Pouvoirs de police du maire et cultures OGM

Conseil d'Etat, 24 septembre 2012, Commune de Valence, requête numéro 342990


Date de fraîcheur: Octobre 2012



Par un arrêté du 23 août 2008, le maire de Valence, se fondant notamment sur le principe de précaution inscrit à l’article 5 de la Charte de l’environnement, avait interdit “en plusieurs parties du territoire de la commune” la culture en plein champ de plantes génétiquement modifiées.

Cette mesure de police administrative générale était adoptée alors que la culture des OGM est soumise à la police spéciale du ministre chargé de l’agriculture après avis du Haut Conseil des biotechnologies. Par une décision du 24 septembre 2012, Le Conseil d’Etat rejette le pourvoi en cassation contre l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon qui avait rejeté l’appel contre le jugement du TA de Grenoble qui avait annulé l’arrêté du maire.

L’articulation entre les polices  est une question classique.

Comme on le sait, l’exercice de la police administrative générale par le préfet ou le premier ministre ne prive pas le maire d’exercer ses pouvoirs de police générale sur le même objet, pourvu que les mesures soient plus rigoureuses et bien entendu qu’elles soient elles-mêmes légales (CE 18 avril 1902, Commune de Néris-lès-Bains, p.275).

Plus rares sont les cas dans lesquels le maire peut exercer la police administrative générale sur son territoire alors qu’une autorité de police spéciale est déjà intervenue. En principe, l’exercice d’une police spéciale exclut le “concours des polices”. Ainsi, l’existence du pouvoir de police spéciale confié au ministre chargé de l’aviation civile en matière de circulation aérienne exclut la possibilité pour le maire d’user des pouvoirs de police administrative générale pour règlementer les évolutions des aéronefs d’écoles de pilotage au-dessus du territoire de sa commune (CE, 10 avril 2002, requête numéro 238212, Ministre de l’Equipement et des Transports, Rec. p. 123 ; RFDA 2002, p. 676).

La question pouvait sembler avoir été renouvelée avec l’introduction de la Charte de l’environnement dans l’ordre juridique français (v. Valeur et invocabilité de la Charte de l’environnement).

L’article 5 de la Charte dispose

Article 5. Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en oeuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Les autorités publiques, et notamment les maires, investies de la mission de mettre en oeuvre le principe constitutionnel de précaution, auraient eu la compétence pour adopter toute mesure destinée à prévenir la réalisation d’un dommage grave et irréversible.

La notion est invoquée dans de nombreux domaines polémiques que sont les antennes relais, la culture des OGM, bientôt peut-être les nanotechnologies, les gaz de schistes et d’une manière générale toutes les activités agricoles et industrielles dont la dangerosité réelle ou supposée crée des craintes au sein de la population.

Le principe de précaution ne modifie pas cependant les pouvoirs de police générale des maires, lorsqu’une autorité de police spéciale est déjà intervenue.

Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de le dire à propos des antennes relais dans trois décisions du 26  octobre 2011 (CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, requête numéro 326492 CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Société française de radiotéléphone, requête numéro 341767 et requête numéro 341768;  CE, Commune des Pennes-Mirabeau, requête numéro 329904).

Dans les décisions relatives aux antennes relais, la Haute juridiction a en premier lieu rappelé que l’exercice, par es autorités de l’Etat, de leurs compétences de police en mtière de fréquences radioélectriques interdisaient aux maires d’exercer leur pouvoirs de police sur le même objet.

En second lieu, et c’est ce point qui a justifié que le Conseil d’Etat statue en Assemblée, l’article 5 de la Charte de l’environnement ne modifie pas la répartition des compétences de police. La Charte s’impose donc aux autorités de l’Etat qui, dans l’exercice de leurs compétences, doivent mettre en oeuvre le principe de précaution. Cette nouvelle contrainte constitutionnelle ne permet pas cependant d’étendre les pouvoirs de police des maires en matière de police administrative générale.

Le Conseil d’Etat applique le même raisonnement en matière d’OGM:

 Considérant, en second lieu, qu’aux termes de l’article 5 de la Charte de l’environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence : ” Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en oeuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ” ; qu’il résulte de ces dispositions que le principe de précaution, s’il s’impose à toute autorité publique dans ses domaines d’attribution, n’a ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence ; qu’ainsi l’article 5 de la Charte de l’environnement ne saurait être regardé comme habilitant les maires à adopter une réglementation locale portant sur la culture de plantes génétiquement modifiées en plein champ et destinée à protéger les exploitations avoisinantes des effets d’une telle culture ; qu’il appartient aux seules autorités nationales auxquelles les dispositions précitées du code de l’environnement confient la police spéciale de la dissémination des organismes génétiquement modifiés de veiller au respect du principe de précaution, que la réglementation prévue par le code de l’environnement a précisément pour objet de garantir, conformément à l’objectif fixé par l’article 1er de la directive du 12 mars 2001 qu’elle a pour objet de transposer ; qu’il suit de là qu’en jugeant que la compétence du maire pour adopter l’arrêté attaqué au titre de ses pouvoirs de police générale ne pouvait être justifiée par le principe de précaution, la cour administrative d’appel de Lyon n’a pas commis d’erreur de droit ;

La décision rapportée n’innove donc pas .

Elle a pour principal intérêt d’appliquer une solution classique à un objet particulièrement polémique.

Remarquons pour finir que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, loi relative aux organismes génétiquement modifiés, avait examiné la constitutionnalité du dispositif de contrôle de la dissémination des OGM au regard du principe constitutionnel de précaution. La police spéciale relative à ce domaine est conforme à la constitution.

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


Doctrine:

AJDA 2012, n. 32, p. 1764


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vignette_mais, ' Pouvoirs de police du maire et cultures OGM, Conseil d'Etat, 24 septembre 2012, Commune de Valence, requête numéro 342990 ' : Revue générale du droit on line, 2012, numéro 3298 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=3298)