La délicate question de la prise en charge des enfants autistes

Le manque de place dans les institutions spécialisées et les difficultés de prise en charge des personnes fragiles sont constatés dans tous les domaines, tant au niveau des personnes âgées que des handicapés.  Cette difficulté sociétale est illustrée par la délicate question de l’autisme dans l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’Etat du 27 novembre 2013 (Conseil d’Etat, ORD., 27 novembre 2013, M. et Mme A, requête numéro 373300).

En l’espèce, la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées des Yvelines a orienté un enfant autiste de six ans dans un  institut médico-éducatif par plusieurs décisions (des 22 mars 2012, 12 juillet 2012, 29 novembre 2012), qui ne seront pas suivies d’effet par manque de places.

Les parents de cet enfant ont saisi d’un référé-liberté le tribunal administratif d’Orléans et l’ont assorti d’une demande d’injonction dans un délai de 15 jours et d’astreinte (200 euros par jour de retard) afin que le directeur de l’agence régionale de santé du Centre et le département  prennent des mesures pour exécuter ces décisions. A la suite du rejet de leur demande, ils ont saisi en appel le Conseil d’Etat, qui va à son tour rejeter la requête des parents.

Cette ordonnance  permet de s’interroger sur la prise en charge des personnes autistes, plus particulièrement des enfants et sur les moyens permettant de faire appliquer les décisions dans ce domaine. Dans ce contexte, la mise en œuvre rapide de solutions est indispensable compte tenu des spécificités de cette maladie, qui peut se révéler très difficile à gérer pour les familles et peut entraîner des dangers aussi bien pour le malade que pour son entourage.  C’est sans doute pour cette raison que la famille a choisi la procédure du référé-liberté.

Après avoir rappelé clairement le principe de l’obligation légale de prise en charge des personnes autistes par l’Etat(I), le Conseil d’Etat effectue une application stricte des conditions d’application du référé-liberté (II), qui ne sont pas réunies en l’absence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

 I.   Le rappel clair de l’obligation légale de prise en charge des personnes autistes 

Le Conseil d’Etat va à la fois confirmer le caractère extensif de la prise en charge des personnes autistes (A) et la possibilité théorique d’engager la responsabilité de l’Etat et des collectivités publiques  (B) en cas de carence.

 A.      Le caractère extensif de la prise en charge des personnes autistes

L’ordonnance du juge des référés du Conseil d’Etat du 27 novembre 2013 s’appuie sur les articles L114-1 et L246-1 du code de l’action sociale pour mettre en évidence l’obligation de prise en charge des personnes autistes par l’Etat et par les autres personnes publiques. Même si le terme n’apparaît pas explicitement, il ne s’agit pas d’une simple obligation de moyens, mais d’une obligation de résultat dont le Conseil d’Etat reprend les conditions en faisant ressortir qu’elle doit être effective, pluridisciplinaire et adaptée. En effet, «l’obligation de résultat vise à donner une dimension concrète, effective au droit reconnu» (H. Belrali-Bernard, « Prise en charge des personnes autistes : les ambiguïtés d’une obligation de résultat», in AJDA 2011, p 1749). L’extension d’une obligation de moyens à une obligation de résultat pour un enfant autiste a déjà été reconnue dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 mai 2011, Mme Beaufils à travers l’affirmation d’un droit à suivi pluridisciplinaire (requête numéro 318501). Cet arrêt se trouve aussi dans la lignée de décisions reconnaissant des droits plus généraux, comme le droit à l’éducation des enfants handicapés (Conseil d’Etat, 8 février 2009, Mme Laruelle, requête numéro 311434).

L’ordonnance du 27 novembre 2013 confirme aussi que cette prise en charge des enfants autistes peut prendre plusieurs formes : à domicile ou dans un établissement spécialisé. Deux structures existent pour l’accompagnement des enfants. Les services d’éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD), réglementés par les articles D 312-55 à D 312-59 du code de l’action sociale, se sont beaucoup développés. Ils permettent un accompagnement de l’enfant dans les différents lieux où il vit et exerce ses activités, ce qui permet de ne pas faire de coupure avec le contexte familial. Les établissements spécialisés sont la deuxième solution. Cependant, l’obligation de résultat n’a pas pour conséquence de favoriser une des modalités de suivi des personnes autistes sur l’autre, simplement de trouver la solution la plus adaptée.

 Dans l’affaire commentée le jeune autiste bénéficie, depuis septembre 2012, d’une prise en charge de  quatre heures hebdomadaires par le service d’éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD), ce qui semble peu compte tenu de ses troubles autistiques sévères et des difficultés rencontrées au quotidien par les familles. Il peut aussi bénéficier d’une possibilité d’hébergement de nuit en cas d’urgence dans la limite de quatre-vingt-dix jours par an. Il n’a pas pu être intégré dans un Institut médico-éducatif par manque de place. Au préalable, de trois à six ans, il a bénéficié dans une unité hospitalière spécialisée d’une prise en charge pendant trois demi-journées par semaine.

 Après la constatation au niveau européen des lacunes de la France en matière de structures pour l’accompagnement des enfants autistes (Comité européen des droits sociaux du Conseil de l’Europe, réclamation n° 13/2002, Autisme France contre France), des progrès indéniables ont eu lieu pour la prise en charge des personnes autistes dans le cadre de plans spécifiques (2005-2007 ; 2008-2010), mais des lacunes récurrentes sont observées comme l’ illustre cette ordonnance.

• B. La possibilité théorique d’engager la responsabilité de l’Etat et des autres personnes publiques

L’ordonnance rappelle qu’en plus de l’Etat, plusieurs personnes juridiques chargées de l’action sociale des personnes handicapées participent à  la prise en charge des personnes autistes et peuvent à ce titre voir leur responsabilité engagée. Il s’agit notamment du département de Loir-et-Cher pour la maison départementale des personnes handicapées. Ainsi, le Conseil d’Etat va dans le sens de la jurisprudence judiciaire. En effet, la responsabilité d’associations ayant refusé l’admission d’un enfant autiste peut également être engagée (CA Paris, 29 janvier 1999, M.P contre Ecole de Bonneuil, Association Champ de la Croix, Association Française de pédagogie curative, in RDSS, 1999, 594, note J.M. Lhuillier).

 Le Conseil d’Etat affirme que la carence dans l’obligation de prise en charge des personnes autistes peut engager la responsabilité de l’Etat et des autres personnes publiques chargées de l’action sociale.

Il n’y a pas de précisions sur la responsabilité engagée. Mais, le principe de la responsabilité en droit administratif est la faute. De plus, le juge administratif s’appuie sur l’obligation de l’administration. Le Conseil d’Etat a déjà considéré que « le droit à une prise en charge pluridisciplinaire » d’un enfant autiste relevait de la responsabilité pour faute (Conseil d’Etat, 16 mai 2011, Madame Beaufils, requête numéro 318501). Dans l’ordonnance du 27 novembre 2013, la nature de la faute n’est pas précisée, ce qui exclut la faute lourde et s’inscrit dans le mouvement de déclin de cette dernière. L’arrêt illustre le développement de la protection des victimes, qui devient de plus en plus importante. Ainsi, la carence en matière de droit à l’éducation est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. L’administration ne peut s’appuyer sur l’insuffisance des structures d’accueil existantes ou du fait que des allocations compensatoires sont allouées aux parents d’enfants handicapés (CE, 8 avril 2009, M et Mme Laruelle). L’Etat a aussi été reconnu responsable pour faute simple en raison de la non scolarisation d’un enfant handicapé pendant plusieurs années (CAA Paris, 11 juillet 2007, Ministre de la santé et des solidarités, n° 06PA01579 et 06PA02793).Même si l’arrêt n’évoque pas une responsabilité sur la base de la rupture d’égalité devant les charges publiques, il est possible de se demander si, dans l’avenir, le juge administratif ne finira pas par admettre sous certaines conditions restrictives la possibilité d’une responsabilité sans faute dans ce domaine sensible des personnes autistes. Il suivrait l’évolution du domaine médical permettant de  compenser l’absence d’indemnisation de l’aléa thérapeutique par exemple (Conseil d’Etat, 9 avril 1993, Bianchi, requête numéro 69336 ; Conseil d’Etat 25 juillet 2007, Centre hospitalier d’Avignon, requête numéro 274682).

 Les requérants n’ayant pas présenté de demande indemnitaire, le Conseil d’Etat n’a pas à déterminer s’il y eu faute et se contente de rappeler la possibilité théorique d’engager la responsabilité de l’administration. En revanche, il examine les conditions de la procédure de référé-liberté utilisée.

II. L’application stricte de la procédure de référé liberté en cas de carence dans la prise en charge des personnes autistes

Les parents ont fait le choix d’un référé-liberté, ce qui s’explique pour partie par un souci de rapidité. Le Conseil d’Etat fait ressortir l’absence d’atteinte à une liberté fondamentale (A) et d’urgence (B), conditions indispensables en application de l’article L 521-2 du Code de justice administrative.

A.      L’absence d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale

Le référé-liberté impose une atteinte à une liberté fondamentale. En l’espèce, les requérants ont invoqué le droit à la vie et à la protection de la santé pour l’enfant, son droit à l’éducation, son droit à une prise en charge pluridisciplinaire et son droit au respect d’une vie privée et familiale normale. Son droit à la dignité est aussi évoqué (Conseil d’Etat du 27 octobre 1995, Commune de Morsang sur Orge, requête numéro 136727).

Cependant, la carence dans la prise en charge des personnes autistes  ne peut «constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, que si elle est caractérisée, notamment par rapport aux pouvoirs et moyens dont disposent ces autorités et si elle a pour conséquence des conséquences graves pour la personne autiste compte tenu notamment de son âge et de son état». Ces deux conditions ne sont pas réunies.

En effet, au niveau de la première condition, il n’est pas constaté de carence caractérisée de l’Agence régionale de santé du Centre compte tenu de ses compétences et de ses moyens budgétaires. Elle peut simplement autoriser la création des instituts médico-éducatifs, contrôler leur fonctionnement et leur allouer des ressources sans pouvoir imposer la prise en charge d’une personne. Elle a de plus pris des mesures pour la mise en place rapide d’un dispositif provisoire d’accueil de jour dans la région de Blois,  ouvert à l’enfant.  Cette interprétation du juge des référés du Conseil d’Etat est critiquable dans la mesure où l’Agence régionale de santé doit organiser l’offre de soins et permettre l’application des décisions d’orientation. De plus, elle dispose d’un pouvoir de contrôle même si la décision d’admission revient aux directeurs d’établissement. En effet, les décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées s’imposent à tout établissement dans la limite de la spécialité au titre de laquelle il a été autorisé ou agréé (alinéa 2 et 3 de l’article L 241-6 du code de l’action sociale).  L’Agence régionale de santé aurait donc pu agir de manière plus efficace pour que cet enfant soit intégré dans une structure compte tenu de la gravité de ses troubles et des nombreuses demandes présentées par ses parents auprès des institués médico-éducatifs des Yvelines, du Loir-et-Cher depuis mars 2012. La mise en place d’un futur dispositif ne répond pas aux problèmes immédiats rencontrés par cette famille.

Pour sa part, le département du Loir-et-Cher, notamment la maison départementale des personnes handicapées,  ne peut se voir reprocher une carence caractérisée. Cependant, l’arrêt n’apporte pas de précisions.

Au niveau de la deuxième condition, les conséquences graves pour le jeune enfant autiste étaient limitées par la prise en charge à domicile par le SESSAD et la possibilité d’hébergement de nuit. Vraisemblablement le Conseil d’Etat a considéré que si le syndrome autistique de l’enfant est sévère, il n’entraine pas de risque vital pour lui et son entourage, ce qui est sans doute pour partie lié à son âge. Cependant,  il est fait abstraction des difficultés matérielles auxquelles est confrontée la famille pour assurer son suivi, ce qui entraîne des conséquences sur la santé de toute la famille :  épuisement physique et psychologique.

 A priori l’une des seules décisions rendues en matière de personnes autistes dans le cadre d’un référé-liberté est celle du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 7 octobre 2013 M et Mme L, requête numéro 1307736. Ce jugement admet au  contraire que l’absence de prise en charge adaptée à une jeune adulte autiste porte une atteinte grave et manifestement illégale tant à son droit à la sécurité qu’à son droit à mener une vie normale en raison des troubles de comportement et des menaces qu’elle fait peser sur elle-même et sa famille, car elle peut mettre en danger sa vie et celle de ses proches.

• B.      L’absence d’urgence nécessaire à l’application du référé-liberté

Le juge des référés liberté ne peut intervenir qu’en cas d’urgence et pour mettre fin immédiatement ou à très bref délai à l’atteinte constatée. La condition de l’urgence est prévue par l’article L 521-2 du code de justice administrative relatif à la procédure de référé liberté. «La mise en œuvre  de la protection juridictionnelle particulière prévue à l’article L. 521-2 du code de justice administrative implique que soit établie une situation d’urgence justifiant le prononcé de la mesure d’injonction sollicitée » (Conseil d’Etat, ord. réf., 23 mars 2001,  Société LIDL, requête numéro 231559).

 Dans l’ordonnance du 27 novembre 2013, cette condition n’est pas remplie  puisque, selon le Conseil d’Etat, l’enfant dispose d’une prise en charge partielle. Cette appréciation est sans doute liée à son jeune âge, mais peut paraître sévère dans la mesure où le Conseil d’Etat la considère comme remplie dans des contextes moins difficiles que le domaine du handicap. Ainsi, le juge des référés du  Conseil d’Etat dans une ordonnance  récente du 14 décembre 2013 « Association envie de rêver » (requête numéro 370305) a relevé que la mesure de dissolution de l’association contestée portait une atteinte grave à la liberté d’association qui constitue une liberté fondamentale.  De plus, cette prise en charge partielle est justement insuffisante.

Les demandes complémentaires des requérants, comme la création d’une place supplémentaire en institut médico-éducatif ne  constituent pas des mesures d’urgence caractérisée prévues dans le cadre des référés libertés.

Cette ordonnance se trouve être cependant dans la continuité de jurisprudences antérieures précisant le contenu de la condition d’urgence. La condition d’urgence présente dans l’article
L 521-1 du code de justice administrative relatif au référé-suspension (Conseil d’Etat, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, requête numéro 228815) est distincte de celle prévue par l’article L 521-2 (Conseil d’Etat, 28 février 2003, Commune de Pertuis, requête numéro 254411) qui impose qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures. Pour  le référé-liberté, le Conseil d’Etat a précisé que la condition d’urgence « est éclairée par le rapprochement avec les délais très brefs que le même article impartit tant au juge des référés pour se prononcer qu’aux parties pour faire appel », soit quarante-huit heures  pour le premier et quinze jours pour les secondes. (Conseil d‘Etat, 21 août 2001, Mme Marie-Louise Manigold, requête numéro 237885).

Sophie Prayer

Docteur en droit public, Ater Université Pierre Mendès France, Grenoble