Au mois de mai 1903, de graves irrégularités ont été découvertes dans la comptabilité du service des frais de route des troupes coloniales à Cherbourg : le sergent Lupiac, employé à ce service, était arrive à toucher seize faux mandats et à détourner ainsi une somme de 1,465 fr. 84 ; il fut déféré au conseil de guerre, mais il mourut avant d’avoir été jugé ; sa succession ne s’éleva qu’à 196 fr. 74. Par décision du 9 févr. 1904, le ministre de la Guerre a déclaré responsable pécuniairement pour la somme représentant le surplus des détournements : 1º le commissaire de deuxième classe des troupes coloniales, Crâne, chargé du service des frais de route à Cherbourg ; 2º le commissaire principal de deuxième classe, Gleize, chef du service administratif des troupes colonies à Cherbourg. – Le sieur Gleize vous défère cette décision. Il soutient qu’en qualité de commissaire des troupes coloniales, il est uniquement un ordonnateur ou un administrateur, et non un comptable ; que par suite il ne peut encourir aucune responsabilité pécuniaire envers le Trésor pour des détournements de fonds, auxquels il est étranger. Il rappelle la jurisprudence, d’après laquelle les comptables seuls sont responsables, pécuniairement envers le Trésor, mais jamais les ordonnateurs, ni les administrateurs, sauf s’ils ont été comptables de fait (Voy. Bastier : 4 déc. 1891, p. 726 ; Hubert, 20 févr. 1885, p. 200. – Avis de la section de Finances du 21 juill. 1885). Or, le requérant expose qu’il n’a pas eu le maniement de deniers, et n’a fait que des actes d’ordonnateur, les mandats ayant été falsifiés par Lupiac. Il soutient, en second lieu, que la responsabilité exceptionnelle des intendants pour l’armée de terre résulte d’un texte législatif, la loi du 28 niv. an III ; mais on ne trouve aucun texte semblable pour les commissaires de la marine, que les commissaires des troupes coloniales ont remplacés ; il y a sans doute les ordonnances des 3 janv. 1835 et 22 juin 1847 qui éditent des règles analogues à la loi de l’an III, mais ce ne sont point des textes législatif et ils sont sans valeur légale. Il est vrai que, depuis la loi du 7 juill. 1900 sur les troupes coloniales, qui a créé le corps des officiers du commissariat chargés d’assurer le service administratif des troupes coloniales, est intervenu le règlement d’administration publique du 11 juin 1901 qui a édicté pour les ordonnateurs une responsabilité analogue à celle des intendants ; mais ce décret mérite la même critique que les ordonnances de 1835 et 1847 ; ce n’est pas un texte législatif, il est dès lors sans valeur.

Tels sont en résumé les arguments invoqués par le requérant. – Son pourvoi soulève toute une série de questions.

            1^re QUESTION.

MÉCANISME DE LA COMPTABILITÉ DU SERVICE DES FRAIS DE ROUTE ET FAUTE DANS L’ESPÈCE DES OFFICIERS DU COMMISSARIAT. – Le service des frais de route est régi par le décret du 18 mars 1901 pour l’armée de terre en général, applicable aux troupes coloniales en vertu de la loi du 7 juill. 1900 et du règlement d’Administration publique du 11 juin 1901. Les indemnités de route sont dues aux militaires qui se déplacent, d’après les états de mutation régulièrement établis et les feuilles de route dressées conformément à ces états. Les mandats de paiement (individuels ou collectifs) délivrés par les officiers du commissariat, pour les officiers sans troupe, les employés militaires, les isolés (ce qui est le cas de l’espèce) ne sont que des bons provisoires (art. 50 du décret du 18 mars 1901), que le payeur acquitte sans se livrer à aucune vérification. La vérification se fait plus tard, dans les conditions suivantes : chaque mois, le payeur du département remet au commissaire ordonnateur l’état des bons provisoires qui ont été payés ; le chef du service administratif revise [accentuation : révise] l’état et établit le mandat de remboursement. En même temps, un contrôle s’opère par les soins du directeur du service du commissariat qui compare les relevés des frais de route payés d’après les bons provisoires avec les pièces justificatives des mutations. Ce mode de contrôle permet de découvrir les fraudes ; s’il y a eu de faux mandats, des mandats établis au nom de titulaires fictifs, pour des mutations imaginaires, le chef du service administratif s’aperçoit qu’il n’y a pas concordance avec les pièces justificatives des mutations. Tel est le système de vérification. Voyons comment opérait le sergent Lupiac, auteur des détournements, dont le requérant a été déclaré pécuniairement responsable.

Tantôt, il émettait, en faveur de titulaires fictifs, de faux bons provisoires en imitant la signature de l’ordonnateur ; tantôt il faisait signer par l’ordonnateur des bons provisoires au moyen de pièces fausses. Mais il n’envoyait pas ces faux bons provisoires, lorsqu’on adressait les relevés au chef du service administratif, et cela pour qu’on ne pût pas en saisir la fausseté ; il envoyait, au moment des relevés, uniquement des bons légitimes. Mais, comme il y aurait eu désaccord entre les bons provisoires effectivement acquittées par le payeur et les relevés adressés au chef du service administratif, il attendait le jour où les relevés étaient renvoyés avec l’approbation du chef de service et alors il les majorait, au moyen de grattages, pour les faire concorder avec les bons payés. Ce système de fraudes aurait été facilement découvert, si les supérieurs hiérarchiques du sergent Lupiac avaient exercé quelque surveillance. En effet, le registre des frais de route, auquel sont attachés les bons provisoires, présentait des mandats arrachés par Lupiac pour les faux qu’il voulait commettre ; on aurait dû s’en apercevoir. D’autre part, les opérations de Lupiac nécessitaient des grattages ou des surcharges sur les relevés des bons provisoires qu’il voulait faire concorder avec les bons payés ; ces grattages ou ces surcharges étaient d’autant plus faciles à constater qu’ils portaient sur des totaux inscrits en lettres. Il est vrai que le sieur Gleize peut alléguer que les surcharges ou les grattages n’ont été faits qu’après que les relevés avaient passé par ses mains ; mais alors, si les relevés à lui transmis n’étaient pas majorés, ils ne concordaient plus avec les états des bons payés, puisque les relevés ne contenaient pas la mention des faux mandats, tandis que les états du payeur les indiquaient. Nous admettons donc qu’il y a eu un défaut de surveillance et dès lors le ministre de la Guerre a eu raison au fond de décider que la responsabilité des supérieurs hiérarchiques du sergent Lupiac était engagée. Reste à examiner si, en droit, un commissaire colonial peut être déclaré pécuniairement responsable pour défaut de surveil­lance de la faute d’un de ses subordonnés. C’est la seconde question que nous avons à étudier.

            2^e QUESTION.

RESPONSABILITÉ OU IRRESPONSABILITÉ EN DROIT DES COMMISSAIRES COLONIAUX. – I. De la responsabilité pécuniaire des fonctionnaires envers l’État en général. – Vous savez, Messieurs, que pour la responsabilité pécuniaire des fonctionnaires envers les services publics, il faut distinguer les actes budgétaires des agents qui concourent au paiement des dépenses et les actes non budgétaires, purement d’administration, qui auront sans doute pour effet d’engager des dépenses mais qui sont sans action ni directe, ni indirecte sur le paiement. Pour ces der­niers actes, de pure administration, non budgétaires, il n’y a point pour le fonctionnaire d’appropriation possible de deniers publics et par suite pas de prise en charge. Les textes sur la responsabilité ne s’appliquent pas aux fonctionnaires chargés de ces actes, ils ne visent que les comptables. C’est logique : en effet, le dommage causé au service public n’est pas chiffré, il n’y a pas de commune mesure entre la faute commise et l’indemnité. Dès lors, les fautes administratives qui ont des conséquences pécuniaires pour l’État ne peuvent donner lieu à des dommages-intérêts ; il n’y a pas de responsabilité pécuniaire des administrateurs. C’est là un principe de droit public que vous avez appliqué bien souvent (Voy. Hubert, 20 févr. 1885, p. 200 ; Bastier, 4 déc. 1891, p. 726 ; Meyer, 10 nov. 1899, p. 623 ; Gaugain, 16 nov. 1906, p. 811. – Voy. encore : Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. 1^er, p. 442 ; Marquès di Braga et Lyon, Des responsabilités des comptables, t. 3, p. 7 et s., n° 250).

Pour les actes budgétaires, qui servent matériellement à faire sortir des deniers publics des caisses du Trésor, trois catégories d’agents concourent à les accomplir : les administrateurs chargés des certifications et de la liquidation de la dette, les ordonnateurs, enfin les comptables ou payeurs.

En ce qui concerne la participation des administrateurs au paiement des dépenses, leur responsabilité pécuniaire n’est pas engagée (sauf en cas de fraude, ou de collusion, ce que nous examinerons tout à l’heure) ; – et cela, parce qu’ils n’ont pas d’action directe sur la caisse publique, parce qu’ils n’ont pas d’autorité sur elle. Le principe général de l’irresponsabilité des administrateurs s’applique : on ne peut les faire rentrer parmi les comptables, pour lesquels seul la loi édicte une responsabilité pécuniaire (Voy. Lyon et Braga, op. cit., t. 3, p. 35 et s., nº 250).

En ce qui concerne les ordonnateurs et les comptables, ils coopèrent tous deux au paiement, c’est-à-dire à la sortie des deniers publics de la caisse publique ; les premiers délivrent le titre, le mandat qui permet au créancier de se faire payer à cette caisse, les deuxièmes obtiennent les deniers et paient sur le vu du mandat à eux présenté. Pour les comptables, les textes établissent leur responsabilité absolue et cela qu’il s’agisse de leur fait personnel ou du fait de leurs préposés, parce qu’ils ont le maniement, la disposition des deniers publics. Ces textes sont notamment les loi du 28 pluv. an III, du 12 vend. an VIII, du 13 frim. an VIII, du 18 vent an VIII ; tous ils prévoient des arrêtés de débet pris contre les comptables et le mot comptable est employé dans le sens le plus large ; enfin, l’art. 6 de la loi du 24 avr. 1833 dispose que la responsabilité des comptables continuera à être réglée par des ordonnances ; ce sont les ordonnances du 14 sept 1822, du 10 mai 1838, le décret du 31 mai 1862. Cette responsabilité, telle quelle résulte des textes, est double : d’une part le comptable est responsable de sa caisse, comme un caissier ordinaire, en cas de déficits, de vols et en cas de paiements à d’autres qu’aux véritables titulaires des mandats ; d’autre part, le comptable a une responsabilité toute particulière en ce qui concerne le service fait : aucun paiement ne doit être effectué que sur la production de pièces justificatives, dont la nomen­clature est déterminée et qui doivent être annexées au mandat. Le payeur ne peut discuter ces pièces au fond, mais il doit vérifier tout à la fois leur existence et leur régularité extrinsèque et il est responsable si les pièces sont irrégulières, sauf le cas de réquisition à lui adressée à fin de paiement. Ainsi, le comptable prend en charge les deniers publics et il ne doit les laisser sortir de sa caisse qu’après vérification de la régularité apparente des pièces justificatives de la dépense. La responsabilité du comptable a ainsi pour effet de rendre l’État complètement indemne des paiements effectués sans justification du service fait.

Quant aux ordonnateurs, ils n’ont pas de caisse, ils n’ont pas la garde matérielle des de­niers publics, mais ils délivrent le titre qui fera sortir les deniers de la caisse. N’est-ce pas là le maniement de deniers publics ? L’ordonnateur n’est-il pas un comptable dans le sens de la législation de l’an VIII, lui qui peut faire prendre l’argent par n’importe qui ? Ne doit-il pas être responsable de l’irrégularité des titres, au moyen desquels il fait sortir les deniers de la caisse du Trésor ? La jurisprudence est nettement fixée dans le sens de la négative, c’est-à-dire de l’assimilation de l’ordonnateur à l’administrateur, et de son irresponsabilité absolue, non seulement à raison du fait de ses préposés, mais encore à raison de ses fautes ou erreurs personnelles (Voy. Baron, 10 juill. 1874, p. 648 ; Bastier, 4 dec 1891, p. 726 ; Brocks, 9 févr. 1894, p. 109 ; Meyer, 10 nov. 1899, p. 622). Il n’y a qu’un cas où la responsabilité pécuniaire de l’ordonnateur sera engagée : ce sera lorsqu’il se sera rendu comptable de fait, ainsi que nous l’expliquerons tout à l’heure. Quels sont les motifs de cette règle d’irresponsabilité des ordonnateurs ? Le premier, c’est, qu’aucun texte n’a parlé de la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs. Le second, c’est qu’en raison de l’organisation de notre comptabilité publique en général, l’ordonnateur ne saurait être considéré comme pouvant s’approprier (et par là manier) les deniers publics au moyen d’un mandat émis par lui et touché par un tiers ; cela tient précisément au droit de surveillance conféré au comptable sur l’ordonnateur. Le comptable public n’est pas un simple caissier et le mandat ne peut être comparé à un chèque payable à vue ; le comptable ne prie que sur la production de pièces justificatives du service fait. Voilà pourquoi l’ordonnateur ne serait être réputé manier virtuellement les deniers publics ; les deniers ne sont pas à sa disposition : pour les faire sortir de la caisse, il faudra préalablement justifier du service fait ; le comptable aura le droit d’arrêter le paiement si la justification n’est par produite et il sera incité à le faire par la pensée de la responsabilité qu’il peut encourir. Ainsi, le comptable a seul le maniement des deniers publics, l’ordonnateur, par ses fonctions, n’a point à participer à ce maniement, sauf dans des circonstances exceptionnelles.

En résumé, il n’y a de responsabilité pécuniaire que pour ceux qui sont comptables, c’est-à-dire pour ceux qui ont des fonds publics à leur disposition, qui les détiennent ou peuvent se les procurer. L’administrateur, sauf le cas de collusion, recourt aucune responsabilité pécuniaire, parce qu’il est étranger au maniement des deniers publics. L’ordonnateur ne peut être considéré comme ayant les deniers publics à sa disposition, grâce au contrôle préventif, préalable du comptable sur les justifications qui accompagnent le mandat. La responsabilité du comptable, qui a les fonds et qui est ténu de contrôler les mandats avant de les payer, suffit pour garantir l’État contre des sorties irrégulières des fonds de la caisse publique, sauf des cas spéciaux ou exceptionnels. C’est pour ce motif que les textes fondamentaux de notre droit public financier ne parlent que de la responsabilité des comptables, et de la ce principe général qu’il n’y a en principe de responsabilité pécuniaire ni pour les administrateurs, ni pour les ordonnateurs.

II. Cas où, par dérogation au principe général, des agents, autres que les comptables proprement dits peuvent être responsables de paiements irréguliers. – Il est des cas où un agent autre que le comptable peut être considéré comme ayant les fonds à sa disposition et comme participant à leur maniement (maniement virtuel). Il devient alors « comptable »dans le sens très large donne à ce mot par la législation de l’an VIII : 1º il en sera ainsi, en premier lieu, lorsque cet agent administrateur ou ordonnateur aura eu le maniement matériel des deniers, lorsque le paiement aura été obtenu par la confection et la production de pièces fausses ou frelatées ; dans ce cas, l’administrateur ou l’ordonnateur procure sciemment, intentionnellement, au moyen de pièces fictives, la sorite des deniers de la caisse publique : c’est un administrateur qui donne des certifications inexactes, c’est un ordonnateur qui dresse des mandats fictifs. L’administrateur ou l’ordonnateur fait alors sortir les fonds de la caisse publique ; il coopère directement au paiement irrégulier, il en est l’auteur, c’est une sorte de vol de caisse analogue au vol prévu par l’art. 15 du décret du 31 mai 1862. Il devient ainsi comptable de fait ou coauteur des parties prenantes qui sont comptables de fait (Voy. en ce sens la jurisprudence constante de la Cour des comptes. Voy. encore : Laferrière, Tr. de de la juridiction administrative, et du recours contentieux, t. 1^er p. 402 ; Lyon et Braga, op. cit., t. 2, p. 366 et s., nº 218, et t. 3, p. 50, nº 250). 3º Enfin, il est des cas où, par suite d’une organisation spéciale de la comptabilité, dérogeant aux règles ordinaires, le comptable n’a plus le contrôle préalable avant le paiement, où il n’a plus à vérifier la régularité des pièces justificatives établissant le service fait : l’ordonnateur tire alors de véritables chèques sur la caisse publique, il se trouve en somme avoir les fonds à sa disposition (cette organisation spéciale peut légalement résulter d’ordonnances ou de décrets, car les rapports du service public avec ces agents sont en principe à moins de texte législatif spécial, réglés par des ordonnances ou des décrets ; d’ailleurs, l’art. 6 de la loi du 24 avr. 1833 rappelle que les obligations et la responsabilité des comptables continueront à être réglés par des ordonnances). La conséquence d’un semblable système est que le comptable n’a plus que la responsabilité de sa caisse et la responsabilité de la vérification de l’identité des parties prenantes ; il n’a plus aucun contrôle de pièces justificatives et ne peut encourir aucune responsabilité à ce sujet. Au contraire, l’ordonnateur, qui émet le chèque, qui a les fonds à sa disposition, qui peut les faire sortir de la caisse sans justification aucune, a le maniement virtuel des deniers publics. Il est dès lors un véritable associé du comptable, c’est à lui que passe la responsabilité de la constatation du service fait ; il joue, à ce point de vue, en quelque sorte, vis-à-vis du comptable le rôle que joue, vis-à-vis des comptables subordonnés le trésorier-payeur général, lorsqu’il appose son « Vu : Bon à payer ». Le troisième cas, celui d’une organisation spéciale de la comptabilité établie par la loi ou par un décret de dérogent aux règles ordinaires est le seul qui nous intéresse ici : nous allons l’examiner de plus près.

III. Examen sommaire des principaux cas où le comptable n’a pas la vérification des pièces justificatives du service fait et où, par voie de conséquence, d’autres agents que le comptable peuvent être considérés comme ayant la responsabilité du comptable. – Le premier cas qui se présente est celui des services régis par économie, ou régies de dépenses. Il s’agit ici de dépenses multiples et de peu d’importance. Des avances sont faites par le Trésor au ministre ou à ses agents ; le comptable paie avant que le service ait été fait et il paie sans contrôle. Les deniers extraits de la caisse publique sans justifications ne sont plus des deniers du Trésor, mais des « deniers ministériels ». Le Trésor est libéré, le comptable l’est aussi ; les justifications seront produites après coup. Le régisseur, agent du ministre, devient alors res­ponsable vis-à-vis du ministre de l’emploi des deniers. Ce système est prévu par l’ordonnance du 14 sept. 1822 (art. 17) et par le décret du 31 mai 1862 (art. 94), qui ont posé des règles et établi des limites pour empêcher les abus. Le transfert de la responsabilité, pour la vérification du service fait, passe alors du comptable au régisseur ; il résulte des ordonnances qui ont or­ganisé le régime en vertu de la délégation résultant de l’art. 6 de la loi du 24 avr. 1833 et du fait que le régisseur a la disposition des fonds et qu’il est ainsi un comptable au sens de la législation de l’an VIII.

Le 2° cas est celui des services de la solde et des frais de route dans l’armée. Pour certains services on a exceptionnellement autorisé l’ordonnateur à émettre des chèques, des mandats provisoires, qui seront payés sans vérification préalable du comptable et on a, en conséquence, substitué la responsabilité de l’ordonnateur à celle du comptable. Il en est ainsi pour les services de la solde et des frais de route. Ici les ayants-droit sont nombreux, il y a ur­gence à payer et la vérification du service fait, préalablement au paiement, serait bien difficile, pour ne pas dire impossible. Dams ce cas, la payeur paie « à bon compte », c’est-à-dire sans contrôle : la vérification sera faite ultérieurement. On émet des « bons provisoires », qui équivalent à des mandats et on régularisera après. – Ici, les deniers extraits de la caisse publique, sans contrôle du payeur, sont à la disposition de l’ordonnateur. Ce sont des « deniers ministériels » ; ils ne sont plus entre agents qui en sont comptables envers lui. Il n’y a plus un véritable mandat, mais un « bon provisoire », une « quittance comptable » portent les textes sur la comptabilité de l’armée de mer, des « coupons », porte le décret du 25 germ. an XIII. La régularisation a lieu après coup sur les revues pour la solde, sur l’examen de l’état des mutations pour les frais de route ; la constatation des droits et du service fait est postérieure au paiement. Tout se passe donc comme si les fonds étaient avancés par le payeur à l’ordonnateur pour être distribués par lui, ce qui permet d’assimiler l’ordonnateur à un régisseur de dépenses qui, lui, est responsable des deniers ministériels extraits de la caisse sans contrôle. L’ordonnateur doit donc être considéré comme participant au maniement des deniers publics, il doit dès lors être responsable, ainsi que le déclarent les décrets sur la solde et les frais de route (Voy. sur ces questions : Lyon et Braga, op. cit., t. 3, nº 250, p. 77 à 82, t. 4, nº 290, p.84-85 ; Lyon, Matières budgétaires, p. 483).

Le 3º cas est relatif au paiement des frais de justice criminelle. Il s’agit des sommes dues aux témoins. Le système est le même que pour les frais de route : un mandat provisoire ou exécutoire est délivré par le juge, le receveur d’enregistrement doit l’acquitter et le juge est responsable (Décret du 18 juin 1811, art. 141).

Enfin, le dernier cas concerne les traites de la marine. Les commandants de navires et les consuls peuvent, soit pour les besoins des bâtiments ou l’entretien des troupes, soit pour le rapatriement des marins naufragés, tirer sur le Trésor public des traites qui sont payées immédiatement, avant vérification du service fait (Décret du 31 mai 1862, art. 45 et s.). Les pièces justificatives ne seront produites qu’ultérieurement. Dès lors, c’est le trieur qui est responsable du service fait et l’agent comptable des traites n’a aucune responsabilité pour la constatation de ce service (Décret du 31 mai 1862, art. 95, 100 et 103).

Dans tous les cas que nous venons d’examiner, la responsabilité du comptable du Trésor, qui n’a plus à exercer un contrôle préalable relativement au service fait ou à la constatation des droits, est remplacée, à ce point de vue, par celle de l’agent qui reçoit l’avance des fonds ou qui tire un chèque payable à vue

IV. De la responsabilité des intendants, des commissaires de la marine et des commissaires des troupes coloniales en ce qui concerne les frais de route. – 1º Responsabilité des intendants. – Les ordonnances et décrets sur la solde et sur les frais de route prévoient expressément le paiement « à bon compte » ; l’établissement de mandats provisoires, qui seront régularisés ultérieurement et la responsabilité de l’ordonnateur. Dans deux décisions que vous avez ren­dues le 26 mai 1853, Blanquart et d’Elbaune (p. 545 et 547), vous vous êtes fondés uniquement sur ces décrets. D’autre part, nous avons un texte législatif spécial, c’est la loi du 28 nivôse an III (titre I, sect. 1, art. 12) qui porte : « Lorsqu’une somme aura été indûment payée ou une livraison opérée contre les formes établies par les lois ou sur les ordres irréguliers d’un commissaire des guerres, il en sera fait retenue sur ses appointements jusqu’à concurrence de la somme perdue par la République ou sur les biens personnels du commissaire des guerres ». Cette disposition s’applique aux intendants qui ont été substitués aux commissaires des guerres par la loi du 29 janv. 1817. La responsabilité des intendants est très étendue, elle est analogue à celle que prévoit la loi du 16 mars 1882 pour les commandants militaires. Elle s’applique a fortiori pour le cas de solde ou de frais de route, pour lequel un texte législatif ne serait pas nécessaire, comme nous venons d’essayer de le démontrer, pour établir la responsabilité des intendants. Nous vous rappelons que si dans une décision du 10 nov. 1899 (Meyer, p. 621) vous avez visé la loi du 28 niv. an III, c’est que dans cette affaire, il n’était pas question de la responsabilité d’un ordonnateur en matière de solde (il s’agissait d’irrégularités commises dans des livraisons de fournitures) et que le texte de la loi de l’an III était nécessaire pour permettre de déclarer l’intendant responsable en qualité d’administrateur et non d’ordonnateur.

2º Responsabilité des commissaires de la marine. – Les commissaires de la marine exercent, pour l’armée de mer, les même fonctions que les intendant pour l’armée de terre ;mais la loi du 28 niv. an III ne s’applique point à eux de plano. Les ordonnances et décrets sur la solde et les frais de route pour la marine édictent le même système de comptabilité que pour l’intendance et prévoient la même responsabilité pour les ordonnateurs (Voy. l’ordonnance du 3 janv. 1835). Mais le requérant soutient que ces actes, émanant du pouvoir exécutif, n’ont pas pu légalement créer la responsabilité pécuniaire des commissaires de la marine, qu’une loi était nécessaire pour l’édicter et que cette loi n’existe pas, la loi du 28 niv. an III ne concernant que l’armée de terre et il invoque à l’appui de son pourvoi une décision du 20 févr. 1885, Hubert (p. 200). On pourrait soutenir que le corps du commissariat de la marine exerçant pour l’armée de mer les mêmes fonctions que les intendants pour l’armée, de terre, le principe posé par la loi de l’an III s’applique de plano ; ce serait cependant contestable. Mais pour la solde et les frais de route, pour les paiements « à bon compte », la responsabilité de l’ordonnateur, qui tire un véritable chèque, résulte de ce qu’il a le maniement virtuel des deniers : dès lors, la loi de l’an III, qui a une portée beaucoup plus générale, n’est pas nécessaire pour établir dans ce cas particulier la responsabilité de l’ordonnateur (Conf. les deux décisions du 26 mai 1853, précitées) ; cette responsabilité résulte du système même de comptabilité régulièrement organisée par décret en vertu de la loi du 24 avr. 1833, elle résulte des règles du droit commun sur la responsabilité des comptables de fait. Et quant à la décision Hubert du 20 févr. 1885, elle ne peut être invoquée ; il s’agissait dans cette affaire de la responsabilité d’un administrateur pour des manquants de charbons lors du débarquement ; il ne pouvait être question que d’un acte purement d’administration et non point d’un acte budgétaire d’ordonnateur. – En résume, les commissaires de la marine, lorsqu’ils étaient chargés de l’administration des troupes, qui forment aujourd’hui les troupes coloniales, étaient responsables pécuniairement dans les mêmes conditions que les intendants, en ce qui concerne le service de la solde et des frais de route.

3º Responsabilité des commissaires des troupes coloniales. – Le requérant soutient que jusqu’à la loi du 7 juill. 1900, ces troupes étant administrées par les commissaires de la marine, ceux-ci n’encouraient aucune responsabilité pécuniaire. La loi du 7 juill. 1900 a créé l’armée coloniale ; les commissaires des troupes coloniales n’ont fait que remplacer les com­missaires de la marine pour ces troupes ; ils ne peuvent pas être soumis à une responsabilité qui n’existait pas pour les commissaires de la marine. Sans doute, ils ont été assimilés aux intendants par le règlement d’administration publique du 11 juin 1901, au point de vue qui nous occupe ; mais ce texte est sans valeur, un règlement d’administration publique n’ayant pu créer une responsabilité que la loi seule pouvait établir, comme l’a fait la loi du 28 niv. an III pour l’armée de terre. – Ces moyens ne sauraient être accueillis. En effet, en l’absence de tout texte législatif spécial, tels que la loi de l’an III, la responsabilité du commissaire or­donnateur, d’après ce que nous avons dit précédemment, existe pour les frais de route et la solde, en raison même du système spécial de comptabilité, système qui décharge les comp­tables du contrôle préalable au paiement et de la responsabilité de la constatation du service fait et qui met les fonds à la disposition de l’ordonnateur, appelé ainsi à participer au manie­ment des deniers publics. D’autre part, le texte de la loi du 28 niv. an III, qui édicte, d’une manière générale, la responsabilité des intendants et qui comprend, comme cas particulier, le paiement des frais de route, est incontestablement applicable aux commissaires des troupes coloniales, alors que son applicabilité aux commissaires de la marine est discutable. En effet, l’art. 11 de la loi du 7 juill. 1900 dispose que les officiers du commissariat colonial (ancien commissariat de la marine) assurent les services administratifs des troupes coloniales et que l’organisation de ces services fera l’objet d’un règlement d’administration publique. Le règlement d’administration publique du 11 juin 1901 dispose, dans son art. 7, que le corps du commissariat a les attributions administratives de l’intendance militaire, et il établit la responsabilité des ordonnateurs, conformément à la loi du 28 niv. an III. Deux nouveaux règlements d’administration publique, en date du 21 juin 1906, par conséquent postérieurs à l’in­troduction du pourvoi, n’ont fait que modifier le recrutement du corps, du commissariat et développer encore l’assimilation avec l’intendance en donnant à ce nouveau corps le nom de corps de l’intendance militaire des troupes coloniales. Cette assimilation à tous les points de vue aux intendants, faite par les règlements d’administration publique de 1901 et de 1906, est absolument légale. En effet, la loi du 7 juill. 1900, qui a rattaché au ministère de la Guerre les troupes coloniales et leur a donné une autonomie, a prévu l’organisation des différents services et pour les services administratifs elle a renvoyé à un règlement d’administration publique ; la délégation a été complète et générale. La pensée du législateur a été d’ailleurs d’assimiler les troupes coloniales à l’armée de terre, dans tous les cas où une dérogation aux règles applicables à cette armée ne s’imposerait pas. Dès lors, en appliquant les règles admises pour l’intendance, les auteurs du règlements d’administration publique n’ont fait que se conformer aux vœux du législateur et ont agi dans la limite de la délégation qui leur avait été donnée. Enfin, ne serait-il pas absurde d’admettre la légalité du régime de l’intendance en ce qui concerne la comptabilité et la responsabilité des ordonnateurs des troupes coloniales ? – En résumé, nous estimons que les commissaires des troupes coloniales sont responsables pécuniairement des paiements irréguliers dans les mêmes conditions que les intendants et cela pour deux motifs : 1º parce que la loi du 28 niv. an III édictant la responsabilité des intendants, loi qui ne vise pas seulement la solde et les frais de route, mais qui a une portée beaucoup plus générale, s’applique aux commissaires des troupes coloniales ; – 2º parce que, même si la loi du 28 niv. an III ne s’appliquait pas (ce qui semble être le cas pour l’armée de mer), le régime de comptabilité pour les frais de route et la solde implique la participation des commissaires des troupes coloniales au maniement des deniers publics et entraîne par suite leur responsabilité pécuniaire par application des principes généraux de la législation de l’an VIII.

Aucun des moyens de droit, invoqués par le requérant, ne saurait donc être retenu. D’autre part, nous vous avons exposé, au début de nos conclusions, que la responsabilité du sieur Gleize nous paraissait nettement engagée à raison d’un défaut de surveillance. Dans ces conditions, nous estimons que c’est avec raison que le ministre de la Guerre a mis à sa charge la somme restant due sur les 1,465 fr. 84 détournés par le sergent Lupiac et nous concluons au rejet de la requête.