bundesrat n’était donc pas nécessaire.
La Cour constitutionnelle fédérale a donné raison au Gouvernement fédéral pour les raisons suivantes : tout d’abord, l’article 84, alinéa 1, de la Loi fondamentale exige seulement l’intervention du Bundesrat lorsqu’une loi fédérale contient des dispositions relatives à son application par l’administration des Länder. De plus, en règle générale, une loi modificative qui ne touche qu’au droit substantiel n’apporte aucune nouvelle restriction à l’indépendance administrative des Länder : le Bundesrat n’a donc pas en principe à y consentir. Toutefois, la Cour a admis que, dans des cas exceptionnels, une modification du droit substantiel pourrait conduire à modifier la signification et la portée des dispositions antérieures relatives à la procédure administrative. Pendant ce temps, en l’espèce, la quatrième loi modifiant la loi fédérale sur Assurance-vieillesse n’a pas eu un tel effet et elle pouvait donc être valablement adoptée par le Bundestag sans l’accord du Bundesrat.
Trois juges ont publié une opinion dissidente. Selon eux, les lois adoptées avec l’accord du Bundesrat ne peuvent être modifiées qu’avec son accord même si elles ne portent que sur le droit substantiel. Cette opinion repose principalement sur l’idée que la loi primitive et la loi modificative forment un tout et également sur le principe du parallélisme des formes.
4. Le contrôle de la constitutionnalité de l’extradition d’un Allemand de l’est par les autorités berlinoises
L’arrêt rendu le 27 mars 1974 par la Cour constitutionnelle fédérale [37] est relatif à la fameuse affaire Ingrid Brückmann dont a tant parlé la presse [38] et qui a même été portée devant la Commission des droits de l’homme du Conseil de l’Europe [39]. Ingrid Brückmann est née à Berlin-Est en 1956. La même année, les parents divorcent. En 1957, la mère passe à Berlin-Ouest avec sa fille Ingrid. En 1958, le père, qui continue de vivre à Berlin-Est, reprend sa fille contre la volonté de sa mère. En 1972, le second mari de cette dernière la ramène de nouveau à Berlin-Ouest en violation du droit de l’Allemagne de l’Est. En mai 1973, le Ministère public de Berlin-Est accuse Ingrid Brückmann d’avoir tué son père en juillet 1972 et demande son extradition au Ministère public de Berlin-Ouest conformément à la loi d’entraide judiciaire inter-allemande du 2 mai 1953. Celui-ci fait droit à cette requête et la décision est alors attaquée par l’intéressée devant le Tribunal de Berlin-Ouest qui la confirme. Son avocat décide alors de saisir à la fois la Commission européenne des droits de l’homme et la Cour constitutionnelle fédérale.
Cette affaire a posé à la Cour deux questions difficiles. La première est une question de recevabilité : le recours constitutionnel peut-il être dirigé contre le jugement d’un Tribunal berlinois ? Cette question met en cause les relations entre la République fédérale d’Allemagne et Berlin-Ouest. La deuxième question est une question de fond : la loi fédérale sur l’entraide judiciaire inter-allemande est-elle conforme à la Loi fondamentale ? Cette question a conduit la Cour à confirmer sa conception des relations entre les deux États allemands.
En ce qui concerne la recevabilité, la Cour s’est efforcée de rester fidèle au principe de l’appartenance de Berlin à la République fédérale, tout en respectant les restrictions imposées par les Gouverneurs militaires de Berlin le 12 mai 1949 [40]. Ceux-ci s’étaient alors opposés à ce que Berlin soit « gouvernée » (governed) par la Fédération. C’est pourquoi les lois fédérales ne sont pas applicables ipso facto à Berlin-Ouest : encore faut-il que le Parlement de cette ville les fasse siennes. Cependant, la Cour constitutionnelle fédérale a admis dans des arrêts antérieurs que de telles lois s’appliquent ensuite en tant que lois fédérales, et non en tant que lois berlinoises [41]. Ce qui permet aux juridictions fédérales suprêmes, notamment à la Cour fédérale de justice (Bundesgerichtshof), compétente en matière civile et pénale, de contrôler la conformité au droit fédéral des décisions rendues par les juridictions inférieures berlinoises. C’est également en vertu de cette déclaration des Gouverneurs militaires que la Cour constitutionnelle fédérale a été amenée à se déclarer incompétente pour tous les recours dirigés contre les actes d’une autorité berlinoise et notamment contre les jugements des tribunaux berlinois. Cependant, dans un arrêt antérieur, la Cour constitutionnelle fédérale avait déclaré recevables les recours constitutionnels dirigés contre les jugements des juridictions fédérales suprêmes relatifs à des affaires qui avaient été jugées au fond par des tribunaux berlinois [42]. La Cour avait en effet estimé que, ce faisant, elle n’intervenait pas directement dans les affaires berlinoises.
Dans l’affaire Brückmann, le recours était dirigé contre un jugement berlinois et il était donc irrecevable si l’on suivait la jurisprudence antérieure. Or précisément par l’arrêt du 27 mars 1974, la Cour a effectué une sorte de tour de passe-passe juridique pour déclarer le recours partiellement recevable. Certes, la Cour s’est refusée à apprécier la constitutionnalité du jugement berlinois, mais elle a accepté d’apprécier la constitutionnalité de la loi fédérale appliquée par le tribunal berlinois. Elle a donc interprété le recours dont elle était saisie comme dirigé à la fois contre la loi fédérale et contre le jugement qui l’appliquait et elle a admis la recevabilité du recours dirigé contre la loi. Cette décision représente ainsi une extension significative des compétences de la Cour ; elle représente aussi un effort pour concilier deux positions apparemment incommensurables, l’affirmation par les autorités fédérales de l’appartenance de Berlin-Ouest à la République fédérale et la volonté des puissances alliées occidentales de maintenir le statut d’occupation de Berlin.
Quant à la question de fond, elle mettait indirectement en cause les relations entre la République fédérale d’Allemagne et la République démocratique allemande. En effet, la loi fédérale de 1953 sur l’entraide judiciaire inter-allemande serait contraire au principe du droit d’asile (consacré par l’article 16 de la Loi fondamentale) si la République démocratique allemande devait être considérée comme un pays étranger, car précisément cette loi est fondée sur l’idée que les deux États allemands constituent une seule et même Allemagne, et elle a donc organisé l’entraide judiciaire inter-allemande sans tenir compte du droit d’asile. Mais fidèle à la position qu’elle avait adoptée dans son arrêt du 31 juillet 1973 sur le traité inter-allemand [43], la Cour a considéré que la République démocratique ne devait pas être considérée comme un État étranger et elle a donc jugé que la loi était conforme à la constitution. Toutefois, la Cour constitutionnelle fédérale l’a interprétée de façon à ce qu’elle soit conforme aux principes de la Loi fondamentale. Ainsi, selon elle, la décision d’extradition ne peut être prise qu’à la condition que le juge est-allemand respecte les principes essentiels de l’État de droit, notamment les neuf principes suivants : juge impartial, procédure conduite loyalement, droit à être entendu, possibilité d’une défense par un avocat indépendant, procédure conforme aux exigences d’équité et d’humanité, pas de risque de subir une peine manifestement imméritée, garantie d’un emprisonnement sans suppression de tout contact avec l’extérieur, enfin droit de revenir en République fédérale après avoir été acquitté ou avoir subi sa peine dans la RDA. Bien sûr, la Cour constitutionnelle fédérale n’a pas vérifié que le Tribunal berlinois s’était assuré du respect de toutes ces conditions, puisque la Cour, comme nous l’avons vu, est précisément incompétente à l’égard de celui-ci. Néanmoins, la plupart des commentateurs ont mis en doute la praticabilité d’un tel système : ou bien les conditions sont entendues de façon stricte et la procédure pénale de l’Allemagne de l’Est ne satisfera jamais à ces conditions, ou bien elles sont interprétées de façon assez lâche et le juge ouest-allemand sera amené à décerner un curieux brevet de libéralisme aux autorités judiciaires de la RDA. En vérité, le fossé idéologique entre les deux États allemands est tel que l’application du droit commun de l’extradition serait préférable à la fiction d’une entraide judiciaire inter-allemande : l’ordre public ouest-allemand pourrait alors jouer à plein.
Il est enfin intéressant de noter qu’à la suite de l’arrêt de la Cour, le tribunal berlinois a demandé au Commandant britannique de la ville s’il était tenu de respecter cet arrêt et, après avoir consulté ses collègues américain et français, il a répondu le 29 mai 1974 que le tribunal berlinois n’était pas lié par l’arrêt du 27 mars 1974 [44].
5. L’égalité entre l’homme et la femme et l’acquisition de la nationalité allemande
À la déclaration des deux juridictions suprêmes, la Cour fédérale de justice (Bundesgerichtshof) et la Cour administrative fédérale (Bundesverwaltungsgericht), la Cour constitutionnelle fédérale a jugé, par un arrêt du 21 mai 1974 [45], anticonstitutionnelle une disposition de la loi du 22 juillet 1913 sur la nationalité pour atteinte au principe de l’égalité entre l’homme et la femme (art. 3, alinéa 2, de la Loi fondamentale) [46]. Selon cette disposition, les enfants légitimes d’un père allemand et d’une mère étrangère étaient allemands, mais les enfants légitimes d’une mère allemande et d’un père étranger ne l’étaient pas.
L’argumentation de la Cour est assez simple malgré sa longueur : selon celle-ci, cette réglementation « repose sur une discrimination selon les sexes qui affecte tout à la fois la situation de la mère et celle de l’enfant ». Cette discrimination affecte celle de la mère dans la mesure où la nationalité étrangère de son enfant risque de gêner l’exercice de ses droits de mère et de lui donner une place réduite dans la famille. Cette discrimination affecte aussi la situation de l’enfant dans la mesure où le statut d’étranger est en général moins avantageux que celui de national, ce qui crée une inégalité entre les enfants issus de mariages mixtes selon que le parent de nationalité Allemande est le père ou la mère. En conséquence, la Cour a déclaré anticonstitutionnel l’article 4, alinéa 1, de la loi du 22 juillet 1913, mais respectueuse de la liberté d’appréciation (Ermessen) du législateur, elle ne l’a pas annulé partiellement, car elle aurait alors modifié la rédaction de la loi. Elle a seulement enjoint au législateur de modifier la loi pour l’avenir [47]. De surcroît, elle lui a demandé de prévoir une législation provisoire pour les enfants liés entre le 1er avril 1953 (date de l’entrée en vigueur de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale) et la promulgation de la nouvelle loi. Cette législation provisoire doit accorder aux enfants légitimes nés de mère allemande et de père allemand la possibilité d’acquérir la nationalité allemande, seul moyen de rétablir l’égalité avec les autres enfants nés de mariages mixtes. Le législateur fédéral s’est conformé à cet arrêt en adoptant la loi modificative du 20 décembre 1974 [48].
6. Le contrôle constitutionnel de l’interventionnisme fiscal
L’arrêt rendu le 17 juillet 1974 par la Cour constitutionnelle fédérale [49] n’a pas beaucoup retenu l’attention des juristes allemands, car il confirme une jurisprudence désormais classique relative à l’interventionnisme économique au moyen de l’impôt. En particulier, il reprend largement les thèses développées dans l’arrêt rendu le 22 mai 1963 à propos des impôts frappant les transports routiers de marchandises [50]. Pour le lecteur de cette Revue, il présente l’intérêt d’être précisément un exemple classique de contrôle de la constitutionnalité d’une loi dirigiste.
En l’espèce, la loi soumise au contrôle de la Cour était la célèbre loi Leber (du nom du ministre fédéral des transports qui l’avait proposée) qui créait de nouveau un impôt provisoire [51] frappant les transports routiers de marchandises. L’objectif poursuivi était tout à la fois de favoriser les transports ferroviaires et d’alléger le trafic routier, ce qui conduisait à imposer lourdement les transports assurés par les entreprises pour leur propre compte (qui, en général, sont effectués sans fret de retour), à imposer moyennement les transports assurés par des entreprises spécialisées, enfin à ne pas imposer du tous les chemins de fer fédéraux.
Après avoir rejeté un certain nombre d’arguments divers présentés à l’appui de la thèse de l’inconstitutionnalité (la loi est imprécise, elle est contraire au principe de sécurité juridique, elle confère au Gouvernement fédéral un pouvoir réglementaire insuffisamment délimité), la Cour examine le contenu de la loi contestée au regard de la liberté des professions et du principe d’égalité.
Le respect de la liberté des professions (Berufsfreiheit) fait l’objet d’un long examen de la part de la Cour. Celle-ci examine successivement le régime fiscal des transports à longue distance assurés par les entreprises pour leur propre compte (Werksfernverkehr), celui des transports à longue distance assurés par des transporteurs professionnels (gewerblicher Güterfernverkehr) et celui des transports internationaux à courte distance (grenzüberschreitender Güter- und Werksnahverkehr). Pour que chacun d’eux soit constitutionnel, il faut d’abord qu’il n’ait pas pour effet de supprimer la liberté d’accès à cette activité professionnelle et ensuite qu’il ne restreigne la liberté d’exercice de cette profession que dans un but d’intérêt général et d’une façon suffisamment adéquate. L’application de ces principes constitutionnels conduit la Cour à apprécier la qualité du but poursuivi (ici la réduction du trafic routier et l’accroissement du trafic ferroviaire) et l’adéquation des moyens choisis par le législateur pour atteindre ce but (ici l’adéquation des mesures fiscales). C’est évidemment ce second type de contrôle, le contrôle de l’adéquation des moyens au but, qui retient le plus l’attention du juriste français : à tout instant, le juge constitutionnel frôle le contrôle de l’opportunité et, pour exercer son contrôle, il est amené, par exemple, à se demander si les effets économiques attendus étaient raisonnablement susceptibles de se produire, et, dans ce but, à se référer tout à la fois aux déclarations gouvernementales, aux travaux parlementaires et aux statistiques économiques. La Cour est également amenée à rechercher si certaines entreprises ont techniquement la possibilité de renoncer à leurs propres moyens de transport et si, par conséquent, le surcroît de charge fiscale pesant sur elles est susceptible de produire l’effet souhaité.
Puis la Cour montre que le régime fiscal des transports terrestres de marchandises ne viole pas non plus le principe d’égalité (art. 3 de la Loi fondamentale), car les inégalités de traitement ont précisément pour objet de limiter le trafic routier au profit des chemins de fer fédéraux, ou de ne pas nuire, dans certains cas, aux ports maritimes ou à l’économie berlinoise. Cependant, la Cour déclare inconstitutionnelle l’exemption d’impôt accordée au transport d’aliments composés pour le détail dans des camions-citernes spéciaux ; en effet, cette disposition fut introduite dans la loi par voie d’amendement sans motifs clairement exposés ; de fait, elle ne se justifie ni par le souci de favoriser l’agriculture, ni par l’idée qu’il s’agirait d’une forme de transport irremplaçable.
C’est pourquoi la Cour constitutionnelle fédérale a reconnu la constitutionnalité de la loi sur le régime fiscal des transports routiers de marchandises, à l’exception du § 2, n° 6h, exemptant le transport en camion-citerne d’aliments composés pour le bétail.
7. Garantie constitutionnelle du droit de propriété et droit à la rétrocession du bien exproprié
Le droit français reconnaît à l’exproprié un droit général à obtenir la rétrocession de son bien lorsque l’expropriant n’a pas réalisé dans le délai de cinq ans l’opération en vue de laquelle l’expropriation a été prononcée [52]. En droit allemand, la législation n’a pas organisé un droit général de rétrocession : certes, celui-ci est prévu par de nombreuses lois, notamment par la loi fédérale sur l’urbanisme (§ 102 Bundesbaugesetz) et par la loi fédérale sur les constructions de routes (§ 52 Bundesstrassenbaugesetz), mais il ne l’est pas dans toutes les hypothèses. Ainsi, dans l’affaire jugée le 12 novembre 1974 [53] par la Cour constitutionnelle fédérale, il s’agissait d’une expropriation qui avait été prononcée en 1950 pour la construction d’une déviation, sur la base de la loi prussienne du 2 juillet 1875 sur l’alignement (Pr. Fluchtliniengesetz) ; or cette loi ne prévoyait aucune rétrocession lorsque l’opération n’était pas réalisée. L’exproprié s’était donc heurté au refus des tribunaux administratifs et, à la suite d’un recours en cassation, la Cour administrative fédérale avait elle-même confirmé ce refus par un arrêt rendu le 8 novembre 1967 [54] : en effet, celle-ci n’avait osé fonder le droit à la rétrocession revendiqué par le plaignant, ni sur l’application par analogie des dispositions législatives qui le prévoient, ni sur l’interprétation de l’article 14 de la Loi fondamentale. Saisie d’un recours constitutionnel dirigé par le requérant contre cet arrêt, la Cour constitutionnelle fédérale n’a pas hésité à déduire du droit constitutionnel l’existence d’un droit général de rétrocession.
L’argumentation est simple et exceptionnellement ramassée. La Cour est partie de l’alinéa 3 de l’article 14 de la Loi fondamentale selon lequel l’expropriation ne peut intervenir que dans un but d’utilité publique (nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig) : selon elle, cela ne signifie pas seulement qu’une opération d’utilité publique doive être envisagée, mais encore qu’elle doive être réalisée. Or selon l’alinéa 1 du même article 14, « les droits de propriété et de succession sont garantis. Le contenu et les limites sont définis par la loi ». La garantie constitutionnelle du droit de propriété, qui résulte de cette disposition, conduit donc à interpréter le statut constitutionnel de l’exproprié, comme ne lui accordant pas seulement un droit à être dédommagé, mais encore un droit à retrouver son propre bien au cas où celui-ci cesse d’être utile à la collectivité. Ainsi la combinaison des alinéas 1 (garantie constitutionnelle du droit de propriété) et 3 (régime constitutionnel de l’expropriation) permet à la Cour de justifier l’existence du droit de rétrocession.
Ayant dégagé ce principe, la Cour admet que l’aménagement concret relève normalement du législateur, mais qu’en cas de carence de celui-ci, le juge peut lui-même fixer les modalités de mise en œuvre, et, en particulier, le délai à l’expiration duquel naît le droit à rétrocession. Sans fixer de règle générale, la Cour a relevé qu’en l’espèce le délai laissé à l’administration pour réaliser son projet était manifestement écoulé puisque l’expropriation remontait à 1950.
B. La jurisprudence administrative [55]
1. Le principe de bonne foi et les délais de recours
Selon la loi du 21 janvier 1960 relative aux Tribunaux administratifs, tout recours porté devant les Tribunaux administratifs doit être précédé d’un recours devant l’autorité administrative [56]. Ce recours doit être exercé dans certains délais : si la décision administrative a été notifiée et si elle indique les possibilités de recours, le délai est d’un mois ; si elle est notifiée, mais ne contient aucun renseignement sur les recours, le délai est d’un an. À contrario, lorsque la décision n’est pas notifiée, elle est susceptible de faire l’objet de recours quel que soit le temps écoulé depuis son émission.
Un tel système est parfait lorsque l’acte administratif ne peut être attaqué que par son destinataire. Dans le droit administratif allemand traditionnel, c’était la règle : seul le destinataire était atteint dans ses droits par un acte administratif, et comme la recevabilité du recours était (et demeure) subordonnée à la prétendue lésion d’un droit subjectif, seul le destinataire avait effectivement le droit d’agir. Mais, depuis une vingtaine d’années, il est admis de plus en plus souvent qu’un acte administratif puisse également porter atteinte aux droits des tiers [57]. Il en est ainsi plus particulièrement en urbanisme : les voisins du titulaire d’un permis de construire ont très souvent le droit d’attaquer celui-ci [58]. Or, le droit allemand n’a pas organisé la publicité des permis de construire comme l’a fait le droit français, si bien que les tiers n’ont jamais connaissance officielle des permis qui sont délivrés.
Dans l’affaire jugée par la Cour administrative fédérale le 25 janvier 1974 [59], le permis de construire était précisément contesté par un voisin plus de deux ans après que les travaux avaient été achevés. La demande était-elle recevable ? La Cour administrative fédérale l’a déclarée irrecevable. Certes, le délai d’un an, qui s’applique au cas où la décision administrative a été notifiée sans indication des moyens de recours, ne peut pas s’appliquer par analogie, et par conséquent, le recours est recevable en principe quel que soit le délai écoulé. Cependant, le principe de bonne foi s’oppose à ce qu’un permis de construire puisse être contesté par le voisin deux ans après l’achèvement des travaux. De même que le droit privé admet l’existence d’une sorte de communauté de voisinage entre les propriétaires de terrains voisins, de même le droit public doit exiger que les voisins agissent de bonne foi dans l’exercice de leur droit de recours.
Ainsi, le principe de bonne foi connaît un nouveau cas d’application. Jusqu’à présent, il jouait surtout à l’encontre de l’administration, notamment en matière de retrait des décisions administratives [60]; désormais, il joue également à l’encontre des tiers qui disposent du droit de demander l’annulation de décisions dont ils ne sont pas les destinataires.
2. L’irrecevabilité du recours d’une commune dirigé contre la décision d’une autorité communale indépendante
En droit français, un ministre peut demander au juge administratif l’annulation d’une décision prise par une autorité administrative étatique à l’égard de laquelle il ne dispose ni du pouvoir hiérarchique ni du pouvoir de tutelle [61]. En serait-il de même si une commune contestait en justice la décision d’une autorité communale indépendante ? La question vient d’être posée à la Cour administrative fédérale et, dans un arrêt rendu le 21 juin 1974 [62], celle-ci a déclaré irrecevable une telle demande.
En droit allemand, toute décision administrative doit nécessairement faire l’objet d’un recours administratif préalable avant de pouvoir être contestée en justice. Ce recours administratif déclenche un double contrôle, celui de la légalité et celui de l’opportunité. Or, précisément lorsque le permis de construire est délivré par la commune pour le compte du Land, le recours administratif doit être porté devant une commission juridique communale (Stadtrechtsausschuss), à l’égard de laquelle les autorités municipales ne disposent d’aucun pouvoir hiérarchique.
Dans l’affaire jugée par la Cour administrative fédérale, la commune avait refusé à un particulier la dérogation au plan d’urbanisme de détail qui lui aurait permis de construire deux garages. L’intéressé introduisit alors un recours administratif préalable auprès de la commission juridique communale et obtint la dérogation sollicitée ; la commune fit alors savoir que la dérogation n’était valable qu’avec l’accord des propriétaires voisins. L’intéressé forma alors un nouveau recours préalable et obtint la suppression de cette restriction. C’est alors que la commune demanda au juge administratif l’annulation des deux décisions de la commission.
C’est précisément cette demande d’annulation que la Cour administrative fédérale a déclarée irrecevable. Elle a tout d’abord posé le principe général selon lequel une commune ne peut pas attaquer en justice les décisions de sa Commission juridique relatives à une demande de permis de construire parce que la commune ne délivre pas les permis de construire en son nom propre, mais pour le compte du Land. Puis la Cour s’est interrogée sur la portée du § 31 de la loi fédérale sur urbanisme selon lequel les dérogations au plan d’urbanisme ne peuvent être accordées qu’avec l’assentiment de la commune dans les cas où la décision n’incombe pas à la commune. Selon elle, une telle disposition est inapplicable dans le cas présent, car la Commission juridique est un organe de la commune et non de l’État ou d’une autre collectivité publique ; par conséquent, la commune n’a pas à donner son accord à la décision de la commission juridique ; elle n’est donc pas lésée dans son droit à défendre son plan d’urbanisme et ne peut donc pas agir en justice contre cette décision.
L’observateur étranger notera qu’une interprétation aussi formaliste des règles de procédure conduit à placer les organes élus de la commune dans une position d’infériorité par rapport à une Commission composée d’experts. Ne serait-il pas alors préférable que le recours administratif soit porté devant une autorité du Kreis ou du Land ? Les communes retrouveraient alors leur droit d’agir en justice, comme l’ont d’ailleurs les communes françaises chaque fois que la décision est prise, explicitement ou non, par le préfet, ce qui fut le cas dans la célèbre affaire Ville de Limoges [63].
3. Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire et la planification urbaine
En droit allemand, les communes établissent sous leur propre responsabilité leurs plans d’urbanisme [64]. C’est sans doute la raison pour laquelle le contrôle de la légalité de ces plans y occupe une plus grande place qu’en France [65], qu’il soit exercé par les autorités de tutelle ou par les tribunaux administratifs. Ce contrôle est d’autant plus remarquable que le juge administratif n’hésite pas en ce domaine à frôler le contrôle de l’opportunité, comme le fait d’ailleurs le Conseil d’État de France dans les matières voisines de la déclaration d’utilité publique et des dérogations aux plans d’urbanisme [66].
L’arrêt rendu le 5 juillet 1974 [67] par la Cour administrative fédérale dans l’affaire dite de la fabrique de verre (Floatglasfall) mérite à cet égard un assez long commentaire.
La situation de fait était la suivante : Une entreprise a été autorisée le 30 octobre 1970 à édifier une usine capable de produire 600 tonnes de verre par jour et couvrant 60 hectares (700 mètres sur 1 400 mètres) dans une ville de la Ruhr. L’espace utilisé était constitué en partie par des terres agricoles [68], en partie par des petits jardins, et il était contigu à un quartier de pavillons. Le propriétaire de l’un de ces pavillons attaqua alors l’autorisation accordée à l’entreprise ; sa demande d’annulation était essentiellement fondée sur l’illégalité du plan d’urbanisme de détail de la zone considérée (Bebauungsplan) ; celui-ci avait été précisément adopté par le conseil municipal quelques jours (le 5 octobre 1970) avant que fût accordée l’autorisation de construire l’usine de verre.
Les dispositions législatives invoquées par le requérant et appliquées par le juge administratif sont assez voisines de celles applicables en France. Le § 1 de la loi fédérale du 23 juin 1960 sur l’urbanisme dispose, en effet : « 1) Pour ordonner le développement urbain dans la ville et à la campagne, l’utilisation du sol en vue de la construction ou à d’autres fins doit avoir été prévue et régie par les plans institués par cette loi. 2) Ces plans sont le schéma directeur (plan préparatoire) et le plan d’urbanisme de détail (plan obligatoire). 3) Ces plans doivent être conformes aux objectifs de l’aménagement du territoire et de la politique de développement économique du Land. 4) Les plans doivent tenir compte des besoins sociaux et culturels, de la santé et de la sécurité de la population. Les intérêts publics et privés doivent être mis en balance de façon équitable. Les plans doivent viser à satisfaire les besoins en logements de la population et favoriser l’accès à la propriété des logements. 5) Les plans doivent prendre en considération les nécessités du culte et de la vie spirituelle telles que les déterminent les Églises, les besoins de l’économie, de l’agriculture, de la jeunesse, de la circulation et de la défense ainsi que les exigences de la protection de la nature et des paysages et le caractère des villes et de la campagne. Les surfaces utilisées par l’agriculture peuvent être affectées à d’autres utilisations seulement dans la mesure où cela est strictement nécessaire. »
C’est en se fondant sur ces dispositions législatives que les tribunaux administratifs ont successivement en première instance, en appel et en cassation affirmé l’illégalité du plan d’urbanisme de détail qu’avait adopté le conseil municipal pour permettre l’installation de l’usine de verre. Conformément à une jurisprudence inaugurée le 12 décembre 1969 par la Cour administrative fédérale [69], un plan n’est légal que s’il repose sur une appréciation correcte des intérêts publics et privés en présence. Cette appréciation doit être correcte à la fois dans son processus et dans son aboutissement. Dans notre espèce, le processus et le résultat de cette appréciation ont été jugés incorrects.
En premier lieu, le processus d’appréciation n’a pas satisfait aux conditions posées par la loi. En effet, le conseil municipal n’était pas entièrement libre de rejeter le projet de plan d’urbanisme de détail qui lui était soumis : huit mois plus tôt, la commission des opérations immobilières de la ville avait déjà autorisé l’administration à prendre toutes les mesures nécessaires en vue de l’acquisition du terrain en cause, de la cession de celui-ci à l’entreprise de verre, de l’établissement d’un plan d’urbanisme de détail et de la réalisation des travaux de voirie nécessaires. De fait, quelques jours plus tard, le terrain était mis à la disposition de l’entreprise. Or, à cette époque, le schéma directeur prévoyait encore un espace vert à cet endroit et le plan de développement économique envisageait une zone résidentielle. Ce seulement semaines plus tard que le conseil municipal fut informé du projet et qu’il décida alors l’établissement d’un plan d’urbanisme de détail pour la zone concernée ainsi que la modification du schéma directeur déjà en vigueur. Selon le juge administratif, le conseil municipal a été, de ce fait, placé dans l’impossibilité d’apprécier correctement tous les intérêts publics et privés qui étaient affectés par l’aménagement de la zone industrielle, notamment ceux de la population, et il n’a donc pas satisfait aux conditions posées par le législateur.
De surcroît, cet examen tronqué de la situation a conduit à une décision qui ne repose pas sur une appréciation correcte de la valeur respective des intérêts en présence. En effet, selon la Cour administrative fédérale, pour que cette dernière soit correcte, il faut que les éléments pris en considération correspondent aux notions employées par les alinéas 4 et 5 du § 1 de la loi fédérale sur l’urbanisme (telles que, par exemple, les intérêts sociaux et culturels de la population, sa santé et la sécurité). Quand l’autorité municipale apprécie la situation au regard de ces notions, elle procède à une opération de qualification juridique des faits et elle ne fait donc qu’appliquer la loi. Or l’application de la loi par l’administration est toujours soumise au contrôle intégral du juge. De ce fait, la commune ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire pour apprécier les faits au regard des directives définies par le législateur. Certes, dans une brève digression, la Cour admet que des arrêts récents ont étendu le domaine de la liberté d’appréciation de l’administration [70], mais elle ajoute immédiatement que la présente affaire pose des problèmes très différents. D’évidence, la commune conserve un certain pouvoir discrétionnaire pour comparer ensuite la valeur respective des différents intérêts en cause, mais comme l’a fait remarquer l’un des annotateurs, le Pr Papier, le résultat de la pesée résulte automatiquement du poids respectif reconnu à chaque intérêt en présence : de ce fait, la liberté de planifier de la commune semble vidée de sa substance. En l’espèce, le Tribunal administratif supérieur de Münster avait jugé que la création d’une zone industrielle le long d’une zone résidentielle existante et d’un espace vert reposait sur une grave méconnaissance des intérêts des habitants. La Cour a estimé que ce défaut était suffisant pour entraîner l’illégalité du plan d’urbanisme de détail.
Ainsi, par cet arrêt, dont l’argumentation a été ici simplifiée à l’extrême, la Cour administrative fédérale a approuvé l’extension considérable que les tribunaux administratifs ont donnée à leur contrôle depuis quelques années. L’observateur étranger en vient à se demander si cette tutelle des juges sur les communes n’a pas pour effet de diminuer sensiblement la portée du principe selon lequel les communes allemandes sont maîtres de leur urbanisme.
4. Le contrôle juridictionnel de la réglementation de l’affichage électoral par les municipalités
À l’occasion de la répartition des temps d’émission à la radio et à la télévision [71], les petits partis politiques se sont souvent plaints en justice d’être brimés, et la Cour constitutionnelle fédérale a ainsi été amenée à poser les principes qui doivent régir la matière : tout en réservant aux grands partis une place privilégiée, les pouvoirs publics doivent assurer une certaine égalité des chances entre tous les partis et en particulier accorder aux petits partis (qui sont pratiquement tous des nouveaux partis) des possibilités de propagande qui soient suffisantes pour leur permettre de faire effectivement entendre leurs voix. Ce sont ces principes que la loi fédérale du 24 juillet 1967 sur les partis politiques [72] a consacrés, notamment dans son § 5. Ce sont également ces principes que la Cour administrative fédérale a appliqués aux communications à propos de l’affichage électoral dans son arrêt du 13 décembre 1974 [73].
La Cour y a longuement développé sa doctrine. Certes, la commune est compétente, conformément à la législation du Land relative à la voirie, pour subordonner à son autorisation la pose de panneaux électoraux dans les rues [74]. Diverses considérations justifient cette intervention de la commune : sécurité de la circulation, protection des sites historiques et plus généralement du paysage urbain, enfin et surtout la nécessité de répartir entre les partis politiques les emplacements les plus recherchés.
Les principes qui doivent régir cette distribution des emplacements sont principalement les suivants. Tout d’abord, ils doivent être en nombre suffisant, car ils représentent un moyen de propagande relativement honnête et relativement efficace, ce qui est particulièrement précieux pour les petits partis. Par exemple, dans un autre arrêt rendu le même jour [75], la Cour a estimé insuffisants 4.140 emplacements pour 6 partis et 350 000 habitants. Ensuite, les emplacements doivent être répartis de façon à ce que les plus petits partis en aient au moins 5 % et que les grands partis en aient au maximum quatre à cinq fois plus que les plus petits partis. Par exemple, dans la présente affaire, la Cour a estimé que la commune a eu tort de n’accorder à un petit parti que 2,5 % des emplacements distribués. Enfin, dans les limites minimales et maximales ainsi fixées, les emplacements doivent être répartis en fonction de l’importance électorale des divers partis en présence.
Ces quelques indications suffisent à montrer combien le principe de l’égalité des chances entre les candidats à une élection conduit le juge administratif à restreindre considérablement la liberté de décision des communes.
5. Les circulaires et l’organisation de l’enseignement
Par voie de circulation, l’administration du Land de Hambourg introduisit deux innovations majeures dans l’organisation de l’enseignement secondaire : l’éducation sexuelle et la suppression des cours du samedi. Des parents attaquèrent l’une et l’autre de ces mesures en invoquant l’atteinte qui était portée à leurs droits fondamentaux (droits des parents ici d’éduquer leurs enfants dans le premier cas, droit à l’enseignement dans le second cas) ; ils firent valoir en particulier que seul le législateur pouvait imposer de telles restrictions à leurs droits.
C’est cet argument qui a retenu l’attention de la Cour administrative fédérale dans deux arrêts rendus le même jour, le 15 novembre 1974 [76]. Nous avons déjà eu l’occasion d’attirer l’attention sur la nécessité d’une base légale pour toutes les décisions de l’administration qui imposent des obligations ou limitent les droits des particuliers même lorsqu’elles interviennent dans le cadre de relations spécialement étroites (besondere Gewaltsverhältnisse) ; ainsi dans un arrêt mentionné dans la précédente chronique [77], la Cour constitutionnelle fédérale avait décidé que les décisions les plus graves de l’administration pénitentiaire devaient reposer sur une habilitation légale. L’intérêt des arrêts de la Cour administrative fédérale est d’étendre cette exigence à l’organisation de l’enseignement : les décisions les plus importantes doivent être prévues par une loi.
Dans l’affaire relative à l’éducation sexuelle, la Cour a jugé que la décision était trop grave pour ne pas être prise par le législateur lui-même ou du moins sur la base d’une habilitation législative précise. Or, la loi de l’année précédente sur l’enseignement confère à l’administration des pouvoirs définis de façon beaucoup trop vague pour constituer cette habilitation précise. C’est pourquoi la Cour administrative fédérale juge cette loi inconstitutionnelle, mais n’ayant pas le pouvoir de la déclarer ainsi, elle en a saisi la Cour constitutionnelle fédérale.
Dans l’année relative à la semaine des cinq jours, la Cour a estimé au contraire que l’aménagement des horaires scolaires n’était pas une mesure affectant les droits des parents de façon suffisamment grave pour qu’une base légale soit nécessaire ; la mesure a donc pu intervenir en vertu d’une simple circulaire.
Ce qui frappe l’observateur étranger, c’est, d’une part, la volonté du juge d’exiger que le législateur prenne lui-même les décisions de principe [78] ; c’est, d’autre part, le faible rôle joué par les règlements administratifs : l’alternative semble se ramener simplement au dilemme : loi ou circulaire. Cela tient à ce que l’article 80 de la Loi fondamentale a rendu très difficile l’élection des règlements administratifs qui ne soient pas une simple mise en forme des décisions prises par le législateur [79].
C. La jurisprudence civile
1. L’activité commerciale de la puissance publique et l’interdiction de la concurrence déloyale
Dans une affaire jugée le 26 avril 1974 par la Cour fédérale de justice (Bundesgerichtshof) [80], une entreprise de fabrication de plaques minéralogiques pour automobiles attaquait pour concurrence déloyale un arrondissement (Landkreis) dont le service des immatriculations vendait également des plaques [81]. L’action en justice posait deux questions : les tribunaux civils sont-ils compétents ? Toute activité commerciale de la puissance publique constitue-t-elle une concurrence déloyale ?
Le problème de la compétence des juridictions civiles était délicat à résoudre parce que la Cour administrative fédérale avait affirmé en 1970 la compétence des juridictions administratives [82]. Néanmoins, la Cour de justice fédérale a déclaré recevable la demande grâce à la distinction opérée entre les deux problèmes suivants. En premier lieu, une collectivité publique a-t-elle le droit d’exercer une activité commerciale au regard des règles de droit public (par exemple, de la loi sur les communes, s’il s’agit d’une commune) ? C’est une question de droit public qui ne peut être tranchée que par un tribunal administratif. En second lieu, dans l’exercice de cette activité, la collectivité publique se comporte-t-elle en concurrent loyal vis-à-vis des producteurs ou entrepreneurs privés ? C’est une question de droit privé, dont la solution dépend largement de l’application de la loi sur la concurrence déloyale ; elle ne peut donc être tranchée que par un tribunal civil [83]. En l’espèce, la Cour a estimé que la plainte portait non sur le principe, mais sur les modalités de l’activité commerciale de l’autorité publique et que le juge civil était donc compétent.
Sur le fond, la Cour a jugé qu’il n’y avait pas concurrence déloyale si un arrondissement vendait dans ses locaux administratifs des plaques d’immatriculation toutes prêtes, tout en indiquant aux automobilistes qu’ils pouvaient les acheter chez un fabricant privé dont il fournissait d’ailleurs l’adresse. Elle l’a admis d’autant plus aisément que la loi communale de Basse-Saxe, applicable en l’espèce, est peu restrictive à l’égard des interventions économiques des communes et des arrondissements et que l’activité commerciale en cause n’était que le prolongement d’une activité proprement administrative. Il semble donc que la Cour n’applique pas aux collectivités publiques la loi sur la concurrence déloyale de façon aussi stricte qu’aux entreprises privées.
2. La récupération des plus-values à l’occasion d’une expropriation
L’article 20 de l’ordonnance du 23 octobre 1958 portant réforme des règles relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique fixe la règle suivante lorsque « l’exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate au reste de la propriété » : « Le montant de la plus-value se compense en tout ou en partie avec l’indemnité d’expropriation ». Le § 93, alinéa 3, de la loi fédérale sur l’urbanisme (Bundesbaugesetz) contient une disposition assez semblable : « Les avantages matériels que retire l’exproprié à la suite de l’expropriation doivent être pris en considération lors de la fixation de l’indemnité ». Selon une jurisprudence constante, les avantages apportés à l’exproprié peuvent consister dans la plus-value dont bénéficient les parties non expropriées : par exemple, l’élargissement de la rue permet de construire des immeubles plus hauts sur la partie restante. L’affaire jugée le 13 mai 1974 [84] par la Cour fédérale de justice soulève des problèmes particulièrement délicats. Un plan d’urbanisme de détail (Bebauungsplan) avait classé en terrains susceptibles d’être bâtis toute une zone occupée principalement par des jardins. Pour réaliser ce plan, la ville est amenée à exproprier une partie de ces terrains en vue d’élargir une rue. L’autorité chargée de prononcer l’expropriation fixe le montant des indemnités à un niveau que la ville juge trop haut, du moins pour l’un des expropriés. En effet, celui-ci est propriétaire de nombreux jardins dans la zone considérée (120 000 m² en tout) et il a déjà bénéficié d’importantes plus-values du fait de l’adoption du plan d’urbanisme de détail. La ville demande donc au juge civil d’appliquer le § 93 de la loi fédérale sur l’urbanisme afin que l’indemnité d’expropriation soit réduite.
C’est à l’occasion de cette affaire que la Cour fédérale de justice a été amenée à prendre position sur le problème général de la récupération des plus-values dues à un plan d’urbanisme (planungsbedingte Wertsteigerung) lors de la fixation des indemnités d’expropriation. Selon la Cour, la règle posée par le § 93 de la loi sur l’urbanisme est, comme la participation aux frais de viabilisation prévue par le § 127 de la même loi, justifiée par l’idée suivante : certains propriétaires ne doivent pas s’enrichir aux dépens des communes. Une telle règle générale est parfaitement compatible avec les dispositions constitutionnelles relatives au droit de propriété. La Cour admet donc le principe de la récupération des plus-values d’urbanisme dans le cadre d’une expropriation.
Mais, ayant posé ce principe général avec quelque hardiesse, la Cour s’empresse d’en réduire considérablement la portée. En effet, la Cour voit dans la récupération des plus-values en cas d’expropriation une institution qui remplit les mêmes fonctions que la participation des constructeurs aux frais de viabilisation (Erschliessungsbeitrag), à savoir rétablir l’égalité entre les propriétaires qui bénéficient des réalisations de la commune et ceux qui n’en bénéficient pas et assurer l’égalité entre tous les propriétaires de la première catégorie. C’est cette idée qui amène la Cour à exiger qu’un lien étroit existe entre l’opération en vue de laquelle est prononcée l’expropriation et la plus-value que la commune entend récupérer. Ainsi, dans l’espèce, la Cour a considéré que l’élargissement de la rue pour lequel l’expropriation avait été décidée ne contribuait pas directement à la viabilisation du nouveau quartier, lequel se trouvait sensiblement plus loin et plus bas : il n’y avait donc pas de lien suffisamment étroit entre la plus-value due à l’aménagement du nouveau quartier et l’expropriation en vue d’élargir la rue pour que la compensation puisse avoir lieu.
3. La responsabilité de l’administration pour le dommage causé par une mesure illégale
L’arrêt rendu le 12 décembre 1974 par la Cour fédérale de justice [85] met fin à la cascade de procès qu’entraîna la décision intempestive des autorités allemandes de bloquer pour quelques jours les importations de maïs à compter du 1er octobre 1963 [86]. En l’espèce, une entreprise de commerce de grains réclamait des dommages-intérêts à la République fédérale pour le dommage que lui avait causé cette décision. Conformément à l’article 34 de la Loi fondamentale, la demande fut portée devant les tribunaux civils et ceux-ci accordèrent les dommages-intérêts demandés. L’arrêt retient l’attention du juriste français pour la détermination de la personne morale responsable et pour l’affirmation du caractère fautif de l’illégalité commise.
En premier lieu, ce n’est pas l’Office d’importation et de stockage des céréales et fourrages, mais la République fédérale d’Allemagne elle-même qui est déclarée responsable. Pourtant, à l’origine immédiate du dommage, se trouvait une décision par laquelle l’Office refusait d’autoriser l’importation envisagée ; néanmoins, la Cour a considéré que le dommage avait été causé en réalité par les instructions impératives adressées par le Ministre fédéral de l’alimentation, de l’agriculture et des forêts. L’arrêt de la Cour manifeste ainsi une grande volonté de réalisme : les apparences juridiques sont écartées au profit de la réalité administrative.
En second lieu, la responsabilité de la République fédérale est engagée du seul fait que la décision ministérielle est entachée d’un grave vice de forme. On sait qu’en droit français, le Conseil d’État tend à admettre que toute illégalité est constitutive d’une faute [87]. Le système allemand était au départ fort différent du système français : la responsabilité est, en principe, subordonnée non seulement à l’existence d’une faute (intentionnelle ou non), mais encore à la violation d’une obligation administrative (Amtspflicht) vis-à-vis de la victime. Mais depuis que le principe de l’État de droit a été consacré par la constitution, la doctrine et la jurisprudence considèrent que toute illégalité constitue la violation d’une obligation administrative vis-à-vis des particuliers. En l’espèce, la Cour établit tout d’abord l’illégalité de l’instruction ministérielle, en montrant que l’urgence ne dispensait pas le ministre de recourir à la forme réglementaire prévue par la loi sur le commerce extérieur (Aussenwirtschaftsgesetz) [88] ; puis elle montre qu’en prenant cette mesure illégale, le ministre a violé son obligation de protéger les droits des entreprises à obtenir des licences d’importation ; l’argument selon lequel l’instruction est une mesure interne sans effet sur les droits des tiers est rejeté du fait que le ministre n’avait pas laissé à l’Office la même liberté de mouvement. Enfin, la Cour affirme que cette violation des obligations incombant à l’administration est fautive dans la mesure où la législation applicable ne laissait aucun doute, ce qui était le cas en l’espèce. Cette dernière affirmation semble réserver le cas d’une erreur de droit excusable.
Auteur/autrice
- Cette chronique est fondée principalement sur le dépouillement systématique des quatre revues qui ont été adressées à la Revue du Droit Public : Neue Juristische Wochenschrift (N.J.W.) avec son supplément mensuel Zeitschrift für Rechtspolitik (Z. R. P.), Deutsches Verwaltungsblatt (D. V. Bl.) avec son supplément trimestriel Verwaltungsarchiv (Verw. Arch.), Die Öffentliche Verwaltung (DöV.) et Juristenzeitung (J. Z.). Nous avons également utilisé deux publications officielles : Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung (Bulletin) et Die Woche im Bundestag (W. i. B.).[↩]
- République fédérale d'Allemagne. Les événements internationaux, législatifs et jurisprudentiels survenus en 1972-1973, cette Revue, 1970, p. 123.[↩]
- Notamment KRETSCHMER, Die Enquete-Kommission Verfassungsreform in der 1. Hälfte der 7. Wahlperiode, D. V. Bl., 1975, p. 613 et KLEIN, Erwägungen der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages zu einer Neufassung des Art. 80 GG, DöV., 1975, p. 523. Voir aussi KEWENIG, Bundesrat und föderales System im Lichte der Arbeiten der Enquete-Kommission Verfassungsreform, in Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, Bad Honnef, 1974. Voir aussi W. i. B., 4/5/74, 11/60 et 4/12/74, 11/73.[↩]
- Sur la jurisprudence relative à l'article 80 de la Loi fondamentale voir FROMONT, Le pouvoir réglementaire et le juge dans la République fédérale d'Allemagne, Mélanges Marcel Waline, Paris, 1974, p. 27.[↩]
- Voir l'évolution du droit public allemand en 1970, cette Revue, 1972, p. 135.[↩]
- B. G. Bl., 1 (1971, p. 721[↩]
- Notamment ULE, Umweltschutz im Verfassungs- und Verwaltungsrecht. D. V. Bl., 1972, p. 437 (analyse du projet de loi) ; ULE, Das Bundesimmissionsschutzgesetz, D. V. Bl., 1974, p. 324 ; FELDHAUS, Konturen eines modernen Umweltschutzrechtes, Von der Gewerbeordnung bis zum Bundesimmissionsschutzgesetz, DöV., 1974, p. 613 ; SCHWERDTFEGER, Das Bundesimmissionsschutzgesetz, N. J. W., 1975, p. 777 ; SELLNER, Die Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, N. J. W., 1975, p. 801 ; BAUR, Die privatrechtlichen Auswirkungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes, N. J. W., 1974, p. 657.[↩]
- La loi sur les routes fédérales à grande circulation (Bundesfernstrassengesetz) a précisément été complétée sur ce point par la loi modificative du 4 juillet 1974 : le nouveau § 17, al. 4, impose à l'Administration l'obligation de prendre en considération les inconvénients de toute sorte dus à la mise en service d'une route. Sur l'ensemble de cette loi, voir WENDRICH, Das zweite Gesetz zur Anderung des Bundesfernstrassengesetzes, D. V. BL., 174, p. 756.[↩]
- B. G. Bl., 1/1974, p. 1505. [↩]
- B. G. Bl., 1/1974, p. 1938[↩]
- B. G. Bl., 1/1974, p. 3681; DANNER, Das Energiesicherungsgesetz, 1975, N. J. W., 1975, p. 361. Voir aussi W. i. B., 4/22/74, V/160.[↩]
- B. G. Bl., 1/1973, p. 1585 ; GÖTZ, Das Energiesicherungsgesetz vom 9. November 1973, N. J. W., 1973, p. 113.[↩]
- B. G. BI., 1/1974, p. 1769. Voir W. i. B., 4/15/74, V/133.[↩]
- Saarl. G. Bl., p. 462. Voir FRIESE, Die Entwicklung des öffentlichen Rechts im Saarland im Jahre 1975, D. V. Bl., 1975, p. 295.[↩]
- Loi du 2 février 1974, Nds. G. Bl., 1974, p. 57 et s. [↩]
- Lois du 9 juillet, 10 septembre et 5 novembre 197, N. Rh. W.G. Bl. 1974, p. 256, 344, 416, 890, 1072, 1224 ; N. J. W., cahiers 37 et 47, p. 1 et s.[↩]
- TIIERFELDER, Die Entwicklung des öffentlichen Rechts im Lande Baden-Württemberg im Jahre 1974, D. V. BI., 1974, p. 185 ; BULLING, Die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, DöV., 1975, p. 329. [↩]
- Loi du 9 juillet 1974, B. W. G. Bl., 1974, p. 237 et s. [↩]
- Loi du 9 juillet 1974, B. W. G. Bl., 1974, p. 261 et s. [↩]
- Voir notre chronique précédente, cette Revue, 1975, p. 153.[↩]
- Loi du 18 juin 1974 (Schl. H. G. Bl., 197, p. 176) modifiant la loi du 2 mai 1973 ; règlement du 2 mai 1974 (Bag. G. V. BI.,197 p. 222).[↩]
- Loi du 11 septembre 1974, (Hess G. Bl., 1974, p. 403). [↩]
- Loi du 12 mars 1974 (Hess G. BI., 197, p. 157). Sur le choix et le déroulement de la carrière des juristes dans l'administration, voir LANGE-LEHMAN, Juristen, Berufswahlen und Karrieren. Verw. Arch., 1974. p. 113.[↩]
- Loi sur la protection contre l’informatique (hessisches Datenschutzgesetz) du 7 octobre 1970, Hess G. Bl., 1970, p. 2113.[↩]
- Loi du 3 mai 1974, Rh. Pf. G. Bl., 1974, p. 1873 ; N. J. W., 1974 cahier 37, p. IV. Voir MICHEL, Die Entwicklung des öffentlichen Rechts im Lande Rheinland-Pfalz im Jahre 1974, D. V. BI., 1975, p. 366.[↩]
- À compter de cette chronique, nous désignerons les tribunaux allemands conformément aux traductions recommandées par le Ministère allemand des Affaires étrangères en accord avec le Ministère fédéral de la Justice : Bundesverfassungsgericht sera désormais traduit par Cour constitutionnelle fédérale, Bundesverwaltungsgericht par Cour fédérale administrative et Bundesgerichtshof par Cour fédérale de justice.[↩]
- Pour chaque décision, nous donnons, outre les références aux revues reçues par la Revue, les références au Recueil officiel des décisions de la Cour constitutionnelle fédérale (BVerf G. E.).[↩]
- BVef. G. E., tome 37, p. 271 ; N. J. W., 1974, p. 1697 avec les commentaires de MEIER (p. 1704), RUPP (p. 2153) et RIEGEL (p. 2176), J. Z., 1975, p. 476, note Feige ; DöV., 1975, p. 50 avec note Zuleeg (p. 44) ; D. V. BI., 1974, p. 716, note Pestalozza ; Verw. Arch., 1975, p. 177, commentaire de Erichsen. Voir aussi le commentaire d’IPSEN paru dans Europarecht, 1975, p. 1 et celui de SCHEUNER, paru dans Archiv des öffentlichen Rechts, 1975, p. 30. Voir aussi la traduction française de l’arrêt et notre propre commentaire dans la Revue trimestrielle de droit européen, 1975, p. 332.[↩]
- Cour de justice des Communautés européennes, 17 décembre 1970, aff. 4/70, Recueil, p. 1135, conclusions Dutheillet de Lamothe ; voir le commentaire de BOULOUIS et CHEVALLIER, dans Les grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, Paris, 1971, p. 83.[↩]
- Cour de justice des Communautés européennes, 14 mai 1974, aff. 4/73, Recueil, 1974, p. 491 ; voir la note de MAIER dans D. V. Bl., 1974, p. 672, relative à cet arrêt. [↩]
- De même qu'une loi fédérale appliquée par les autorités d'un Land ne s'intègre pas à ordre juridique de ce Land et ne peut pas être déclarée par un juge inapplicable sur le territoire de ce Land.[↩]
- Voir un exemple de cette jurisprudence dans l'arrêt rendu le 14 novembre 1973 à propos d'une loi du Conseil de contrôle relative aux empêchements au mariage (BVerf G. E., tome 36, p. 1/6) que nous avons analysé dans la précédente chronique, cette Revue, 1975, p. 11.[↩]
- BVerf G. E., tome 36, p. 342 (avec les opinions en partie dissidentes des juges Geiger et Seuffert) ; N. J. W., 1974, p. 1181 ; DöV., 1974, p. 480 ; D. V. Bl., p. 420 ; commentaire de VON MUTIUS, Verw. Arch., 1975, p. 161[↩]
- Cour constitutionnelle fédérale, 12 novembre 1958, BVerf G. E., tome 8, p. 274.[↩]
- Sur l’ensemble de cette question, voir FRIESENHAHN, Die Rechsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Bundes, in Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft. Beiträge zum 25-jährigen Bestehen des Bundesrates, 1974, p. 251. [↩]
- BVerf G. E., tome 37, p. 363 ; N. J. W., 1974, p. 1751 ; J. Z., 1974, p. 641 ; DöV., 1975, p. 162 avec note Achterberg, p. 158 ; D. V. Bl., 1975, p. 96 ; commentaire de MENGER dansVerw. Arch., 1975, p. 291. [↩]
- BVerf G. E., tome 37, p. 57 ; N. J. W., 1974, p. 893 ; DöV., 1974, p. 309 ; D. V. Bl., 1974, p. 414 ; J. Z., 1974, p. 545. Voir les commentaires de ROGGEMANN, Rechtshilfe in Strafsachen zwischen Bundesrepublik und D. D. R., N. J. W., 1974, p. 1841 ; FINKELBURG, Die Bundeszugehörigkeit Berlins und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Berliner Sachen, N. J. W., 1974, p. 1969 ; WENGLER, Juristische Luftbrücke von Karlsruhe nach West-Berlin,J. Z., 1974, p. 528.[↩]
- Par exemble, Der Spiegel, n° 22/1973.[↩]
- Sur ce recours, voir Europäische Grundrechte, Zeitschrift, 1974, p. 23 et 128.[↩]
- Sur le statut de Berlin au regard du droit constitutionnel de la République fédéral, voir HESSE, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 8e éd., 1975, p. 37 et MAUNZ, Deutsches Staatsrecht, 20e éd., 1975, p. 403. [↩]
- BVerf G. E., tome 7, p. 1. [↩]
- BVerf G. E., tome 19, p. 377. [↩]
- Voir notre chronique, dans cette Revue, 1975, p. 116.[↩]
- Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1er juin 1974. Voir aussi l'article précité de WENGLER, p. 534 et MUSSGNUG, Die Bindung Berlins an die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Festschrift Werner Weber, 1974. p. 157.[↩]
- BVerf G. E., tome 37, p. 217; N. J. W., 1974, P. 1609 ; DöV., 1974, p. 774, note Kimminich.[↩]
- Bien que la loi sur la nationalité soit antérieure à l'entrée en vigueur de la Loi fondamentale, la Cour constitutionnelle fédérale était compétente pour se prononcer sur sa constitutionnalité parce que cette loi avait été modifiée postérieurement au 23 mai 1949.[↩]
- Voir d'autres exemples, injonctions adressées par le juge constitutionnel au législateur dans la précédente chronique, cette Revue, 1975, p. 146 et 153.[↩]
- Sur cette loi et sa genèse, voir ARNDT, Staatsangehôrigkeit und Gleichberechtigung, N. J. W., 1975, p. 140. Notons que le principe d’égalité de l’homme et de la femme a également conduit la Cour constitutionnelle fédérale à annuler une disposition de la loi sur les pensions de guerre selon laquelle une veuve remariée ne peut pas retrouver le bénéfice de sa pension lorsque le second mariage est dissous par sa faute; Cour constitutionnelle fédérale, 12 novembre 1974, BVerf G. E., tome 38, p. 187; N. J. W. 1975, p. 341 et note Ruland, p. 1159; D. V. Bl., 1975, p. 255.[↩]
- BVerf G. E., lome 38, p. 61; N. J. W., 1975, p. 31.[↩]
- BVerf G. E., tome 16, p. 147 ; N. J. W., 1963, p. 1243. Sur cette jurisprudence, voir notamment SEETZEN, Wirtschaftslenkende Steuern und Berufsfreiheit, N. J. W., 1974, p. 1222. [↩]
- Cet impôt s'est appliqué du 1er janvier 1969 au 31 décembre 1972.[↩]
- Article 54 de l'ordonnance du 23 octobre 1958 portant réforme des règles relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique (modifié par la loi n° 60-792 du 2 août 1960).[↩]
- BVerf. G. E., tome 38, p. 175 ; DöV., 1975, p. 312, note Kimminich: N. J. W., 1975, p. 37; commentaire de VON MUTIUS dans Verw. Arch., 1975, p. 283.[↩]
- BVerw. G. E., tome 28, p. 184 ; N. J. W., 1968, p. 810 ; D. V. BI., 1968, p. 218 ; DöV., 1968, p. 362.[↩]
- Pour les décisions de la Cour administrative fédérale, nous donnerons, outre les références aux périodiques reçus par la Revue, les références au Recueil officiel de celte juridiction (BVerf. G. E.).[↩]
- Pour plus de détails, voir AUBY-FROMONT, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la C. E. E., Paris, 1971, p. 45.[↩]
- Voir AUBY-FROMONT, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la C. E. E., Paris, 1971, p. 68.[↩]
- Voir notre précédente chronique, cette Revue, 1975, p. 156.[↩]
- BVerf G. E., tome 44, p. 294 ; N. J. W., 1974, p. 1260, note Mittzenwei, p. 1884 ; commentaire de MENGER dans Verw. Arch., 1975, p. 85. Voir aussi la dernière édition de ULE, Verwaltungsprozessrecht, München. 1975, p. 177.[↩]
- Voir FORSTHOFF (traduit par Fromont), Traité de droit administratif allemand, Bruxelles, 1969, p. 270.[↩]
- C’est le cas par exemple des jurys de concours (C. E., 27 janvier 1960, Secrétaire d’État à la Santé publique c. Thoiry) et des Conseils de révision (C. E., 6 décembre 1968, Ministre des Armées c. Ruffin, Rec. p. 626 ; cette Revue, 1969, p. 700, conclusions Rigaux ; A. J. D. A., 1969, p. 32, chronique Dewost et Denoist de Saint-Marc, p. 32).[↩]
- BVerf G. E., tome 45, p. 207 ; N. J. W., 1974, p. 1836 ; J. Z., 1975, p. 707 ; DöV., 1974, p. 817, note Naumann.[↩]
- Conseil d'État, 18 juillet 1973, Grands arrêts du droit de l’urbanisme, n° 7 ; cette Revue, 1974, p. 259, note Waline.[↩]
- Paragraphe 2 de la loi fédérale du 23 juin 1960 sur l'urbanisme (Bundesbaugesetz).[↩]
- Sur le contentieux français, voir GILLI et CHARLES, Les grands arrêts du droit de l'urbanisme, Paris, 1975, n° 12.[↩]
- Sur les développements récents de la jurisprudence française, voir A. DE LAUBADÈre, Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire dans la jurisprudence récente du Conseil d'État français, Mélanges Waline, Paris1974, p. 531 ; FROMONT, Le pouvoir discrétionnaire et le juge administratif français, Festschriften für H. Jahrreiss, Köln, 1974, p. 67. [↩]
- BVerf. G. E., tome 45, p. 309 ; N. J. W., 1975, p. 70, note David ; J. Z., 1974, p. 757 (seule cette revue a reproduit l’exposé des faits) ; DöV., 1975, p. 92, note von Heyl et p. 308 ; commentaire de SCHRÖDER, D. V. Bl., 1974, p. 767 et D. V. Bl., 1975, p. 461, commentaire de PAPIER. L’arrêt rendu par les juges du fait (O. V. G. Münster, 12-1972) a été reproduit dans D. V. Bl., 1972, p. 687, note David).[↩]
- En Allemagne, il n'y a pas de terrains vagues : les propriétaires sont obligés, de les maintenir en état.[↩]
- BVerw. G. E., tome 34, p. 301.[↩]
- Voir notre chronique pour l'année 1971, cette Revue, 1972, P. 1466.[↩]
- Voir W. HENKE, Das Recht der politischen Parteien, 2e éd., 1972, p. 241 et s. et les décisions de la Cour constitutionnelle fédérale, BVerf G. E., tome 7, p. 99 et tome 14, p. 121.[↩]
- La traduction de celte loi par l'Institut de droit comparé de Dijon, a été publiée et diffusée en 1975 par le Centre français de droit comparé.[↩]
- BVerw. G. E., tome 47, p. 280 ; N. J. W., 1975, p. 1290 ; DöV. 1075, p. 200.[↩]
- En général, ces panneaux sont des plaques de carton ou de métal accrochées aux divers poteaux ou réverbères, qui se trouvent dans les rues.[↩]
- BVerw. G. E., tome 47, p. 293 ; N. J. W., 1975, p. 1293 ; DöV., 1975, p. 203.[↩]
- BVerw. G. E., tome 47, p. 19 ; N. J. W., 1975, p. 1180 et 1182 ; D. V. Bl.. 1975, p. 423 ; DöV., 1975, p. 374, note Bosse.[↩]
- Cette Revue, 1975, p. 145 (arrêt du 14 mars 1972).[↩]
- À cet égard, d’autres jugements de l’année 1975 pourraient illustrer l’indépendance, en particulier l’arrêt rendu le 13 septembre 1975 par la Cour constitutionnelle de Bâle selon lequel l’institut des matières faisant l’objet d’épreuves lors du premier examen de droit ne peut pas être arrêtée par un simple organe universitaire : N. J. W., 1974, p. 2223 ; D. V. Bl., 1975, P. 429, note Wimmer ; DöV., 1975, p. 352, note Röper, p. 682, notes Rettig et Röper ; voir aussi le commentaire de WAGNER, J. Z.,1975, p. 430.[↩]
- Voir FROMONT, Le pouvoir réglementaire et le juge dans la République fédérale d’Allemagne, Mélanges Waline, Paris, 1974, p. 27.[↩]
- N. J. W.,1974, p. 1333 ; DöV., 1974, p. 785, note Püttner ; D. V. BI., 1975, p. 655, note Rathjen, p. 649.[↩]
- En Allemagne fédérale, les autorités de police doivent apposer elles-mêmes leur cachet sur les plaques d’immatriculation des automobiles. Elles dépendent de l’Arrondissement, qui constitue une véritable collectivité locale dont les dimensions correspondent à celles d’un grand arrondissement français.[↩]
- BVerw. G. E.,tome 39, p.329; DöV., 1971, p. 723.[↩]
- Conformément à cette jurisprudence, le Tribunal des conflits de Bavière a jugé le 28 novembre 1974 que la plainte dirigée par un entrepreneur privé de pompes funèbres contre une commune exerçant la même activité pouvait être portée devant les tribunaux civils : Bay. Komp, G. H., 28-11-1974, DöV., 1975, p. 394, note Rüttner; D. V. BI., 1975, p. 370. Noter que seule la Bavière connaît encore un système de jugement des conflits.[↩]
- B. G. H. Z., tome 62, p. 305 ; N. J. W., 1974, p. 1465.[↩]
- B. G. H. Z., tome 63, p. 319; N. J. W., 1975, p. 491, note Nierhaus, p. 871; J. Z., 1975, p. 442, note Dagtoglou; DöV., 1975, p. 138; D. V. Bl., 1975, p. 338. [↩]
- D’autres actions en justice furent portées devant le tribunal administratif de Francfort (20-3-1974, publié dans l’Assenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters, 1965, p. 62) et devant la Cour de justice des Communautés européennes (1-7-1965, affaires 106 et 107/63 et 14-7-1967, affaire 24/66).[↩]
- Conseil d’État, 26 janvier 1973, Ville de Paris c./ Driancours, Rec., p. 78; A. J. D. A., 1973, p. 273 et chronique Cabanes et Léger, p. 245. [↩]
- Conformément au principe de la plénitude de juridiction, le juge civil peut lui-même contrôler à titre incident la régularité juridique d’un acte administratif. Sur ce point, voir FROMONT, La répartition des compétences entre les tribunaux civil et administratif en droit allemand. Paris, 1960, chapitre IV.[↩]
