Messieurs, vous savez que les taxes communales de pâturage ont leur base légale dans l’art. 133 § 2 de la loi du 5 avr. 1884, qui comprend parmi les recettes du budget ordinaire de la commune « les cotisations imposées annuellement sur les ayants-droit aux fruits qui se perçoivent en nature » et dans l’art. 140 de la même loi, qui est ainsi conçu : « Les taxes particulières dues par les habitants ou propriétaires en vertu des lois et des usages locaux sont réparties par une délibération du conseil municipal approuvée par le préfet. Ces taxes sont perçues suivant les formes établies pour le recouvrement des contributions publiques ». Il n’existe pas d’autres textes et les conseils municipaux peuvent faire les règlements qui leur conviennent : tantôt ils établissent des taxes, qui sont les mêmes pour tous ceux menant paître leurs troupeaux sur les propriétés communales, ou qui sont plus élevées pour les personnes étrangères à la commune, parfois ils fixent un minimum de têtes de bétail, à raison duquel il y aura exemption de la taxe ; tantôt ils exigent une déclaration du nombre des animaux que l’on compte mener paître et alors le rôle de la taxe est établi d’après cette déclaration ; tantôt ils n’exigent aucune déclaration préalable et on établit le rôle d’après les faits constatés.

Dans le cas où le règlement exige une déclaration et où cette déclaration n’a pas été faite, doit-on considérer la taxe comme due et décider que le conseil de préfecture est compétent pour condamner au paiement de la taxe ? Doit-on au contraire voir dans le fait de mener le troupeau pacager sans déclaration sur les terrains communaux une sorte de voie de fait, statuer comme s’il s’agissait simplement d’un pacage sur le terrain d’autrui et décider alors que l’on n’est plus dans la sphère d’application de la taxe ; que le conseil de préfecture n’est pas compétent ; qu’il y a une atteinte à la propriété privée et que c’est aux tribunaux judiciaires qu’il appartient d’en connaître ?

La jurisprudence, telle qu’elle résulte de vos décisions rendues jusqu’à ce jour, fait une distinction :

1º Le règlement municipal établit-il la taxe sans exiger une déclaration, cette taxe est due, à raison du fait de pacage habituel des animaux sur les terrains communaux, et d’après le nombre des têtes de bétail constatées ; par suite, le conseil de préfecture est toujours compétent (v. Reybaud, 19 mars 1880, p. 314 ; Commune de Tartonne, 16 nov. 1888, p. 832 ; Commune de Cervières, 23 janv. 1903, p. 43) ;

2° Le règlement municipal exige-t-il une déclaration, cette déclaration est indispensable pour que la taxe puisse être réclamée par voie de rôle : si donc aucune déclaration n’a été faite, la base légale du rôle manqué, il y a simplement une voie de fait dont il n’appartient qu’à l’autorité judiciaire de connaître (v. Commune de Vallouise, 13 mai 1887, p. 377 ; Josseron, 9 déc. 1887, p. 780 ; Pascal, 14 mai 1891, p. 364). De même, si des animaux ont été conduits au pâturage en plus de ceux déclarés, il y a là une voie de fait, en ce qui concerne ce nombre supplémentaire d’animaux pacageant, il ne peut être question de taxe à leur égard et c’est encore à l’autorité judiciaire de statuer (v. Commune de Saint-Paragoire, 2 févr. 1889, p. 147 ; Syndicat des Quarte-Véziaux d’Aure, 12 nov. 1900, p. 610 et la note).

Et si nous recherchons quelle est la nature de ce recours devant l’autorité judiciare, nous voyons que c’est un recours civil, fondé sur ce qu’il y a occupation de terrains communaux et en quelque sorte location du droit de pâturage (Cass., 5 janv. 1856, Massoni, Dalloz 1856.1.107). Mais il n’y a point de sanction pénale : il ne peut être question ni d’une contravention de simple police prévue par l’art. 479, § 10 du Code pénal, ou par l’art. 471, § 15 du même Code, ni d’un délit rural (garde à vue de bestiaux sur le terrain d’autrui) (Cass., 27 déc. 1851, Joucachon, Dalloz 1852.5.555 ; 5 janv. 1856, Massoni, précité). Les terrains communaux étant livrés au pacage, la faute consiste non point dans le fait d’avoir mené des bestiaux pacager sur ces terrains, mais dans l’absence de déclaration, laquelle est exigée uniquement au point de vue de la taxe de pâturage : la seule sanction est donc la condamnation à une indemnité purement civile. Toute cette jurisprudence rappelée, passons au point de l’espèce.

Dans l’affaire dont vous êtes saisis, le conseil municipal a imposé la déclaration et il a établi des taxes différentes suivant que la déclaration exigée était exacte ou non. Le sieur Gilloux, l’auteur du pourvoit, n’a fait aucune déclaration pour l’année 1903. Le 29 août 1903, il a été surpris faisant paître son troupeau comprenant 60 têtes de bétail sur les terrains com­munaux et il a été constaté que le fait était habituel : le sieur Gilloux a été imposé pour 1903 à raison de 60 moutons. Il a saisi le conseil de préfecture d’une réclamation, qui a été rejetée, par le motif qu’il avait fait pacager son troupeau. Un pourvoi a été formé devant vous contre cette décision : le requérant soutient qu’il ne pouvait être imposé d’office, du moment qu’il n’avait fait aucune déclaration. Ce pourvoi, qui a été renvoyé devant vous par la première sous-section temporaire du contentieux, exige l’examen de la jurisprudence que nous vous rappelions tout à l’heure, des arguments qui peuvent être présentés pour la combattre et de ceux que l’on peut invoquer pour la défendre – et nous ne vous cachons pas qu’après cet exa­men nous n’hésiterons pas à vous demander de modifier cette jurisprudence.

En faveur de cette jurisprudence, on peut dire que, lorsque la déclaration est exigée, c’est cette déclaration qui sert de base au rôle et qu’admettre une imposition à raison d’animaux non compris dans la déclaration ou pour le cas d’absence complète de déclaration, c’est ad­mettre la possibilité d’un rôle supplémentaire ; or, l’établissement des rôles supplémentaires n’est légal que si une disposition de loi l’autorise. On peut dire encore, qu’en cas de dépaissance clandestine il y a une véritable atteinte au droit de propriété de la commune et qu’on ne saurait empêcher la commune d’obtenir les réparations prévues par le droit commun. Nous ne trouvons pas ces arguments décisifs.

Et tout d’abord, il n’est écrit nulle part que l’émission de rôles supplémentaires doive nécessairement être autorisée par le législateur. Sans doute, on admet cette règle pour les quatre contributions directes ; mais, c’est parce que l’impôt dû pour l’année entière est réputé fixé au 1^er janv. ; d’ailleurs en fait la loi a prévu les rôles supplémentaires en certains cas, par exemple pour les faits nouveaux en matière de patente. Mais ce principe ne se justifie pas lorsqu’il s’agit d’une redevance, qui n’a pas le caractère fiscal, qui n’est même pas une taxe in­directe proprement dite, qui représente en réalité le montant d’une location, le prix d’un service rendu.

La commune agit en effet comme un propriétaire qui, moyennant un prix, laisserait d’autres personnes mener paître leurs troupeaux sur ses terres ; il en était d’ailleurs ainsi avant la loi du 18 juil. 1837 : l’occupation des usagers était considérée comme une location, dont les effets étaient soumis aux règles du droit commun, et les communes étaient obligées de dresser des états exécutoires sauf opposition devant les tribunaux judiciaires, pour recouvrer la somme ; et pour arriver à l’exécution, il fallait un jugement du tribunal (v. décision du ministre de l’Intérieur citée par l’École des communes, 1883, p. 221 ; Tardieu, Tr. des contributions directes, nº 6952). La loi du 18 juil. 1837, dont le texte a été reproduit par la loi du 5 avr. 1884, a donné aux communes pour le recouvrement de ces redevances le mode admis pour les contributions directes, mais elle n’en a point pour cela changé la nature : c’est toujours une cotisation annuelle pour l’usage en nature des biens communaux, c’est une taxe due à raison de cet usage. La commune, libre de régler cet usage, de fixer le prix qui sera dû, est également libre de décider qu’il sera dû uniquement à raison des faits de pacage ; dans ce cas, on dressera des rôles supplémentaires individuels, ou encore on dressera un rôle après coup, en fin d’année. C’est ce qui se passe pour les taxes d’affouage, pour les taxes pour participation aux produits des tourbières communales. Il n’y a pas de différence à faire entre le cas où un rôle unique est dressé en fin d’année pour faits acquis et celui où il y a d’abord un rôle de prévision, puis un rôle supplémentaire pour faits acquis en sus des prévisions : on n’est pas lié ici par la règle que l’impôt doit être établi d’après les faits existants au 1^er janv., c’est en effet l’usage effectif qui est la base même de l’imposition.

On dit en second lieu que les communes ont un recours devant l’autorité judiciaire, parce qu’il y a eu voie de fait. Mais ce recours est loin de donner complète satisfaction. Il est en effet peu pratique pour les communes ; il n’y a pas de sanction pénale et on oblige une commune à se lancer dans une instance judiciaire pour arriver à un résultat souvent de minime importance. Il en résulte que les gens honnêtes font la déclaration exigée, paient la taxe et ceux qui le sont moins s’abstiennent de toute déclaration, comptant bien que la com­mune n’intentera point contre eux un procès devant les tribunaux civils.

D’autre part, peut-on admettre qu’un changement de compétence résulte non pas de la loi, mais simplement des termes de la délibération d’un conseil municipal, suivant qu’il aurait prévu ou non une déclaration préalable ? En fait, la déclaration n’est pas exigée pour assurer à la commune, comme juge des contestations, la juridiction administrative au lieu des tribunaux judiciaires ; elle est exigée pour permettre de fixer à l’avance le produit de la taxe, pour dispenser la commune d’une surveillance continuelle et quelquefois pour permettre de faire payer une taxe plus élevée en cas de non-déclaration. D’ailleurs, avec le système que nous critiquons, à quelles conséquences étranges n’arrive-t-on pas lorsque la déclaration faite est incomplète ! Un habitant de la commune déclare 19 vaches, il en mène 20 au pâturage ; la taxe est due pour les 19 et les contestations qui peuvent s’élever sont de la compétence du conseil de préfecture, mais pour la 20^e le fait de l’avoir menée paître constitue une voie de fait et c’est aux tribunaux judiciaire qu’il appartient d’allouer à la commune une indemnité, laquelle sera souvent égale à la taxe !

Ajoutons que votre jurisprudence au début n’était pas dans le sens où elle est aujourd’hui (v. notamment les décisions du 25 mars 1865, Rebourseau, p. 327 ; 6 juil. 1865, Commune de la Ferté-Imbault, p. 696 ; 7 Nov. 1873, Commune de Lugo di Nazza, p. 782). Ce n’est qu’à partir de 1878 que la doctrine actuelle est apparue (1^er févr. 1878, Hugues, p. 104), avec les conséquences peu heureuses que nous venons de vous signaler.

Enfin, dans le sens de la solution que nous vous proposons, on peut, croyons-nous, se fonder sur la solution que vous avez adoptée pour le cas où la déclaration n’est pas exigée. Si la jurisprudence en effet admettait que jamais il ne peut y avoir émission de rôle, sans déclaration préalable, on serait en droit de dire qu’il y a là une règle formelle et qu’il est grave de la changer. Mais vous admettez la légalité des rôles supplémentaires ou de l’imposition d’après les faits de dépaissance quand le conseil municipal n’a pas exigé de déclaration ; on saisit alors le fait de pacage habituel et il justifie l’imposition. Il n’y a donc pas de question de principe en jeu. Il suffit de généraliser cette dernière jurisprudence et de l’étendre à tous les cas, c’est-à-dire même aux cas où le conseil municipal a exigé une déclaration.

En résumé, la taxe de pâturage est due à raison du pâturage effectif et habituel, elle est due pour le nombre des têtes de bétail menées au pâturage, qu’elles aient été déclarées ou non. Vous l’admettez quand la déclaration n’est pas exigée. Nous estimons qu’il faut l’admettre a fortiori quand la déclaration est exigée. En effet, l’obligation de la déclaration ne saurait changer ni la nature de l’impôt, ni la compétence. Il est nécessaire d’ailleurs d’atteindre celui qui est de mauvaise foi et qui veut essayer d’échapper à la taxe et le recours devant les tribunaux judiciaires, sans sanction pénale, est le plus souvent peu pratique et illusoire. Nous réserverons toutefois les cas où il s’agirait de faits isolés de pâturage, de faits exceptionnels ; notamment du pacage effectué par d’autres que les ayants-droits. La commune devrait alors s’adresser aux tribunaux judiciaires ; on ne serait plus sur le terrain de la taxe, il y aurait quasi-délit. C’était ces cas que prévoyaient vos décisions de 1865 et de 1873 que nous avons citées. Dans l’affaire actuelle, le sieur Gilloux, habitant de la commune a mené paître habituellement 60 moutons sur les terrains communaux, il n’avait fait aucune déclaration, il a été à bon droit imposé. Nous concluons au rejet de sa requête.