Vous êtes saisis d’un recours de la chambre syndicale des patrons coiffeurs de Limoges contre un arrêté du préfet de la Haute-Vienne, rejetant la demande de dérogation à la loi du 13 juil. 1906 sur le repos hebdomadaire, qu’elle lui a adressé pour la totalité des membres qui la composent. La question qui se pose est celle de la qualité des syndicats pour introduire auprès du préfet les demandes et, auprès du Conseil d’État, les instances prévues par les art. 2 et 8 de la loi ; mais elle se rattache à la question beaucoup plus générale de la capacité des syndicats professionnels pour intenter des actions dans les affaires qui touchent d’une manière plus ou moins directe leur membres : il ne s’agit pas, remarquez-le bien, du simple droit pour les syndicats d’intervenir au cours d’une action intentée par tel ou tel de leurs adhérents, mais du droit d’intenter eux-mêmes les actions. C’est à ce point de vue général que nous nous placerons tout d’abord, et nous ferons ensuite à la loi sur le repos hebdomadaire l’application des principes que nous aurons essayé de dégager.
Première question : De la capacité des syndicats professionnels en général pour intenter des actions qui intéressent tout ou partie de leurs membres.
Les syndicats professionnels peuvent introduire des actions en justice non seulement pour la défense de leur patrimoine, mais pour la défense des intérêts collectifs en vue desquels ils ont été dotés de la personnalité civile, et qui sont, aux termes de la loi du 21 mars 1884 (D. P. 84.4.129), les intérêts « économiques, industriels, commerciaux, agricoles ». Mais ce qui intéresse collectivement les membres du syndicat, peut intéresser plus directement tel ou tel membre considéré individuellement : d’où la nécessité de distinguer ce qu’on appelle l’action syndicale et l’action individuelle.
I. L’action syndicale est celle que le syndicat exerce en son nom propre, comme personne civile chargée de la défense des intérêts collectifs dont elle a la garde et tendant, soit à l’annulation d’un acte qui lèse ces intérêts, soit à une condamnation pécuniaire en raison du préjudice collectif qu’ils ont souffert : le syndicat l’exerce sans avoir à envisager les avantages qui pourront en résulter implicitement pour ses membres pris isolement et sans qu’il ait à faire connaître les noms des bénéficiaires indirects ou éventuels. Il faut donc, pour que l’action syndicale puisse exister, qu’il s’agisse d’un intérêt professionnel collectif et que les conclusions ne contiennent rien ayant un caractère purement individuel ; il n’est pas nécessaire, pour qu’un intérêt soit collectif, qu’il touche tous les membres de la corporation : il suffit qu’il puisse être considéré comme concernant la corporation dans son ensemble ; que ce soit en un mot un intérêt professionnel.
II. L’action individuelle, au contraire, tend à obtenir un avantage déterminé, une autorisation, une condamnation pécuniaire, au profit d’un membre du syndicat, nominativement désigné. Elle conserve ce caractère même si un groupe d’individus poursuivent un but identique, du moment où le titre doit être délivré, la condamnation prononcée au profit de chacun individuellement, après examen et en raison de sa situation personnelle ; la circonstance que l’action serait introduite même au nom de tous les membres du groupement, sans désignation individuelle des intéressés, ne changerait pas le caractère de l’action dès lors que le résultat immédiat et direct de cette action devra être l’attribution à chaque individu du titre ou de la somme d’argent à laquelle il a personnellement droit.
L’action individuelle ne peut être exercée que par l’individu intéressé, agissant lui-même ou par mandataire ; elle ne peut être intentée par le syndicat prétendant exercer d’office, en son nom, l’action syndicale dans l’intérêt de ses membres ut singuli. Si l’action syndicale n’est pas dans ce cas recevable, ce n’est nullement que le syndicat n’ait pas intérêt à la solution du litige concernant tel ou tel de ses membres (il y aura souvent un intérêt très sérieux d’orde professionnel engagé, qui justifiera surabondamment son intervention), c’est que l’action directe du syndicat se trouvera empêchée par l’application su principe « Nul ne plaide par procureur ». Ce principe, dans l’état actuel du droit, peut s’enfoncer ainsi : « Nul ne peut intenter d’action pour une autre personne, qu’au nom de cette personne et comme son mandataire. » Il se trouve résumé aujourd’hui dans les prescriptions contenues à l’art. 61 C. pr. civ. pour la rédaction des exploits d’ajournement. C’est en vertu de ce principe qui est une règle, non de capacité civile mais de procédure, et comme telle est fondamentale, que le syndicat ne peut, pas plus que toute autre personne, exercer en son nom, sous la forme d’une action syndicale, les actions individuelles de ses membres.
Si le syndicat ne peut exercer, à titre d’action syndicale, une action individuelle, rien ne nous paraît s’opposer à ce qu’il soit choisi comme mandataire par l’individu intéressé pour exercer à ce titre l’action individuelle au nom de ce dernier. On peut prendre comme mandataire qui l’on veut, pourvu que ce soit une personne capable : le syndicat a capacité ratione materiae quand il s’agit d’une affaire qui touche aux intérêts professionnels ; d’autre part, on ne se heurtera pas à l’axiome « Nul ne plaide par procureur » du moment où l’action sera intentée par le syndicat au nom de l’intéressé, qu’il n’en sera que le représentant, le porte-parole, et que les conclusions formulées, conformément à l’art. 61 C. pr. civ. seront prises au nom de celui qui a seul le droit d’exercer l’action individuelle. Cette solution ne nous paraît pas contraire à la doctrine si discutée de l’arrêt de la chambre civile de la Cour de cassation du 1er févr. 1893 (Syndicat des tisseurs de Chauffaiches, D. P. 93.1.241) : elle nous semble même en être a contrario la conséquence nécessaire ; elle est conforme au rôle que sont appelés à jouer par leur nature même les syndicats professionnels de la loi du 21 mars 1884, comme les associations de la loi du 1er juil. 1901 : n’est-il pas logique et légitime que des individus, au lieu de confier la défense de leurs intérêts à un agent d’affaires, puissent en charger la personne civile qui a précisément pour mission de s’occuper de ces mêmes intérêts à un point de vue collectif, et le syndicat professionnel n’est-il pas le meilleur des agents d’affaires pour les membres qui le composent ? C’est dans cet ordre d’idées que le projet de loi déposé en 1906 par le ministre du commerce sur le contrat collectif de travail, dispose dans un art. 20 que « ces syndicats exercent les actions en leur faveur ou en faveur de leurs membres avec leur consentement ».
Seulement, et c’est ici qu’il importe de bien distinguer l’action syndicale de l’action individuelle exercée par le syndicat à titre de mandataire, du moment où l’on se place sur le terrain juridique du mandat, il faudra que le syndicat non seulement indique d’une manière précise la personne au nom de laquelle il se pourvoit et l’objet précis de sa demande, mais justifie, comme tout mandataire, de son mandat. Il va sans dire d’ailleurs que l’on pourra se montrer en fait particulièrement large dans l’appréciation de la justification du mandat, quand il s’agira, d’une action exercée par un syndicat à titre de mandataire ; le juge a toute latitude à cet égard ; le mandat pourra résulter de documents de natures diverses, il pourra même être considéré comme implicite d’après les circonstances de l’affaire.
Il n’est pas impossible que les deux actions, syndicale et individuelle, s’exercent simultanément dans certaines hypothèses, mais elles devront rester parallèles sans se confondre juridiquement ; cette coexistence peut, le cas échéant, donner lieu à des difficultés sérieuses, qui prêtent encore à beaucoup de controverses ; nous n’avons pas à nous en occuper ici, et nous n’avons qu’à insister sur la physionomie propre à chacune des deux instances en vous montrant que la jurisprudence judiciaire et administrative s’est toujours attachée à les différencier.
III. En droit civil, la question se pose à deux points de vue ; rapports de syndicats de propriétaire ou de patrons avec les tiers, rapports de syndicats ouvriers avec les patrons. Dans les rapports avec les tiers, les syndicats de commerçants ou d’industriels exercent des actions pour défendre les intérêts de la profession contre des actes ou des pratique qui peuvent lui causer un dommage ou un discrédit (concurrence déloyale, contrefaçon, usages commerciaux, etc.). Dans ces hypothèses, il y a généralement une action individuelle de la part du ou des commerçants directement lésés ; mais il peut y avoir quelquefois une action syndicale tendant à la condamnation du tiers envers le syndicat, pour dommage collectif causé à la profession, indépendamment de l’action individuelle (Crim. 1er mars 1906, Syndicat national des viticulteurs français). Il est parfois difficile de déterminer si les faits sont susceptibles de donner lieu à une action syndicale, et les jugements des tribunaux présentent quelques divergences dans cette appréciation ; mais il nous suffit de retenir que l’on est d’accord pour reconnaître en droit que l’action syndicale ne se confond pas avec l’action des individus et que le syndicat ne peut conclure qu’à une condamnation à son profit, non au profit des divers intéressés. Dans les rapports entre les syndicats ouvriers et les patrons pour les questions relatives au contrat de travail, la controverse doctrinale est beaucoup plus aiguë sur les droits du syndicat : les uns admettent qu’il n’y a jamais lieu à l’action syndicale à l’effet d’obtenir une condamnation à une indemnité au profit du syndicat pour rupture du contrat ; les autres admettent la possibilité de l’action syndicale parallèlement à l’action individuelle ; mais ces derniers eux-mêmes reconnaissent que le syndicat ne peut exercer directement a titre syndical les actions individuelles. On est donc pleinement d’accord pour reconnaître la nature juridique distincte des deux actions.
IV. Devant la juridiction administrative, la jurisprudence nous paraît s’être inspirée jusqu’ici des mêmes principes : il y a lieu seulement d’en faire l’application rationnelle aux modes particuliers de recours qui s’exercent devant vous. S’agit-il de demandes d’indemnités formées par un syndicat pour chacun des membres qui le composent, par exemple, pour des propriétaires lésés par un même travail public, vous décidez que ce sont des actions individuelles que le syndicat ne peut exercer en son nom (Cons. d’Ét. 10 mars 1893, Maltéra, 94.3.33 ; 27 nov. 1896, Ville de Limoges, D. P. 98.3.17) ; dans ces espèces, on était en présence d’associations syndicales de la loi du 21 juin 1865 (D. P. 65.4.77), mais la règle est évidemment la même. S’agit-il de recours pour excès de pouvoirs tendant à l’annulation d’un acte administratif, il y a place pour une distinction.
Si le recours tend à faire tomber un acte positif, individuel ou collectif, qui lèse l’association dans ses intérêts généraux, le syndicat est recevable à l’exercer dans tous les cas (Cons. d’Ét. 25 mars 1887, Syndicat des propriétaires de bains, D.P. 88.3.57 ; 19 févr. 1904, Chambre syndicale de matériel de chemin de fer, D.P. 1905.3.57) ; Aussie voit-on, en ce cas, un recours pour excès de pouvoir introduit par le président d’une chambre syndicale, tout à la fois au nom et comme président du syndicat, et en son nom personnel comme industriel (Cons. d’Ét. 6 févr. 1903, Gennevoise-Lefèvre, D. P. 1904.3.69).
Si le recours tend à faire tomber un acte négatif, c’est-à-dire un acte par lequel l’administration refuse de faire un acte de ses fonctions, il faut y regarder de plus près et voir quel est le caractère de l’acte qu’on lui demandait d’accomplir. Au cas où il s’agirait d’un acte collectif (par exemple, refus d’un préfet d’annuler un règlement d’un maire, etc.), il est bien évident que le recours du syndicat, au nom des intérêts collectifs directement lésés par ce refus, serait recevable : vous venez notamment de le décider pour une association de la loi du 1er juil. 1901 (D. P. 1901.4.105), (Cons. d’Ét. 21 déc. 1906, Syndicat de propriétaires de la ville de Bordeaux). Si, au contraire, et c’est le cas le plus général pour les actes négatifs, il s’agit d’un refus d’autorisation individuelle, l’action en annulation a elle-même nettement un caractère individuel ; au fond, c’est, en effet, une instance en délivrance d’un titre personnel, et le requérant, si l’acte d’un maire, par exemple, lui refusant l’autorisation par lui demandée est annulé, sera par voie de conséquence renvoyé personnellement devant ce maire pour y obtenir l’autorisation à laquelle il a droit. Peu importe que le gain du procès par le réclamant intéresse tous les autres membres du syndicat, qui pourront à leur tour former la même demande, l’action est individuelle par sa nature et ne peut être exercée que par chaque intéressée direct ou en son nom, puisqu’elle devra aboutir pour chacun à la délivrance d’un titre nominatif. C’est le type de l’action individuelle en soi, par opposition à l’action syndicale, et c’est l’application du principe que « nul ne plaide par procureur ». Il n’y aurait donc aucun doute sur l’irrecevabilité de demandes d’alignement, d’autorisation sur des cours d’eau, d’admission à l’entrepôt d’octroi, présentées par des syndicats ou des associations pour leurs membres ; les pourvois dirigés par eux contre des décisions administratives, rejetant des demandes ainsi formées, devraient évidemment être rejetées ; on peut, dès lors, facilement concevoir, dans une même matière, des hypothèses où l’action syndicale serait recevable ou non, suivant la nature du recours pour excès de pouvoir présenté : par exemple, une association de propriétaires pourrait attaquer pour excès de pouvoir un décret d’alignement, mais non le refus d’alignement individuel opposé à l’un d’eux ; de même, nous admettrions la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir de la part d’une association de fonctionnaires contre une nomination illégale considérée comme portant atteinte aux intérêts collectifs, mais non d’une action tendant à obtenir la réparation matérielle du préjudice causé par cette nomination à tel ou tel fonctionnaire plus directement lésé. Nous concluons, en définitive, que l’action syndicale ne peut pas se substituer à l’action individuelle, et que cette dernière est seule ouverte dans les instances qui tendent à l’obtention d’un avantage ou d’une autorisation strictement nominative (sauf ce que nous avons dit au sujet du mandat).
Deuxième question : Des demandes de dérogation à la loi sur le repos hebdomadaire formées pour leurs membres par des syndicats de patrons.
Les demandes de dérogation à la loi du 13 juil. 1906 (D. P. 1906.4.105) sur le repos hebdomadaire ont, vous l’avez déjà reconnu, un caractère nettement individuel. Il est bien vrai que l’art. 8 oblige à accorder la même dérogation à tous les établissements situés dans la même ville, faisant le même genre d’affaires et s’adressant à la même clientèle : d’où la possibilité pour une dérogation individuelle d’avoir, en fait, des conséquences très générales. Il n’en est pas moins vrai que toute demande devra donner lieu à un examen séparé, à une autorisation strictement personnelle, et que, pour chacun, le préfet, avant de lui délivrer son titre, devra rechercher s’il se trouve dans les circonstances de fait exigées par la loi. L’assimilation prévue par l’art. 8 ne se produit pas de plano : il doit y avoir pour chacun un arrêté préfectoral qui rejette ou accorde, suivant les justifications présentées. Les demandes en dérogation, à raison de ce caractère strictement individuel, ne peuvent donc pas donner lieu à une action syndicale, mais uniquement à une action individuelle ; dès lors, les demandes de dérogation formées par les chambres syndicales de patrons pour les membres qui les composent sont, à titre d’action syndicale, non recevables. Pour que, en cette matière, la demande du syndicat puisse être accueillie, il faut qu’il se présente comme le mandataire des patrons demandeurs en dérogation, exerçant en leur nom et pour le compte de chacun d’entre eux l’action individuelle, avec telle justification du mandat qu’il appartiendra au juge, selon les circonstances, d’exiger : c’est la condition nécessaire de la recevabilité de l’action, c’en est en même temps la condition suffisante.
La conclusion à laquelle nous arrivons vise uniquement les pourvois formés par les chambres syndicales de patrons contre des refus de dérogation ; nous ne voudrions pas que l’on se méprît sur notre pensée et que l’on fût tenté, par une fausse analogie, de croire que la même solution s’imposerait pour les pourvois formés par les syndicats ouvriers contre des arrêtés préfectoraux accordant des dérogations. Il importe, en effet, de considérer simultanément les deux faces de la question.
La loi du 13 juil. 1906 a été faite dans l’intérêt des ouvriers. Les dérogations ont subordonnées pour les patrons, à certaines conditions légales ; il appartient donc aux ouvriers, bénéficiaires de la loi de contester en droit la légalité d’une dérogation accordée à un patron. « Nous avons décidé, disait le rapporteur dans la séance du Sénat, du 5 avr. 1906, que l’arrêté pourrait toujours être frappé d’appel ; de telle façon que, s’il y a abus dans un sens ou dans l’autre, l’intéressé puisse toujours en appeler ». Ces pourvois, lorsqu’ils seront formés par un syndicat ouvrier, auront-ils le caractère d’une action syndicale ou d’une action individuelle ? Il nous semble ici que la situation juridique est toute différente de celle correspondant au cas où le pourvoi est formé par le commerçant demandeur en dérogation : les ouvriers n’ont aucune demande individuelle à former, aucun titre nominatif à obtenir ; le syndicat se pourvoit contre un acte positif du préfet, qui, en raison de la généralisation même dont il peut être l’objet, est de nature à léser les intérêts collectifs de la profession : il ne plaide pas au nom de telle ou telle personne, qui devrait, le cas échéant, être renvoyée nominativement devant le préfet ; il plaide au nom de l’ensemble des ouvriers qui se prévalent du principe édicté en leur faveur par la loi, et demandent, non la délivrance d’un titre individuel, mais l’annulation d’un titre qui fait tort aux droits de la corporation. Il semble que ce soit bien là le cas de l’action syndicale : la solution pourrait donc, et devrait, selon nous, être tout autre que dans l’hypothèse qui nous occupe, et c’est pourquoi nous avons tenu à la réserver. Nous arrivons à l’espèce qui nous est actuellement soumise. À Limoges, le préfet a été saisi par une lettre signée du président et du secrétaire de la chambre syndicale des patrons coiffeurs, et demandant la dérogation à la loi du repos hebdomadaire pour les patrons syndiqués : la demande était formulée en bloc, sans même prendre la peine d’indiquer le noms des intéressés ; il en est de même de la requête au Conseil d’État contre la décision du préfet. Envisagée comme formée au nom du syndicat, l’action ne serait, en aucun cas, recevable puisque les demandes de dérogation, ainsi que nous croyons vous l’avoir démontré, ne peuvent donner lieu qu’à des actions individuelles et non à une action syndicale. Envisagée comme une action individuelle formée par le syndicat à titre de mandataire au nom de chacun de ses membres pris isolément, l’action était subordonnée pour être recevable à justification du mandat ; or, dans les circonstances de l’affaire et alors que le syndicat ne faisait pas connaître le nom et la situation des divers intéressés, on ne pouvait considérer le mandat comme établi même implicitement. Dès lors, la demande adressée au préfet n’était pas régulièrement introduite, et la requête de la chambre syndicale contre la décision de refus du préfet doit être rejetée.
