Le sieur Babin a été successivement écrivain, commis, sous-agent du commissariat de la marine ; en 1902, deux décrets, du 7 oct. et du 10 oct., ont dédoublé les fonctions du corps du commissariat et en ont attribué une partie à un corps nouvellement créé, celui des admi­nistrateurs et agents de l’inscription maritime ; le sieur Babin a été nommé agent de l’admi­nistration maritime à la formation du corps en 1903. Dans le courant de cette même année, une enquête a été ouverte sur des faits d’irrégularité imputables au sieur Babin, alors qu’il était commis du commissariat : le sieur Babin a été traduit devant un conseil d’enquête et mis en réforme, conformément aux dispositions de la loi du 10 mai 1834, sur l’état des officiers, rendue applicable au nouveau corps par le secret du 10 oct. 1902 pour les adminis­trateurs, et, pour les agents, par le décret du 7 oct. 1902 (art. 1^er) combiné avec le secret du 18 juin 1901 (art. 2). Le sieur Babin, dans son pourvoi, a soutenu, entre autres griefs, que la mesure prise à son égard était irrégulière, puisqu’elle résultait de la loi du 19 mai 1834 sur l’état des officiers, laquelle n’avait pu être étendue par décret simple au corps des agents dont il fait partie.

La légalité des décrets qui ont créé et organisé le corps des administrateurs et agents de l’inscription maritime a déjà été discutée à divers points de vue. On a soutenu, notamment, que le principe même de la réforme, à savoir la soustraction d’une partie des opérations de l’inscription maritime à l’autorité du préfet maritime, était contraire à l’art. 65 de la loi du 24 déc. 1896 ; que ces décrets n’avaient pu, en l’absence d’une disposition législative, conférer aux nouveaux agents le bénéfice des pensions militaires de la marine. Sur ce dernier point, à la suite d’avis du Conseil d’État des 1^er août 1904 et 10 janv. 1905, le législateur a dû donner lui-même, par la loi du 22 avr. 1905, art. 38, l’autorisation d’appliquer les tarifs militaires au personnel créé en 1902.

La question que vous avez à résoudre ne se confond pas avec les précédentes et elle est nettement délimitée : des décrets simples ont-ils pu placer, au point de vue disciplinaire, un corps de fonctionnaires, dans l’espèce celui des agents de l’administration de l’inscription maritime, sous le régime de la loi du 19 mai 1834 ? Elle se ramène à la détermination des limites entre la sphère d’action du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.

Vous savez, messieurs, qu’il n’existe pas de règles de droit écrit en ce qui concerne cette délimitation de pouvoirs, si importante au point de vue constitutionnel : c’est la juris­prudence qui les fixe, en les faisant découler des conditions dans lesquelles s’est manifestée jusqu’ici l’intervention du législateur dans les diverses matières. Tantôt cette intervention est générale, complète, et la matière est dite appartenir par sa nature au domaine législatif ; tantôt cette intervention est rare, accidentelle, limitée à quelques points, et la matière peut être considérée dans son ensemble comme appartenant au domaine du pouvoir exécutif, sauf les îlots qui ont été détachés par le législateur à son usage (Cons. d’Ét. 19 févr. 1904, Chambre syndicale des fabricants de matériel pour chemins de fer, et les conclusions du commissaire du gouvernement, D. P 1905.3.57).

D’une manière générale, on peut dire que : relèvent par leur nature du pouvoir législatif toutes les questions relatives, directement ou indirectement, aux obligations à imposer aux citoyens par vois d’autorité sans aucun lien contractuel (par exemple, tout ce qui concerne le droit de commander et de contraindre, l’organisation de la force publique et des juridictions, la prise de possession de la propriété privée, le vote des impôts et des dépenses publiques qui y donnent lieu, etc.) ; le législateur peut évidemment, comme il le fait souvent, déléguer ses pouvoirs à d’autres autorités et les investir du droit de réglementer en ces matières à son lieu et place ; mais, en l’absence de délégation générale ou spéciale, explicite ou implicite, émanée du législateur, le pouvoir exécutif est par lui-même absolument incompétent, et c’est le pouvoir législatif seul auquel il appartient de statuer.

En sens inverse, c’est en principe le pouvoir exécutif qui règle l’organisation intérieure des services publics et les conditions de leur fonctionnement qui ne lèsent pas les droits des tiers ; c’est lui, notamment, qui fixe les règles du contrat entre l’Administration et ses agents, le recrutement, l’avancement, la discipline, la révocation, etc. (v. les conclusions du commissaire du gouvernement sous l’arrêt du 2 déc. 1892, Mogambury (D.P. 93.3.1)). Cette compétence générale du pouvoir exécutif pour tout ce qui concerne « le personnel » peut être rattachée au droit qu’il tient de l’art. 3 de la loi constitutionnelle du 25 févr. 1875 pour assurer l’exécution des lois et nommer à tous les emplois ; elle résulte d’ailleurs de la liberté très étendue que le législateur a, en fait, laissée au pouvoir exécutif dans cette branche de l’Administration. Il est bien vrai que le législateur est intervenu à diverses reprises en cette matière, soit pour régler diverses questions dans leur ensemble (législation des pensions), soit pour traiter certains points particuliers (L. du 13 avr. 1900, art. 35 ; 25 févr. 1901, art. 55 ; 31 mars 1903, art. 55 ; 30 déc. 1903, art. 18), soit pour organiser lui-même certains corps spéciaux (magistrature, officiers, fonctionnaires de l’instruction publique, etc.).

Mais la circonstance que le législateur a statué dans certains cas à l’égard du personnel n’implique pas qu’il doive statuer nécessairement dans tous les cas ; bien au contraire, les conditions mêmes de ses interventions, anciennes et récentes, montrent, par leur caractère nettement délimité, qu’il a entendu régler et par conséquent se réserver tels et tels points particuliers, mais qu’en dehors d’eux, l’Administration reste entièrement libre et a ici un véritable pouvoir propre, sans qu’il soit nécessaire d’une délégation du pouvoir législatif. On peut donc affirmer qu’en ce qui touche les rapports de l’Administration avec ses agents, le pouvoir exécutif a pleine autorité pour statuer et peut fixer librement les conditions de ce contrat, sauf sur les questions que le législateur a exceptionnellement faites siennes en les réglant lui-même (v., par a contrario, la doctrine du Conseil d’État dans les avis précités des 1^er août 1904 et 10 janv. 1905 sur les pensions militaires de la marine).

C’est donc le pouvoir exécutif qui pose les règles du contrat qui lie l’État à ses agents, dans les mêmes conditions où elles pourraient être fixées par le législateur pour les catégories de fonctionnaires dont il aurait entendu s’occuper lui-même ; c’est ainsi, par exemple, que si le législateur a réglé la situation des officiers au point de vue disciplinaire par la loi du 19 mai 1834, le pouvoir exécutif pourra édicter des règles analogues ou différentes pour tous les autres fonctionnaires dont la condition n’est pas fixée par la loi. Ces règles analogues ou différentes pour tous les fonctionnaires dont la condition n’est pas fixée par la loi. Ces règles auront entre les parties le même caractère obligatoire et seront appliquées par le même juge, qu’elles soient édictées par le législateur, ou par les représentants autorisés du pouvoir exécutif, chef de l’État ou ministres ; elles constitueront, dans tous les cas, cet état particulier du fonctionnaire, qui peut toujours être modifié par les pouvoirs publics pour l’avenir, mais qui fait la loi des parties et subsiste tel qu’il a été fixé par les textes organiques (loi, décret, arrêté ministériel) tant que ces taxes n’auront pas été modifiés (Cons. d’Ét. 16 déc. 1904, Barzenant, D. P 1906.3.63 ; 7 juil. 1905, Warnier). La seule différence, c’est que, dans les cas où la situation de l’agent est réglée par le législateur, elle a par là même plus de fixité, parce qu’elle ne peut être changée que par une loi, et que, lorsqu’elle est fixée par un acte du pouvoir exécutif, elle est plus fragile, puisqu’elle peut être modifiée par un autre acte émané de la même autorité.

Donc le pouvoir exécutif, tant qu’il n’y a pas de texte législatif qui s’y oppose, peut, à toute époque, fixer, modifier pour l’avenir la situation des fonctionnaires ; il peut, notamment, adopter, pour une catégorie d’agents, les mesures disciplinaires que le législateur a adoptées en 1834 à l’égard des officiers et dire, par exemple, que la loi du 19 mai 1834 sera applicable à ces agents. Il n’en résultera pas que ces agents seront sous le régime de la loi ; ils seront tou­jours sous le régime du décret qui pourra leur retirer le bénéfice de la loi du 19 mai 1834 en matière disciplinaire, comme il avait pu légalement le leur conférer.

Dans l’espèce qui nous occupe, le sieur Babin appartenait au corps du commissariat, lequel était réglé par des décrets ; en 1901 et 1902, on a créé un nouveau corps par dédoublement du précédent. Un décret suffisait pour fixer toutes les conditions de l’état des agents du corps nouveau ; ce décret pouvait fixer les diverses positions des agents au point de vue disciplinaire, et notamment leur rendre applicable la mesure de la « réforme », avec la procédure du conseil d’enquête ; c’est ce qu’ont fait les décrets du 18 juin 1901, du 7 et du 10 oct. 1902, en déclarant la loi du 19 mai 1834 applicable aux agents de l’Administration de l’inscription maritime, et le président de la République n’a fait, en édictant cette disposition, qu’un usage absolument légal de ses pouvoirs.