Appendice

62 : Le droit international fédéral

(353) L’Etat rencontre des communautés qui lui ressem­blent, non seulement dans les corps d’administration propre existant sur son territoire, mais encore au-delà de ses frontières, dans d’autres Etats. Ses rapports avec ces derniers sont réglés par le droit international, et, dans un cas qui nous concerne spécialement, par le droit constitutionnel de la fédération. Cela n’est pas en soi du droit administratif. Toutefois, indirecte­ment, ces rapports ont une influence sur la formation et sur l’application du droit administratif ; nous allons en parler ici. Cela nous ouvrira, à la fin de notre exa­men, une vue sur les sphères limitrophes de la doc­trine du droit.

I. — Notre puissance publique ne prétend pas être la puissance publique pour le monde entier. Il y a, en dehors d’elle, d’autres puissances publiques qui, lui étant égales par leur nature et par leur droit, travail­lent, de leur côté, aux tâches de l’ordre extérieur de l’humanité. La base, d’après laquelle on distingue ce (354) qui lui revient à l’encontre des autres et ce qu’elle reconnaît de son côté comme revenant à celles-ci, est formée par le territoire. Dans les limites de son terri­toire, la puissance publique est maîtresse ; elle seule est ce que doit être, d’après la notion générale, la puis­sance publique. Au territoire des puissances sœurs elle reconnaît le même effet au profit de ces dernières. C’est à titre exceptionnel — et pour lequel il faut un fondement spécial — que l’action d’une puissance étrangère est considérée comme juridiquement valable sur notre territoire ; à l’inverse, notre Etat ne prétend que par exception à exercer son autorité dans la sphère du territoire étranger.

En matière de droit civil, ce caractère exclusif natu­rel des territoires est rompu dans une large mesure. L’ensemble des principes d’après lesquels cette rup­ture a lieu est désignée par l’expression — peu exacte, il est vrai, — de droit international privé. Nous appe­lons droit administratif international les règles cor­respondantes que présente le droit administratif. Elles ne s’inspirent pas des mêmes idées ; et surtout, elles n’offrent pas d’équivalent pour ce qui constitue l’es­sentiel dans la masse du droit international privé ; ce dernier a pu former une branche séparée de la doc­trine du droit ; il nous manque ici l’étoffe1.

1) Que notre puissance publique détermine les limites de ses effets d’après le territoire, il n’y a là qu’un principe général qu’elle doit observer à l’égard des autres Etats. S’il lui plaisait de s’en écarter, cela serait absolument valable pour le droit interne ; les complications du droit international et les difficultés matérielles d’exécution qui en résulteraient n’au­raient aucune importance à cet égard2.

(355) En réalité, il y a des exceptions de ce genre sur­tout au profit du principe de la nationalité. Ce prin­cipe, étant justifié par la nature même de l’Etat, est appliqué avec une certaine conformité et, clans cer­taines limites, approuvé aussi par le droit des gens. Les particularités qui en résultent pour l’activité de notre puissance publique apparaissent dans deux directions.

D’un côté, cette puissance suit nos nationaux au­ delà des frontières, à l’étranger. Nous ne parlons pas des prescriptions du droit civil et du droit pénal. En matière administrative, c’est surtout par les obliga­tions de droit public consistant à effectuer des pres­tations, que l’Etat entend frapper ses sujets, même ceux qui se trouvent à l’étranger, à savoir les impôts et le service militaire. L’organisation des consulats sert à créer, à l’étranger même, un centre pour les affaires les plus variées de l’administration publique de notre Etat : mesures de police, légalisations, état civil, secours et autres prestations. Notre droit admi­nistratif s’y applique, en tant que faire se peut. Les limites de cette possibilité dépendent du consente­ment de l’Etat étranger sur le territoire duquel l’ac­tivité officielle doit s’exercer par contraintes ou par prestations3.

D’un autre côté, les étrangers qui se trouvent sur (356) notre territoire ont, à plusieurs égards, une situation spéciale par rapport à notre droit administratif. La règle, il est vrai, qui forme le point de départ, c’est que tout l’ordre juridique administratif s’applique à l’individu qui se trouve dans l’Etat, sans distinction de nationalité4. Cela comprend même les prétendus droits des Prussiens, etc., de nos Constitutions : la réserve au profit de la loi, que cela signifie, produit effet même pour les étrangers. Mais il existe pour eux des exemptions des droits et devoirs communs, à deux points de vue.

D’abord, ils sont exempts de certaines charges et ne jouissent pas de certains avantages. La particularité du service de l’Etat a été déjà relevée ; comp. § 42 ci-dessus, I, n^o 1, p. 2. Dans le droit de la représen­tation des corps d’administration propre (Comp. § 58 ci-dessus, p. 287), la nationalité figure, ainsi que dans le droit constitutionnel de l’Etat comme condition de la capacité requise pour être électeur ou député. De plus, les étrangers subissent encore, çà et là, des iné­galités de droit, certaines permissions de police ne devant pas leur être accordées ou ne devant l’être qu’à des conditions relativement plus sévères, certaines ins­titutions d’assistance publique ne leur étant pas acces­sibles du tout ou ne l’étant qu’avec des restrictions ; de même, pour les établissements d’instruction publique. Toutefois, tout cela ne s’entend pas de soi ; cela dépend de prescriptions spéciales ; en effet, les inéga­lités de ce genre deviennent de plus en plus rares et perdent du terrain5.

(357) Néanmoins, il subsiste, pour les étrangers, une grande infériorité de situation juridique générale ; cette infériorité se manifeste dans le droit d’expulsion qui appartient au gouvernement, droit complété par le droit de leur interdire l’entrée du territoire ou de ne l’accorder que sous certaines conditions. Le droit d’ex­pulsion n’a pas besoin de fondement légal. On est una­nime pour dire que la Constitution, en réservant au domaine de la loi les atteintes à la liberté, n’a pas voulu comprendre dans cette liberté, en ce qui concerne l’étranger, la possibilité de rester sur notre terri­toire6. Par conséquent, le pouvoir exécutif a, en lui-même, l’autorité de le lui interdire. L’ordre d’expul­sion — et, comme moyen de contrainte, l’usage de la force — sont à sa disposition. Un fondement légal ne devient nécessaire qu’autant qu’il s’agit d’établir des règles de droit ou d’infliger des peines.

2) La capacité égale des étrangers — qui n’est res­treinte qu’à titre exceptionnel — forme seulement le point de départ du droit international privé. Sur cette base, le droit international privé construit tout son système à l’aide de cette idée, que l’humanité civilisée tout entière forme une grande société dans laquelle les différents Etats, par leur collaboration dans des rôles dûment répartis, maintiennent l’ordre juridique. Chaque Etat apporte son droit civil dont les pres­criptions tendent à avoir leur effet selon certaines règles qui dirigent leur application. D’après les mêmes règles, les prescriptions du droit civil étranger (358) doivent aussi, le cas échéant, avoir leur effet. Et l’un et l’autre — le droit national aussi bien que le droit étranger — sont maintenus et protégés par nos tri­bunaux, lorsqu’ils sont appelés à statuer en pareil cas7. C’est pour cela qu’il est si important d’exami­ner ici et de fixer ces règles d’application du droit. C’est pour cela aussi que les jugements des tribu­naux civils ont une tendance évidente à obtenir une force exécutoire reconnue partout ; ils sont censés gérer une affaire commune à toutes les nations civi­lisées.

Une collaboration semblable, en principe, n’existe pas en matière administrative. Ici, les Etats, par leurs volontés et par leurs actions, visent chacun ses intérêts et chacun pour soi. De même, les règles de droit qu’ils établissent à cet effet ne regardent que celui qui les émet. Ce que l’Etat étranger a déterminé et ainsi fixé dans sa sphère est, pour nous un fait qui, comme tel, peut bien avoir son importance juridique et sera pris en considération. Mais nos autorités ne le main­tiennent, ni ne le protègent. L’exécution que nos tri­bunaux procurent à la loi civile étrangère est refusée chez nous aux lois étrangères de police, d’impôts, de recrutement, de discipline. Il n’y a pas moyen de (359) déclarer exécutoires des actes administratifs étrangers. Le droit administratif international signifie donc seu­lement une coexistence extérieure, chacun respectant l’autre dans ses limites et le laissant faire8.

En outre, et comme dernière concession, il existe tout au plus une tolérance vis-à-vis de certaines acti­vités par lesquelles l’administration de l’Etat étranger pourra vouloir produire des effets sur notre territoire : dispositions qu’il prendra concernant ses nationaux domiciliés chez nous, actes de ses consuls émis sur ces nationaux, organisation et direction de ces (360) magistrats et d’autres agents ayant leur siège chez nous. Jusqu’à quel point doit aller cette tolérance, c’est à chaque Etat, guidé en quelque sorte par le droit des gens, à le décider9.

Tout cela, naturellement, a un tout autre caractère et un domaine beaucoup plus restreint que ce qu’on entend par droit international privé. De lui-même, un Etat indépendant n’ira guère plus loin pour faire d’autres concessions ; c’est uniquement par des con­ventions internationales qu’une union plus intime des administrations respectives pourra avoir lieu. Il est donc permis de dire qu’un droit administratif international n’existe qu’en vertu des traités et non pas de lui-même10.

3) Par convention internationale, les Etats intéressés peuvent créer, des rapports juridiques qui réagissent sur leur administration et sur leur droit administratif. Cela se fait de différentes manières.

L’espèce la plus simple de ces conventions est celle par laquelle un Etat s’engage, vis-à-vis d’un autre, à se conduire d’une manière déterminée en une matière quelconque concernant son activité administrative. Cela produit ce que nous appelons une administration liée par le droit des gens. Il s’agit ici surtout de la façon dont les nationaux de l’autre Etat devront être traités : ils ne seront pas expulsés, ils seront admis à exercer une industrie, ils seront secourus en cas d’in­digence, ils seront extradés ou rapatriés. Des conven­tions de ce genre sont, en règle, réciproques, chaque Etat devant procéder vis-à-vis de l’autre comme ce (361) dernier agit vis-à-vis de lui. Ainsi s’établit, pour les matières ainsi réglées, un ordre juridique commun et identique. Mais cet ordre juridique, pour chacune des parties contractantes, n’obtient de valeur, au point de vue du droit administratif, qu’au moment où elle l’aura revêtu des formes dans lesquelles elle règle son admi­nistration en général ; et cet ordre n’agit qu’avec la force qu’ont ces formes, à savoir en tant que loi, ordonnance, instruction, règlement intérieur. Pour le rapport entre l’Etat et le sujet, même de nationalité étrangère, ces prescriptions seules sont valables, et cela seul compte qui se fait en vertu de ces prescrip­tions. La convention internationale n’est qu’un motif pour l’Etat d’édicter ces prescriptions et d’insister sur leur mise à exécution ; au point de vue du droit admi­nistratif, elle est indifférente11.

Un rapport juridique plus développé se présente dans la société internationale d’administration. Deux ou plusieurs Etat reconnaissent, par une convention, une affaire d’administration publique comme les intéres­sant en commun et ils s’engagent à la gérer à frais communs. Les exemples les plus simples sont les Commissions de navigation sur le Rhin, le Pô, le Danube, etc., et les bureaux internationaux pour les postes, le télégraphe, les poids et mesures12. Le résultat de ces conventions est la création d’institu­tions communes, notamment d’autorités communes.

(362) L’application des règles du droit administratif est soumise au caractère de société revêtu par cette com­munauté d’intérêts.

Les autorités communes pourront être formées de fonctionnaires fournis par les Etats intéressés, chacun pour soi, soit que l’Etat, dans le territoire duquel l’autorité a son siège, y pourvoie, soit que cette auto­rité se compose de fonctionnaires envoyés par tous les Etats intéressés. Le rapport de service de chaque fonctionnaire avec son Etat a la nature ordinaire. L’obligation en vertu du droit des gens n’est encore ici qu’un motif pour l’Etat de créer un rapport de service ayant ce contenu, et d’employer son pouvoir hiérar­chique dans ce sens déterminé.

Mais on pourra aussi constituer des fonctionnaires appartenant à la société d’Etats. Tel n’est pas nécessai­rement le cas lorsque l’on est convenu de supporter en commun les dépenses des traitements ; cette conven­tion se concilierait également avec le système que nous venons d’exposer. L’important, c’est que, pour le fonctionnaire, le rapport de service est créé non pas vis-à-vis d’un seul Etat, mais vis-à-vis de l’ensemble des Etats.

La nomination est alors un acte administratif accom­pli de concert ; et c’est de la même manière que les dispositions ultérieures concernant le rapport de ser­vice seront émises. Dans le doute, le rapport de ser­vice sera réglé par la loi du lieu où l’autorité a son siège ; il se peut qu’on ait visé un autre droit ; mais, en tout cas, le rapport juridique ne pourra être qu’identique13.

(363) Quelle que soit la manière de désigner ces fonction­naires, en tant qu’autorités ils représentent tous les Etats liés par la convention. Leur action s’apprécie, pour chacun de ces Etats, au point de vue d’une autorité qui lui est propre. Ces fonctionnaires peu­vent n’être appelés qu’à fournir des renseignements, des avis, des conseils ; alors l’ordre juridique n’est pas en question. Mais il se peut aussi qu’on leur ait confié l’exercice d’une portion de la puissance publique : mesures de police par exemple, ou jugements, ou éta­blissement de règles de droit14. Alors, les conditions de cette délégation dépendent, pour chaque Etat sur le territoire duquel cela doit produire son effet, de son droit constitutionnel et administratif ; et les effets de ces mesures se règlent d’après son droit, absolu­ment comme si elles émanaient de ses autorités nor­males et dans les lieux ordinaires. Ce droit, il est vrai, pourra avoir été modifié à cet égard, justement à pro­pos de la société d’administration qui a été conclue ; mais ce sera toujours le droit particulier de l’Etat qui décide.

La particularité juridique de ces sociétés concerne donc essentiellement la sphère de l’organisation admi­nistrative. Chaque Etat intéressé se crée, pour l’exer­cice de sa puissance publique, des autorités revêtant un caractère spécial par le lien du droit des gens qui détermine leur institution et leur direction, et par le concours d’autres Etats. Pour le reste, l’ordre juridi­que administratif, même dans ces cas, est purement national, comme toujours.

II. — Plusieurs Etats pourront aussi, par la voie du (364) droit international, se réunir en vue de former une unité nouvelle, au nom de laquelle la puissance publi­que s’exercera sur leur territoire avec une autorité propre et supérieure à la leur.

La nature juridique de cette organisation est celle d’une association avec personnalité morale, d’une cor­poration. Les Etats en sont les membres ; le pouvoir supérieur qu’ils constituent pour gérer les affaires communes, c’est un pouvoir d’association (Vereinsge­walt, comp. t. I, p. 165, 166). L’appréciation de cette corporation est claire et à l’abri de toute équivoque, aussi longtemps que son pouvoir se tient dans certai­nes limites. Tel était le cas, par exemple, pour l’an­cienne Confédération germanique ; celle-ci n’agissait que d’une manière indirecte ; notamment, elle n’avait aucun pouvoir législatif propre ; elle pouvait seule­ment obliger les Etats confédérés à promulguer les lois nécessaires dans l’intérêt de la communauté. Tel était encore le cas de l’Union douanière, même après la réorganisation de 1867 : elle avait bien le pouvoir de faire des lois directement obligatoires dans tous les territoires réunis ; mais cette législation, concernant exclusivement les affaires douanières, ne mettait en question ni le caractère d’Etat des membres de cette association, ni le caractère de simple pouvoir d’asso­ciation de ce qui appartenait à l’Union.

Cependant, la convention fondamentale et la cons­titution réglant le pouvoir central peuvent aller plus loin. On pourra attribuer à l’Union non seulement une législation et une action administrative à effet direct, mais encore une compétence très étendue, embrassant les intérêts les plus essentiels de l’Etat, tels que la force armée et les relations internationales, et pouvant encore s’élargir par des actes du pouvoir central lui-même agissant dans les formes prescrites par sa Constitution. Dans ce cas, on dit qu’il y a Etat (365) fédéral (Bundesstaat) formé par les Etats confédérés. Les exemples les plus marquants sont les Etats-Unis de l’Amérique du Nord, la Confédération suisse et l’Empire allemand.

Cependant les auteurs oublient trop souvent que l’Empire allemand repose sur des fondements tout différents des deux autres15. En effet, les deux con­fédérations républicaines sont de véritables Etats ; par leur constitution même, il se forme, selon la doctrine républicaine, un souverain nouveau et commun : c’est le peuple réuni des Etats confédérés, le peuple Améri­cain, le peuple Suisse. C’est au nom de ce peuple entier que le pouvoir central est exercé sur les subdi­visions dont le caractère d’Etats ne peut être sauvé — très péniblement d’ailleurs — que par un relâchement dans la fermeté et dans l’exactitude de la notion d’Etat. Il en est tout autrement de l’Empire allemand. Il n’y a pas de peuple souverain ; la souveraineté reste dans les princes. Or, la réunion de ces princes en une con­fédération exerçant les pouvoirs les plus importants de l’Etat ne donne pas naissance à un nouveau souve­rain ; elle s’arrête au fait de cette réunion de souve­rains. Par conséquent, l’Empire allemand, juridique­ment, est une confédération puissamment développée ; ce n’est pas un Etat. Par contre, les membres conti­nuent ici indubitablement à avoir le caractère de sou­verains et d’Etats.

Il est évident que cette nature juridique de l’Empire ne doit pas être perdue de vue, quand il s’agit d’exa­miner l’influence des institutions fédérales sur le droit administratif.

Cet examen prendra pour point de départ l’idée même qui nous a déjà servi de base pour développer (366) le droit administratif dans l’Etat simple : l’idée de la séparation des pouvoirs (Comp. t. I^er, p. 33 ss.)16 Il est nécessaire, naturellement, de faire sa part à chacun des deux pouvoirs qui se rencontrent ici : le pouvoir fédéral et le pouvoir d’Etat, chacun d’eux étant de nouveau partagé en pouvoir législatif et pouvoir exé­cutif. Cette attribution est réglée par la Constitution de l’Empire ; nous y trouvons une analogie frappante avec la manière dont ce règlement a été fait entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, le pouvoir fédéral prenant ici la place du pouvoir législatif, le pouvoir d’Etat celle du pouvoir exécutif. Le pouvoir fédéral est investi spécialement : de la préférence (Comp. t. I^er, p. 89), d’une sphère qui lui est réservée (comp. t. I^er, p. 92), enfin d’une force obligatoire (Comp. t. I^er, p. 95) en vertu de laquelle il lie, par ses lois mêmes, le pouvoir législatif des Etats. Le pouvoir des Etats se caractérise par les qualités correspon­dantes, comme le pouvoir exécutif (Comp. t. I^er, p. 97), sauf les réserves qui existent ici au profit de ce pou­voir. Il y a encore cette analogie que le pouvoir le plus faible — celui des Etats — est protégé par la part décisive que ses chefs ont à prendre dans l’exercice du pouvoir fédéral, de même que le chef du pouvoir exécutif est appelé à consentir à la loi qui doit le lier.

Dans l’activité de ces deux pouvoirs, les institutions générales du droit administratif trouveront encore leur application. Nous aurons seulement à observer ce qui suit.

(367) 1) Le rapport entre le pouvoir central et le pouvoir d’Etat-membre n’est pas celui qui existe entre sou­verain et sujet ((Laband, St. R. (éd. all. I, p. 55 ; éd. franç. I. p. 104) : « L’Etat particulier est le maître, si l’on regarde d’en bas ; il est sujet, si l’on regarde d’en haut ». Haenel, St. R., I, p. 798 : « Les Etats membres sont, dans l’Empire, des sujets obligés d’obéir et des citoyens avec des droits civiques ». Comp. aussi Mejer, Einleitung, p. 6-8. Ce sont les anciennes théories sur l’Etat fédéral qui s’inspiraient de l’idéal de la grande République Américaine et qu’on a voulu réaliser en 1849. Mais l’Empire, tel qu’il a été créé définitivement, a une autre nature.)). Il a la même nature que celui entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif : ce dernier pouvoir n’a pas non plus le caractère de sujet. Il s’agit d’une collaboration avec des rôles et des droits inégaux. Ainsi, il est faux de dire que l’Empire commande aux Etats, que les contributions matriculaires ont le caractère d’impôt, etc. Il n’y a pas de droit adminis­tratif dans ce rapport. De même que le rapport entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif est réglé par le droit constitutionnel de l’Etat, de même, entre l’Em­pire et l’Etat, c’est le droit constitutionnel de l’Empire qui domine ; et ce droit constitutionnel garde, pour les Etats qu’il réunit, le caractère primitif d’une conven­tion du droit des gens. Ils sont obligés entre eux de se conformer à la direction du pouvoir d’association commun, et, au cas de refus, l’exécution décrétée con­tre le réfractaire revêt les formes de la contrainte du droit des gens17.

2) L’Empire a, à côté de l’administration des Etats, des branches d’administration publique qu’il fait gérer entièrement en son nom, des administrations directes de l’Empire, telles que l’administration de la marine, des affaires étrangères, etc. Les rapports qui en résul­tent avec les sujets sont réglés par le droit adminis­tratif de l’Empire ; et ce droit, au besoin, est complété non par l’application du droit administratif de l’Etat (368) dans le territoire duquel s’exerce l’activité de l’Em­pire ou dans lequel l’autorité de l’Empire dont elle émane a son siège, mais par les principes généraux qui régissent la matière dont s’agit18.

La même indépendance appartient, en général, à l’administration laissée aux Etats. Toutefois, il y a ici des branches qui, intéressant en même temps l’Empire, sont soumises à une direction de l’Empire, direction qui s’exerce sous différentes formes. L’Etat reste alors le centre de cette activité et la personne au nom de laquelle elle s’exerce ; mais ses rapports avec les sujets et l’organisation de son droit administratif en ces matières reçoivent ainsi d’importantes modifications.

D’après le système établi par l’art. 4 de la Consti­tution de l’Empire, l’Empire est compétent pour régler par sa législation une série de matières qui, au fond, pourraient rester aux Etats. Cela s’applique, en pre­mière ligne, à la justice civile et criminelle. Mais dans le même sens, avec certaines modalités, l’Empire dirige, par ses lois et ordonnances, l’organisation militaire, la police industrielle, l’administration doua­nière, etc. Les rapports qui en résultent sont des rap­ports de droit administratif entre les Etats et leurs sujets. D’un côté, les autorisations à des mesures réser­vées à la loi, en tant qu’elles sont contenues dans ces lois de l’Empire, profitent aux autorités des Etats, et représentent ainsi, pour ces Etats, des droits subjectifs dans le sens qu’on veut bien donner à ce mot ; comp. t. I^er, p. 140 ss.19. D’un autre côté, tout ce que l’Empire (369) décide ainsi au profit des sujets lie les Etats vis-à-vis de ces sujets et constitue pour eux des droits subjectifs contre l’Etat. Ces droits subjectifs des parti­culiers ont une valeur très grande à raison de la garantie extraordinaire dont ils jouissent : grâce à la préférence de la loi d’Empire sur laquelle ces droits reposent, ils sont à l’abri même des atteintes que la loi de l’Etat pourrait vouloir leur porter20.

La direction donnée par l’Empire pourra aussi se manifester d’une autre manière. Au lieu d’agir par la voie de règles de droit, l’Empire peut s’emparer d’un rapport de sujétion spéciale existant au profit de l’Etat et faire valoir l’obligation qu’il implique vis-à-vis de cet Etat, pour donner des ordres à l’obligé. C’est ce qui a lieu surtout à l’égard des fonctionnaires des Etats employés dans certaines administrations : leur obligation de servir est due à l’Etat qui les a nommés ; et pourtant, le Conseil fédéral ou le Chancelier de l’Empire ainsi que des Commissaires spéciaux leur donnent, au nom de l’Empire, des ordres de service (370) qu’ils sont tenus de suivre comme si l’ordre avait été émis au nom de leur patron. L’obéissance ainsi due à l’Empire l’emporte sur l’ordre de service qui pourrait leur être donné au nom de l’Etat qu’ils servent21. Le commandement suprême attribué à l’Empereur sur tous les militaires allemands a le même caractère juri­dique ; naturellement, pour le contingent Prussien, il se confond avec l’obligation de service due à la même personne. Notons cependant que ces ingérences de l’Empire dans les rapports de service des Etats ne pourront avoir lieu qu’en vertu d’une prescription de la Constitution ou d’une loi de l’Empire : voilà donc un ordre du supérieur qui a besoin d’un fondement légal !

Enfin, dans le même but, l’Empire peut organiser, au-dessus de l’activité des Etats, des instances supé­rieures servant à contrôler et à rectifier au besoin en son nom ce qui a été fait au nom de ces derniers. Le Tribunal de l’Empire en est le modèle. Dans le même sens, on a institué le Tribunal militaire de l’Empire, l’Office fédéral pour le domicile de secours, l’Office de l’Empire pour l’assurance ouvrière, etc. L’Empire prend ici une part active à l’administration appartenant à l’Etat en fournissant des voies de droit et en assurant, sous sa garantie directe, une protection aux intérêts lésés.

3) Les Etats, dans leur administration, sont indé­pendants les uns des autres, comme si n’existait pas pour eux le lien commun de l’Empire. Leurs rapports à cet égard sont régis par les principes du droit administratif (371) international, tels que nous les avons exposés au n. I ci-dessus, p. 353. Que leur activité soit réglée par des lois de l’Empire ou dirigée par ses prescriptions administratives ou contrôlée par ses autorités insti­tuées à cet effet, cela ne fait aucune différence22. Naturellement, la communauté d’intérêts que signifie l’Empire sera pour eux un motif de rompre avec l’ex­clusivité inhérente au droit administratif internatio­nal, par le moyen ordinaire de la convention du droit des gens. Ils s’en sont servis maintes fois23.

La législation de l’Empire pourra créer des rapports plus intimes. Le pouvoir de l’Empire est spécialement revêtu de cette qualité, de pouvoir produire ses effets dans tous les territoires à la fois, sans tenir compte des frontières qui les séparent, comme une puissance com­mune et partout compétente. La législation de l’Empire peut déléguer cette force spéciale aux organes des Etats — de même que, dans l’Etat simple, le pouvoir légis­latif peut déléguer au pouvoir exécutif la force qu’il possède de créer des règles de droit ; comp. t. I^er, p. 158.

Cela se fait de deux manières :

La loi de l’Empire peut investir les actes d’autorité accomplis par les organes particuliers des Etats d’un (372) effet direct avec force exécutoire dans le territoire de tous les Etats, c’est-à-dire de l’Empire, comme si ces actes avaient été émis par les autorités propres à cha­cun des Etats. C’est ce qui a lieu, par exemple, pour les jugements des tribunaux, pour certaines permissions de police industrielle, pour les ordres d’expulsion dans certaines conditions24.

Mais la loi d’Empire peut aussi s’adresser seulement aux autorités des Etats pour leur enjoindre de consi­dérer les réquisitions des autorités d’un Etat confédéré comme si la réquisition émanait d’une autorité com­pétente de leur propre pays, et d’y donner la suite qu’elle comporte25.

Encore ici, cela entraîne des modifications impor­tantes au droit administratif et des rapports juridiques entre les sujets et leur Etat. 

1. La situation est la même que pour ce qu’on appelle le « droit      pénal international » ; comp, Binding, Stf. R., I, p. 370 ss. [↩]
2. Que l’Etat, comme on aime à le remarquer, « ne puisse pas faire » telle ou telle chose au point de vue du droit des gens, que son acte soit « nul au point de vue du droit des gens », cela ne regarde absolument pas les autorités de l’Etat ; par conséquent, cela est sans importance au point de vue du droit administratif ; comp. Binding, Stf. R., I, p. 375. [↩]
3. Bluntschli, Völkerrecht, p. 217 ss. ; Laband, St. R., éd. all. II, p. 13 ; éd. franç. III, p. 20. Visant cette extension de notre puis­sance publique, Seydel, Bayr. St. R. IV, p. 103, parle de « deux titres » sur lesquels cette puissance publique pourra être basée : le territoire et la nationalité. Mais ces deux choses sont très inégales en importance pratique, et elles ne sont pas des titres dans le sens de fondements juridiques ; elles sont seulement des occasions de faire valoir la puissance existant par elle-même. [↩]
4. Il est donc complètement faux de dire, comme le fait Grolefend, Preuss. V. R., I, p. 48 : « les rapports qui dépendent de la sphère du droit administratif ne peuvent être créés que pour les nationaux de l’Etat », et : « la nationalité correspond, dans le droit public, à la capa­cité du droit civil ». [↩]
5. Une énumération dans Zorn, dans Wörterbuch, I, p. 118. Comp. aussi Fuld, dans Ztschft f. int. Priv. u. Stf. R., I, p. 675. Schulte, D. St. R., I, p. 354, parlant de l’exemption des étrangers au point de vue du service militaire, semble vouloir présenter cette exemption comme un effet des principes du droit des gens, tandis qu’elle repose sur l’abstention de notre législation, abstention qu’elle observe pour des motifs tirés du droit des gens. [↩]
6. Zorn, dans Wörterbuch I, p. 118, appelle cela un « principe du droit actuel », d’après lequel « l’étranger n’a aucun droit vis-à-vis de l’Etat ». [↩]
7. La nature du droit international privé a revu sa plus belle expression dans Windscheid, Pand. I, § 34 : les Etats ne « s’isolent pas les uns des autres avec une jalousie réciproque ; ils se considèrent comme collaborant au travail commun du genre humain… Ainsi, l’ordre juridique de chacun des Etats appartenant à cette communauté apparaît aux autres Etats qui en font aussi partie comme un organe de l’ordre juridique général et, par conséquent, sous le même jour que son propre ordre juridique ». De là il résulte clairement que le droit international privé est national dans sa base ainsi que dans son exé­cution ; en d’autres termes, il repose — et il repose uniquement — sur la volonté expresse ou présumée de notre puissance publique. Les auteurs, il est vrai, se plaisent à imaginer quelque chose de général, planant sur les Etats particuliers. Le fait qu’on a besoin pour cela de « contrats tacites » ou même d’un « droit coutumier Européen » (Laurent, Droit civ. int. I, p. 12 ; v. Bar, Int. Priv. R., I, p. 9), suffit pour montrer sur quelle base fragile reposent toutes ces théories. [↩]
8. La collaboration cesse même pour le droit civil, dès qu’un inté­rêt public particulier intervient ; nous avons alors les lois réelles qui se restreignent au territoire, mais qui exercent un effet absolu : Lau­rent, Droit civ. int. II, p. 341 ss. Très exact Brocher, Droit internat. privé, n^o 142 : « Il y a des lois qui, par leur nature et généralement aussi dans l’intention des pouvoirs qui les ont émises, ne sont pas appelées à étendre directement leur autorité sur des territoires étran­gers, sauf toutefois à y faire reconnaître et à sanctionner dans cer­tains cas les effets qu’elles ont produits sur le sol national. Ce sont des lois qui se rapportent à l’exercice immédiat de l’autorité ou qui doivent satisfaire à des intérêts purement locaux ». Cela s’applique, d’après cet auteur, surtout au « droit public et administratif ». — La différence éclate de la manière la plus frappante, quand il s’agit de droits pécuniaires. Une créance de droit civil, née à l’étranger au profit du Fisc étranger, peut être poursuivie en justice chez nous : nos tri­bunaux appliqueront au profit du créancier la loi civile étrangère et lui procureront l’exécution. Une dette d’impôt, constituée de la même manière, ne peut pas être exigée chez nous : nos autorités refusent de prêter main forte à la loi d’impôt étrangère. Alexi, dans Ztschft f. int. Priv. u. Stf. R. III, p. 494 : « C’est un principe du droit des gens qu’aucun Etat ne prête à un autre son assistance pour le recou­vrement des contributions publiques ». Ce qui est très caractéristique dans cette situation, c’est qu’on a voulu ouvrir à l’Etat étranger une voie pour obtenir l’impôt qui lui est dû, en le considérant à cet effet comme une créance du droit civil ; un exemple dans Gerber, Oeff, Rechte, p. 44. — v. Bar, Int. Priv. R., I, p. 317 ss., traite de la « dette d’impôt dans les rapports internationaux » ; cela n’a rien à faire avec le droit international privé. L’expropriation (l. c., I, p. 629 ; II, p. 687, note 48 a) n’entre pas non plus dans cette matière : que l’expropria­tion dépende de la lex rei sitae, ce n’est pas au droit international privé à nous l’apprendre. D’un autre côté, la foi publique qu’on attri­bue aux actes de l’autorité étrangère s’explique suffisamment par la coexistence et la reconnaissance réciproque des Etats, sans qu’il soit besoin de recourir à un « droit coutumier général » comme le vou­drait v. Bar (1. c., II, p. 379 ss.). [↩]
9. Comp. la note 3 ci-dessus, p. 355. [↩]
10. L. v. Stein, Handb, d. V. Lehre, 2^e éd., p. 92 : « Si donc il y a un droit administratif international, ce ne pourra être qu’un droit conventionnel ». Dans la 3^e édition, l’auteur ajoute encore deux espèces de droit administratif : « le droit de la guerre » et « le droit administratif autonome ». Mais, à notre avis, le premier n’est pas administratif, et le second n’est pas international. [↩]
11. Laband, St. R. (éd. all., 1, p. 629 ; éd. franç., II, p. 440) : « La conclusion d’un traité international n’établit jamais des règles de droit, ni des prescriptions administratives ; il oblige seulement l’Etat à les édicter ». Par conséquent, ce ne sont pas les traités eux-mêmes qui sont des sources du droit (Comp. t. I^er, § 10, p. 154) ; ce sont seulement les lois administratives faites en exécution des traités. G. Meyer, V. R., I, p. 7, qui exprime l’opinion contraire, tout en s’associant pour le principe à Laband, nous semble se contredire lui-même. [↩]
12. Jellinek, Staatenverbindungen, p. 158 ss., se sert ici des expres­sions « alliance administrative organisées » et « union administrative internationale ». [↩]
13. Jellinek, l. c., p. 167, donne des exemples pour les deux sortes de fonctionnaires que nous distinguons ici. Pour ceux de la seconde espèce, — les fonctionnaires propres de la société, — il prétend que ce « sont non pas des fonctionnaires communs des Etats de l’union, mais des employés de l’union elle-même ». A notre avis, les employés de l’union sont des employés communs des Etats, tant que cette union n’aura pas pris le caractère d’une personne morale distincte. [↩]
14. Jellinek, l. c., p. 168 ss., appelle les premiers (par exemple, ceux du Bureau international des poids et mesures établi à Paris) des « organes internationaux de l’union des Etats », tandis que les seconds devront être des « organes communs » de ces Etats. Mais l’objet de la fonction ne change pas la nature du rapport de service. [↩]
15. Sur la nécessité de cette distinction, comp. mon article dans Arch. f. öff. R., 1903, p. 337 ss. [↩]
16. De Tocqueville, Démocratie en Amérique, I, p. 190 ss. ; Waitz, dans Allg. Monatsschr. f. Wissensch, u. Litterat., 1853, p. 494 ss. Ce principe de la séparation des pouvoirs, qui donne lieu à tant de malen­tendus dans son application à l’Etat unitaire (Comp. t. I^er, § 6 note 2, p. 84), n’est pas moins confus dans son application à la constitution de l’Etat fédéral. Laband, St. R. (éd. all., I, p. 59 ; éd. franç., I, p. 110) appelle une « chimère », ce que, à la note qui vient d’être citée, nous appelons un « épouvantail ». [↩]
17. Jellinek, Staatenverbindungen, p. 310. [↩]
18. R. G., 1^er juillet 1881 (Samml. V, p. 40) : « car l’Empire est un Etat distinct des Etats confédérés pris isolément ; il a ses droits de supériorité ». Il s’agissait, dans cet arrêt, de la question de savoir jusqu’à quel point le droit civil devient applicable à l’administration de l’Empire ; le Tribunal invoque les « principes généraux du droit public », et écarte l’application du droit des Etats particuliers quels qu’ils soient. [↩]
19. En sens contraire Binding, Stf. R., I, p. 478 : « Le titulaire de tous les droits de punir qui résultent des lois allemandes communes, c’est l’Empire et non pas l’Etat particulier ». Binding voudrait appli­quer ce même système aux droits de douane et aux impôts de con­sommation (l. c., p. 479, note 10). Cependant on ne saurait contester que, vis-à-vis du sujet, du débiteur, — et c’est là le rapport décisif — ce sont des créances de l’Etat membre ; comp. Laband, St. R. (éd. all., II, p. 842, note 1, p. 932 ; éd. franç., VI, p. 7 note 1, p. 166. — Il y a la même différence d’opinion en ce qui concerne l’organisation mili­taire : Brockhaus, Das deutsche Heer, p. 14 ss. Bornhak, Preuss. St. R. III, p. 36 ; Laband, St. R. (éd. all. II, p. 555 note 3 ; éd. franç. V, p.99). [↩]
20. Il en résulte ce qu’on appelle « un droit de liberté garanti par le droit de l’Empire ». De simples lois administratives de l’Empire contenant des prescriptions de cette nature emploient tout naturelle­ment la manière de s’exprimer propre aux chartes constitutionnelles établissant les droits de l’homme. Un exemple dans la loi du 1^er nov. 1867 (Freizügigkeitsgesetz) § 1 : « Tout citoyen de la confédération a le droit de séjourner en tout lieu, etc. » Laband, St. R. (éd. all. I, p. 145 ; éd. franç. I, p. 244) dit de cette loi qu’elle « garantit un droit fondamental du citoyen de l’Etat ». Ce n’est pas un droit fondamen­tal vis-à-vis de l’Empire ; celui-ci pourrait en disposer par une simple loi ordinaire ; c’est un droit fondamental vis-à-vis de l’Etat ; celui-ci est lié par la loi de l’Empire. [↩]
21. C’est surtout en matière de douanes et d’impôts de consommation dont le rendement sera attribué à l’Empire, que le Conseil fédéral émet de nombreuses prescriptions administratives de ce genre, en vertu de l’art. 7 chiff. 2 de la Constitution de l’Empire. Comp. aussi la loi sur la peste bovine du 7 avril 1869, § 12 ; la loi sur le phylloxéra du 3 juillet 1883 § 5. Haenel, St. R., I, p. 282 ss. ; G. Meyer, St. R. p. 521 ; Laband, St. R. (éd. all. I, p. 236 ; éd. franç. I, p. 386). [↩]
22. Dans O. V. G., 23 juin 1886, on revendique pour les autorités prussiennes le contrôle de la validité d’un acte du ministère de Saxe-Gotha, par lequel une naturalisation avait été annulée. Le Tribunal donne pour motif qu’il s’agissait, dans ce cas, d’appliquer une loi de l’Empire. Mais, à notre avis, d’après les principes du droit adminis­tratif international, l’acte de l’autorité étrangère doit toujours être considéré comme ayant produit son effet juridique direct, lorsqu’il a été accompli dans les limites générales de la compétence de cette autorité ; qu’une loi ait été bien ou mal interprétée à cette occa­sion, cela doit n’avoir aucune importance ; par conséquent, il doit aussi être sans importance qu’il s’agisse d’une loi de l’Empire ou d’une loi de l’Etat membre. [↩]
23. Cela a surtout lieu en matière d’assistance publique ; Tourbié, dans Arch. f. öff. R. III, p. 139 ss. Jellinek, Staatenverbindungen, p. 309 : « Les traités conclus entre les Etats membres doivent être appréciés non pas d’après le droit commun de l’Etat fédéral, mais d’après le droit des gens ». [↩]
24. Code pén. de l’Emp., § 39 n^o 2 ; § 362 al. 3 ; Gew. O., § 29 al. 2,
    § 30 a, etc. [↩]
25. Const. de l’Emp., art, 4 n^o 11 ; loi de l’Emp. 9 juin 1885 sur l’assistance réciproque dans le recouvrement des impôts. Haenel, St. R., I, p. 578 ss. [↩]