Au cours d’un procès intenté par la Compagnie franco-algérienne contre l’État, auquel la compagnie imputait la responsabilité de divers dommages quelle aurait subis dans son exploitation, des négociations ont été engagées entre les parties : en 1883, l’Administration a promis à la Compagnie de lui concéder trois lignes de chemins de fer nouvelles, et la compagnie a renoncé à ses réclamations devant le conseil de préfecture. Mais deux des trois lignes promises furent seules concédées : à la suite de rapports d’ingénieurs très défavorables du point de vue de l’utilité du tracé, et de rapports de l’inspection des finances, prévoyant la déconfiture de la Société, le ministre des travaux publics résolut de ne pas demander aux Chambres la concession de la troisième ligne.

La Compagnie franco-algérienne, après avoir été déclarée en faillite, fut remise à la tête de ses affaires après concordat, et prétendit obtenir la concession de cette troisième ligne : sur le refus du ministre, elle introduisit contre l’État une demande en dommages- intérêts pour inexécution de la transaction de 1883. La Compagnie ne conclut pas à ce que le Ministre soit tenu de saisir le Parlement d’un projet de concession, conclusions qui raient pas recevables, la juridiction contentieuse ne peut intervenir dans les rapports des pouvoirs exécutif et législatif (Cons. d’Ét. 12 mars 1853, Prince de Wagram ; 17 févr. 1888, 1, D. P. 89.3.45 et les conclusions de M. Le Vavasseur de Précourt). Elle conclut à l’allocation d’une indemnité pour inexécution, par l’État, d’obligations contractées en son nom par le ministre des travaux publics, ainsi formulées, les conclusions sont recevables. Nous avons à examiner si elles sont fondées, nous ne le pensons pas, pour deux raisons :

En premier lieu, parce qu’il n’existe pas, en fait, de véritable transaction entre l’État et la compagnie franco-algérienne. Pour qu’il y eût transaction proprement dite, il faudrait qu’on fût en présence d’un texte signé par la compagnie et le ministre des travaux publics et contenant les engagements réciproques des deux parties ; or, nous ne trouvons ici que des lettres échangées entre la compagnie et le gouvernement général de l’Algérie qui lui répond que ses propositions ont été favorablement accueillies par le conseil des ministres ; mais l’instrument de la transaction, la pièce signée par le ministre fait défaut.

En second lieu, parce qu’en admettant que la transaction prétendue existe, qu’il y ait eu un véritable accord entre la compagnie et le ministre des travaux publics au sujet de la concession des trois lignes projetées, cette transaction ou cet accord ne pouvait avoir d’effet, au regard de l’État, qu’après approbation du Parlement, et que son inexécution n’est pas de nature à ouvrir contre l’État un droit à indemnité. Nous sommes ainsi amenés à rechercher quelles sont les règles en matière de transactions de l’État, les autorités compétentes, l’étendue et la limite de leurs pouvoirs.

1. – La transaction, étant destinée à éteindre une contestation née ou à empêcher une contestation de naître, implique l’abandon de droits : d’où la nécessité, chez celui qui transige, de la capacité de disposer. Aussi les incapables ne peuvent-ils transiger que suivant certaines formes prévues par la loi : pour les mineurs, l’art. 467 C. civ dispose que le tuteur doit être autorisé par le conseil de famille, de l’avis de trois jurisconsultes, et avec homologation du tribunal ; pour les communes et les établissements publics, l’art 2045 C. civ exige une ordonnance royale, à laquelle des lois spéciales ont substitués dans certains cas une autorisation émanée d’autorités plus décentralisées. Pour l’État, le Code civil ne contient aucune disposition ; le seul texte législatif, qui ait trait aux transactions de l’État, est une loi du 27 août 1791, relative au Trésor, d’après laquelle (art. 5) les transactions sont consenties par l’agent judiciaire, avec l’autorisation du Ministre et approbation du Corps législatif. Il est reconnu depuis longtemps que ce texte, qui d’ailleurs, ne vise que le Trésor n’est plus applicable, parce qu’il correspond à des attributions financières exercées à l’origine par l’Assemblée constituante, ou son comité de liquidation, puis par les commissaires de la trésorerie et transmises enfin aux ministres. L’intervention du Corps législatif, qui s’expliquait en 1791, n’a donc plus de raison d’être, depuis que les ministres ont hérité des pouvoirs administratifs et financiers qu’ils s’étaient réservés au début. Aussi la jurisprudence et la doctrine ont-elles reconnu depuis longtemps qu’en l’absence d’une législation spéciale il appartenait au ministre de transiger au nom de l’État : ce pouvoir découle tout à la fois du pouvoir du ministre de contracter pour l’État et de l’engager vis-à-vis des tiers (sauf cas spéciaux prévus par la loi) et du droit de le représenter en justice, où il intente les actions, y défend, peut acquiescer, se désister, et doit pouvoir prendre les mesures pour prévenir les procès, les arrêter, éviter les lenteurs et les frais. Cela est d’autant plus nécessaire que les Chambres ne sont pas permanentes et qu’il faut une autorité chargée de suivre les litiges, les diriger, et faire les actes nécessaires pour les restreindre, s’il y a lieu.

Il a donc été admis que chaque ministre a, comme chef de l’administration, le droit de transiger pour les intérêts de son département (Cormenin, Droit administratif, t. 1. p. 185 ; Perriquet, Des contrats de l’État, 2^e édit., p. 246, n° 459 ; Laferrière, Traité de la juridiction administrative, 2^e édit. t. 2, p. 152).

On a parfois soutenu qu’il serait bon, pour les transactions de l’État, de recourir à l’intervention du décret ou du décret en Conseil d’État : on trouve la trace de cette tendance dans les divers actes relatifs à la comptabilité de l’agent judiciaire du Trésor. C’est ainsi que le décret du 5 août 1882 porte que « l’on soumet à la commission de vérification des comptes des ministres chargée de vérifier les comptes de l’agent judiciaire… les lois ou décrets en Conseil d’État homologuant les transactions… les arrêts, les jugements et décisions comportant juridiquement la réduction des droits de l’État ». Ce décret n’a pu ni entendu modifier la compétence des ministres en général pour transiger sur les affaires de leur département : il n’y avait aucune délégation pour statuer sur ce sujet, et ne pouvait, d’ailleurs le faire par voie détournée. Il s’est donc borné à mentionner les transactions approuvées par une loi ou un décret en Conseil d’État, sans exclure les décisions diverses, autres que les arrêts ou les jugements, comportant juridiquement la réduction des droits de l’État. Si, en effet, l’approbation des transactions importantes par la loi ou le décret en Conseil d’État est recommandable dans les cas où il n’y a pas urgence, il importe que chaque ministre reste armé du droit d’arrêter un procès, à tous moments, même en cours d’instance, car lui seul est en situation, dans nombre de circonstances, de prendre cette décision au moment favorable.

Aussi la jurisprudence s’est-elle affirmée de la façon la plus nette sur cette question et a-t-elle reconnu formellement le droit pour le ministre de transiger pour la branche du service public qui le concerne (Cons. d’Ét. 22 juin 1883, Ministre de la marine c. Ministre de la guerre, D. P. 93.3.33, note 2 ; 23 déc. 1887, Évêque de Moulins, D.P. 89.3.1 ; 17 mars 1893 ; Compagnie des chemins de fer c. Ministre de la guerre, D. P. 93.3.33). Ce point doit donc être considéré comme définitivement en l’état actuel de la législation et de la jurisprudence ; aucune contestation n’est, d’ailleurs, soulevée à ce sujet.

1. – Le droit absolu des ministres de transiger au nom de l’État étant établi, il importe, en raison même du danger qu’il comporte et des abus qu’on pourrait redouter, de le préciser, d’en définir l’étendue, d’en fixer les limites. Le ministre peut transiger, c’est-à-dire qu’il peut abandonner certains droits en échange de certains avantages, accorder certains avantages en échange de l’abandon de certains droits, et qu’il est investi, à cet égard, des pouvoirs d’appréciation les plus étendus ; mais, pour que des accords de cette nature soient valables, pour qu’ils forment dans la suite la loi des parties, pour que le contractant puisse en exiger judiciairement l’exécution ou prétendre à une indemnité pour inexécution, une double condition est nécessaire : il faut, d’une part, que le ministre ne dispose pas de choses dont il n’a pas le pouvoir de disposer, qu’il ne passe pas des contrats dont la loi a réservé l’approbation à d’autres autorités ; il faut, d’autre part, qu’il ne fasse pas des actes que la loi ou les principes généraux de droit public lui interdisent de faire. En un mot, il ne faut pas que le ministre fasse, sous couleur de transaction, des actes ou des contrats qu’il n’a pas le droit de faire.

Dans plusieurs arrêts, aussi remarquables par la sûreté de leur doctrine que par la netteté de leur rédaction, le Conseil d’État a fixé les règles de la capacité ministérielle, quand il s’agit d’abandon des droits de l’État, et posé les limites que dans aucun cas le ministre n’a le droit de franchir : c’est ainsi qu’il a été décidé que le droit de transiger n’implique pas pour les ministres le droit de compromettre (arrêts précités des 23 déc. 1887, Évêque de Moulins ; 17 mars 1893, Compagnie des chemins de fer) ; Que les ministres n’ont pas le droit de faire de la libéralité pure et de reconnaître à la charge de l’État une créance n’ayant pas sa cause dans un engagement préexistant (Cons. d’Ét. 18 mai 1877, Banque de France, D. P. 77.3.81) ; Qu’ils ne peuvent disposer de droits dont le pouvoir législatif a seul le droit de disposer, tels qu’impôts, monopoles, etc. (Cons. d’Ét. 24 juil. 1891, Société des téléphones, D. P. 93.3.5).

Si le ministre contracte ou transige sur des objets ou dans des conditions rendant nécessaire l’intervention du législateur, la transaction n’est valable que le jour où elle est régulièrement approuvée : jusque-là, elle est purement conditionnelle, elle ne peut créer aucun droit contre l’État, elle ne lui est pas opposable, car il lui manque, pour qu’elle soit parfaite à son égard, un élément dont le Ministre ne peut disposer. Au cas donc où cette approbation législative ne serait pas donnée, le cocontractant se trouvera délié des obligations qu’ils avaient acceptées dans le projet de transaction, mais il ne sera pas en droit de réclamer une indemnité pour inexécution d’un contrat qui n’était pas définitif (sauf, bien entendu, le cas où on aurait exigé de lui, avant l’approbation législative, certaines dépenses dont il pourrait demander le remboursement).

Dans l’espèce actuelle, l’avantage accordé à la compagnie franco-algérienne était une concession de chemins de fer qui, aux termes de la loi du 27 juil. 1870, ne pouvait être accordée que par le législateur. Donc, cette concession n’étant pas un acte de compétence du ministre des travaux publics, ne pouvait, à défaut de l’approbation du Parlement, figurer dans la transaction ; ce n’était pas une « monnaie de transaction » dont le ministre eût droit de disposer, car il ne pouvait aliéner des droits qui ne lui appartenaient pas. Une telle transaction n’était donc pas opposable à l’État, tant qu’elle n’était pas revêtue de l’approbation législative, et le fait qu’elle devenait ainsi inexécutable ne pouvait que dégager la Compagnie d’un engagement pris par elle dans une transaction non approuvée, mais non lui ouvrir un droit à indemnité pour inexécution d’un contrat qui n’était pas devenu définitif.

La solution sur ce point ne saurait faire doute.

III. – Mais on soulève une question plus délicate. S’il est vrai, dit-on, que le ministre ne peut créer un droit pour la société à l’obtention d’une concession de chemin de fer, et si sa promesse ne peut avoir d’effet que par la ratification du législateur, il a pu, du moins, valablement s’engager, au nom de l’État, à présenter le projet de loi aux Chambres, à faire son possible pour voter la loi, en un mot à mettre son concours à la disposition de la société ; il n’y a là rien qui sorte des attributions du ministre, il ne promet que ce qui dépend de lui.

Dès lors, ajoute-t-on, dans cette mesure, l’engagement est valable et la transaction complète. Si donc elle n’est pas exécutée, l’État sera responsable et devra des dommages-intérêts, l’inexécution consistant non pas dans le refus du Parlement d’adopter le projet de loi qu’il est toujours libre de ne pas voter, mais dans le refus du ministre de saisir le Parlement, de déposer le projet de loi nécessaire, conformément à l’engagement qu’il a pris et qu’il pouvait légalement prendre. On invoque à l’appui de cette opinion deux arrêts (1^er mai 1891, Département de la Charente, D. P. 92.3.109, et 12 juin 1891, Département de l’Indre, ibid.) dans lesquels le Conseil d’État, pour refuser de condamner un département à des dommages-intérêts, envers un concessionnaire de chemin de fer d’intérêt local, dont le contrat de concession n’avait pas été soumis au Parlement, s’est fondé sur ce que le défaut de réalisation du contrat était dû à des circonstances étrangères au département. On en conclut par a contrario que si l’absence d’approbation eût été imputable à l’autorité concédante, le Conseil d’État eût admis le droit à indemnité.

Nous ne saurions nous rallier à cette manière de voir.

D’une part, les deux arrêts de 1891 n’ont pas la portée qu’on leur attribue : le Conseil d’État a reconnu que, tant que la loi n’était pas votée, il n’y avait pas de « droit acquis », et il a constaté que, dans l’espèce qui lui était soumise, il n’y avait de reproche d’aucune sorte à adresser au département : il n’a pas eu à examiner et n’a pas examiné si, au cas où le retrait de la convention aurait été dû au département, celui-ci aurait eu à payer une indemnité.

D’autre part, l’acte par lequel le ministre promet à une compagnie de chemins de fer, si elle renonce à certaines prétentions, de lui faire obtenir des concessions de nouvelles lignes, ne nous paraît pas constituer un engagement qui, au cas de non-exécution, puisse mettre en jeu la responsabilité de l’État. Il n’y a là, pour nous, qu’un acte unilatéral, un engagement conditionnel de la part de la compagnie : la compagnie s’engage, si elle obtient la concession des nouvelles lignes, à abandonner certains droits ; elle renonce à ces droits, à la condition d’obtenir la concession demandée. L’État n’est pas engagé, tant que le Parlement n’a pas approuvé l’accord. Si pour un motif quelconque, cette approbation n’intervient pas, l’accord n’est pas réalisé ; les deux parties reprennent tous les droits, l’État n’ayant jamais été engagé, et la compagnie cessant de l’être par la non-réalisation de la condition qu’elle avait mise à son engagement.

On peut indiquer en faveur de cette solution une double raison tirée à la fois de l’intérêt privé et de l’intérêt public. Si on admettait que, pour que la transaction porte son plein et entier effet, il suffise de saisir le Parlement, le gouvernement s’acquitterait de son obligation en déposant le projet de loi et le défendant plus ou moins sérieusement, même si en fin de compte, la concession n’était pas votée : la compagnie risquerait ainsi de renoncer à des droits et ne rien obtenir en échange. Les droits privés pourraient se trouver, dans certaines circonstances, complètement sacrifiés. D’un autre côté, l’intérêt public pourrait également être compromis : il est, en effet, difficile de mesurer si le ministre a fait tout ce qu’il a pu pour faire voter la concession qu’il avait promis, qu’il n’a pas sincèrement exécuté son engagement, et qu’on ne cherche à imputer à l’État l’échec du projet de loi devant les Chambres.

Il en résulte que, saisi dans ces conditions, le Parlement n’aurait plus sa liberté d’action ; il redouterait, s’il ne votait pas la loi, d’engager la responsabilité pécuniaire de l’État : le vote de la loi serait pour lui une sorte de « carte forcée », et, par une regrettable interversion des compétences, l’acte du ministre des travaux publics commanderait indirectement la décision du législateur. Une pareille conséquence est inadmissible : quand le ministre propose un projet de loi qui met en mouvement la puissance publique, exercée par l’autorité législative, comme cela a lieu pour la concession d’un chemin de fer, il faut que le Parlement, qui le discute, ait une liberté d’appréciation complète, pour examiner les intérêts généraux en présence, agricoles, commerciaux, industriels, militaires et autres, les charges financières que la concession pourra imposer au Trésor, et que sa décision ne se trouve pas engagée, en fait, à l’avance, par une signature que le ministre aurait consenti à donner avec d’autant plus de facilité n’aurait pas la responsabilité de la décision définitive. Pour cela, il faut que le ministre reste libre, si l’intérêt général l’exige, de ne pas soumettre au projet de concession au Parlement, il faut que sa promesse n’ait pu créer de droits contre l’État et constitue simplement un engagement moral de la part du ministre qui ne deviendra un engagement de l’État qu’au cas de la ratification par le législateur.

Dans l’espèce actuelle, le gouvernement a fait espérer à la Société franco-algérienne la concession de trois lignes nouvelles, en échange de la renonciation par la Compagnie aux instances engagées par elle devant le Conseil de préfecture. Après avoir fait voter deux lignes le gouvernement a renoncé à demander aux Chambres le vote de la troisième : il n’y a là aucun fait de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l’État. La seule conséquence juridique est que la Société franco-algérienne est libre de reprendre les instances auxquelles elle n’avait renoncé que sous une condition qui n’a pas été réalisée. Au cas où elle userait de ce droit, il va deux lignes nouvelles qui a été faite à la Société ne constitue pas en fait une réparation suffisante du préjudice allégué ; c’est un point sur lequel nous n’avons pas à nous prononcer actuellement.

En résumé nous concluons au rejet de la demande en dommages-intérêts présentée par la Compagnie franco-algérienne, d’abord parce quelle ne justifie d’aucun acte de transaction régulier, ensuite parce que l’inexécution de la promesse de concessions qu’elle invoque ne saurait ouvrir en sa faveur, contre l’État, aucun droit à indemnité.