Les réformes universitaires en Allemagne et leur constitutionnalité

Bien que l’enseignement soit de la compétence des Länder, la réforme des Universités allemandes soulève un problème juridique sur le plan fédéral. Sous la pression des mouvements étudiants de gauche, les Parlements des différents Länder ont modifié ou vont modifier les lois régissant l’organisation et le fonctionnement des Universités et introduire notamment le principe de la cogestion. Or le législateur régional est tenu de respecter les dispositions de la Constitution fédérale et plus particulièrement l’article 5 de la Loi fondamentale qui reconnaît la liberté d’enseigner et celle de la recherche. Dans quelle mesure une réforme aboutissant à la cogestion des Universités par les étudiants est-elle conforme à cet article 5 ?

Telle est la question qui préoccupe beaucoup les professeurs allemands de droit public tant en leur qualité de professeurs qu’en leur qualité de juristes. Après avoir fait l’objet de l’étude du professeur Hans Klein1, ce problème a été débattu au Congrès des Professeurs allemands de droit public qui s’est tenu à Bochum (Ruhr) le 4 octobre 1968. Signe des temps, les délibérations ne purent avoir lieu dans les locaux de l’Université à la suite d’une manifestation étudiante tendant à obtenir la publicité des débats. Cette journée de travail commença par la lecture de deux importants rapports des professeurs Rupp et Geck2. Enfin, le problème de la constitutionnalité des lois visant à introduire la cogestion à l’Université vient d’être étudié avec beaucoup de clarté et de netteté par le professeur Werner Weber, de l’Université de Göttingen ; le titre en est d’ailleurs significatif : Nouveaux aspects de la liberté d’enseigner et de la liberté de la recherche, les limites imposées par le droit constitutionnel à la cogestion des Universités3. La publication de ces différents ouvrages ainsi que l’introduction d’un recours devant le Tribunal constitutionnel fédéral contre une nouvelle loi universitaire (celle du Bade-Wurtemberg) nous ont amené à consacrer la suite de cette chronique aux réformes universitaires en Allemagne (I) et plus particulièrement au problème de leur constitutionnalité (II).

I. Les réformes universitaires en Allemagne

Comme toutes les Universités des pays développés, celles de l’Allemagne occidentale traversent une crise à laquelle les réformes projetées et notamment le principe de la cogestion n’apportent certainement qu’une réponse partielle.

A. – La crise des universités allemandes

Bien que les Universités allemandes soient différentes selon les Länder, elles présentent suffisamment de points communs entre elles pour être étudiées ensemble ; elles ont d’ailleurs fait l’objet d’une critique globale de la part des mouvements étudiants.

1° L’Université traditionnelle et ses transformations récentes

Comme bien des institutions allemandes, l’Université allemande trouve son origine immédiate dans la grande réforme prussienne des premières années du XIXᵉ siècle, et plus précisément dans la fondation de l’Université de Berlin4. Conformément aux idées de Von Humboldt, Schleiermacher et Fichte, l’Université repose tout entière sur le principe fondamental de l’unité de l’enseignement et de la recherche : aujourd’hui encore, la loi impose à tout professeur de mener de front ces deux activités. Les professeurs sont considérés comme des savants qui font participer un petit nombre de jeunes gens à leurs recherches.

Ce postulat entraîne nécessairement un certain nombre de conséquences. Comme la recherche ne peut se faire que dans la liberté la plus complète, l’enseignement qui lui est étroitement lié ne peut être que libre. Cela signifie tout d’abord que les professeurs ne doivent pas être obligés d’enseigner telle ou telle matière selon tel ou tel programme : ils ont l’entière liberté de choisir le thème de leur enseignement. Cela signifie ensuite que les étudiants ne doivent pas être astreints à suivre tel ou tel cours : ils ont l’entière liberté d’écouter les maîtres de leur choix et ils n’ont pas à se soumettre à des examens périodiques ; tout au plus auront-ils un examen à la fin de toutes leurs études ; encore cet examen est-il souvent un examen professionnel passé devant un jury composé en grande partie de membres de la profession, comme c’est le cas pour les examens de droit qui sont organisés par les ministres de la justice. C’est la liberté universitaire (akademische Freiheit).

Dans une telle perspective, il était normal que l’État respecte au maximum l’indépendance des professeurs et chercheurs et leur reconnaisse notamment le droit de s’administrer eux-mêmes. À vrai dire, l’autonomie des universités s’est heurtée pendant longtemps à de vives résistances de la part des gouvernements et c’est seulement après 1945 que les universités sont devenues de véritables « Républiques de savants » (Gelehrtenrepublik).

Mais au moment même où l’indépendance des universités était la plus grande et où le prestige de leurs professeurs était au zénith, l’Université traditionnellement se transformait profondément et entrait en crise. Elle a en effet cessé d’être une sorte d’académie où les jeunes pouvaient venir entendre les grands maîtres exposer le résultat des recherches qu’ils avaient faites. Les conditions de la recherche et de l’enseignement ont été en effet complètement bouleversées.

Tout d’abord la recherche a cessé d’être artisanale. Cette évolution est très marquée pour les sciences et la médecine ; tout en étant moins marquée, elle est également très sensible pour les lettres et le droit. Aujourd’hui la recherche exige des moyens considérables en matériel et en personnel. De ce fait, le professeur-chercheur n’est plus un savant qui travaille seul, mais un manager qui commande à tout un personnel hiérarchisé ; par ailleurs, le professeur-chercheur a besoin de matériels coûteux dont l’État doit surveiller de près l’achat et l’emploi.

Ensuite et surtout, l’enseignement cesse d’être réservé à un petit nombre. Bien que le nombre des étudiants ait moins augmenté qu’en France, il s’est accru suffisamment pour empêcher le dialogue de type socratique qui caractérisait il y a cinquante ans les relations entre professeurs et étudiants : de plus en plus, les enseignants non professeurs forment un écran opaque et les relations entre enseignants et enseignés perdent tout caractère personnel. De plus et surtout, les étudiants d’aujourd’hui ne viennent plus dans les universités pour devenir eux-mêmes des savants ou simplement recevoir une certaine formation intellectuelle : ils viennent acquérir les rudiments scientifiques nécessaires à l’exercice de leurs futures professions. Les universités tendent ainsi à devenir de véritables écoles professionnelles, ce qui entraîne fatalement ce que les Allemands appellent la « scolarisation » de l’Université (Verschulung der Universität) ; c’est-à-dire que les professeurs et les étudiants sont obligés de plus en plus de suivre des programmes déterminés pour les cours et les exercices et d’organiser des examens partiels en cours d’étude ; à cet égard, l’évolution n’est d’ailleurs pas encore complètement achevée.

Enfin, et cela est sans doute le plus grave, cette évolution aboutit à faire disparaître l’unité de l’enseignement et de la recherche qui caractérisait si fortement l’Université allemande traditionnelle. Sans doute les professeurs cumulent souvent encore les fonctions de chercheurs et d’enseignants, mais ils ne les exercent plus dans les mêmes domaines : la recherche est dirigée vers des secteurs de pointe tandis que l’enseignement est orienté vers une formation professionnelle de base.

Ces changements ne sont pas propres à l’Université allemande, mais ils s’y manifestent avec une particulière force ; ils sont en partie à l’origine des critiques adressées par les étudiants allemands depuis quelques années.

2° Les critiques et les revendications des mouvements étudiants

Selon un bon connaisseur de ce problème, le professeur de sociologie Habermas, le mouvement de protestation s’est déroulé en trois phases.

Du printemps 1965 à juin 1967, il a été limité presque exclusivement à l’Université libre de Berlin et il portait presque exclusivement sur les problèmes universitaires. Après la mort de l’étudiant Benno Ohnesorg (dans un affrontement avec la police lors d’une manifestation contre le Shah en juin 1967), le mouvement a gagné les autres universités et s’est développé principalement autour de thèmes extra-universitaires : il a été dirigé contre la presse Springer, le gouvernement de la grande Coalition et l’appareil des partis et des syndicats ; ce mouvement s’est alors appuyé sur les succès obtenus sur le plan universitaire. Enfin depuis juin 1968, c’est-à-dire après les événements français de mai 1968 et le vote de la réforme constitutionnelle sur l’état de crise5, c’est-à-dire après deux échecs, le mouvement étudiant tend de nouveau à faire porter l’essentiel de ses efforts sur l’Université ; mais selon le professeur Habermas, qui a pourtant suivi l’action des étudiants avec beaucoup de sympathie, la réforme de l’Université n’est plus qu’un prétexte : en fait, « à Berlin et Francfort, le but des groupes activistes est d’empêcher les réformes ; c’est ainsi que la cogestion sur une base paritaire qui était réclamée jusque-là avec énergie est devenue le signe caractéristique d’une réforme universitaire de type technocratique »6 .

Les critiques étudiantes que nous allons résumer maintenant sont donc principalement celles qui ont été développées de 1965 à 1968 : ce sont elles qui ont convaincu en partie l’opinion publique et les hommes politiques de procéder à des réformes7. On les trouve surtout dans l’ouvrage L’université dans la démocratie de Nitsch, Gerhardt, Offe et Preuss, paru en 19658 et dans le recueil d’articles du professeur Habermas paru en 19699.

Les critiques se résument dans l’affirmation suivante : l’Université est devenue une immense entreprise qui fabrique en série les futurs cadres de la société capitaliste et comme les autres entreprises capitalistes, elle est caractérisée par une structure hiérarchisée et autoritaire. De ce fait, les professeurs titulaires (Ordinarien) sont devenus des chefs d’industrie qui commandent tout à la fois aux employés, aux enseignants non professeurs et aux étudiants. L’autonomie de l’Université aboutit simplement à la domination d’une oligarchie, celle des professeurs, et l’Université n’est donc pas au service de tous, mais au service de quelques-uns.

Les conséquences pour la recherche sont les suivantes : l’indépendance des chercheurs n’est plus qu’une fiction, car le directeur de l’Institut exerce son autorité sur l’ensemble des personnes placées sous ses ordres, qu’elles aient ou non la qualité de chercheurs et, de plus, le directeur lui-même dépend étroitement de l’État et des entreprises privées qui lui accordent des crédits ou des contrats de recherche.

Quant à l’enseignement, il devient une production industrialisée de masse, séparée de la recherche et retirant aux étudiants toute liberté dans l’exercice de leurs activités scientifiques.

La revendication majeure des étudiants est la démocratisation de l’Université, c’est-à-dire « une participation aux décisions des organes délibérants de l’Université de tous les travailleurs dépendants10 ». Par travailleurs dépendants, les mouvements étudiants entendent les enseignants, les collaborateurs scientifiques et les étudiants, à l’exception des travailleurs manuels et des employés de bureau. En effet, à leurs yeux, cette démocratisation constitue simplement l’application du principe de la liberté de la science consacré par l’article 5 de la Loi fondamentale. Alors que la liberté traditionnelle était une liberté autonome, la liberté nouvelle doit être une liberté-participation. Par conséquent, seuls ceux qui effectuent un travail scientifique, c’est-à-dire les enseignants, chercheurs et étudiants, doivent participer à la gestion de l’Université, mais non ceux qui n’effectuent pas de travail scientifique.

Ces critiques et ces revendications ont été appuyées par des mouvements de protestation qui ont amené les dirigeants universitaires et les gouvernements à promouvoir des réformes. On notera que ces protestations ont souvent été favorisées par l’imprudence même des gouvernements et des autorités universitaires qui n’ont pas hésité à limiter quantitativement le nombre des étudiants soit de façon directe (numerus clausus), soit de façon détournée (délais draconiens pour s’inscrire dans une Université, exclusion des étudiants qui ont passé 4 ans et demi dans l’Université sans présenter l’examen final).

B. Les réformes

Bien que les réformes soient de la compétence des Länder, elles font l’objet d’études menées en commun dans le cadre des différents organes qui assurent la coopération des Länder en matière culturelle (c’est l’une des manifestations les plus tangibles de l’évolution récente du fédéralisme allemand vers ce qu’on appelle le fédéralisme coopératif).

1° Les réformes proposées par les organes de coopération entre les Länder

Durant l’année 1968, trois documents importants ont été successivement adoptés et publiés : la déclaration du 10 avril 1968 émanant de la Conférence des Ministres de l’Enseignement, celle de mai 1968 de la Conférence des Recteurs, enfin celle de novembre 1968 du Conseil de la science (Wissenschaftsrat)11 .

Dans leur déclaration du 10 avril 1968 intitulée Principes pour un droit moderne et une réorganisation des structures de l’Université12, les ministres des Länder chargés de l’enseignement ont affirmé : « Dans les organes universitaires on doit garantir à tous les groupes qui participent à la recherche et à l’enseignement, y compris aux étudiants, une participation conforme aux fonctions assumées (eine funktionsgerechte Mitsprache). Une détermination rigide de la participation ne serait pas appropriée, car la nature et l’étendue de cette participation dépendent des attributions des organes intéressés. Elles doivent être fixées de façon que l’efficacité soit assurée. »

La 62ᵉ conférence des Recteurs, qui se tint à Sarrebruck du 20 au 22 mai 1968 a défini de façon assez précise les « critères de la représentation des différents groupes » (Kriterien der qualitativen Repräsentation)13 . Le principe de la cogestion est posé dans les termes suivants  : «  L’Université est la collectivité des enseignants et des enseignés ; tous ses membres sont fondamentalement compétents pour participer à ses organes consultatifs et délibérants. Il faut tenir compte du fait que les membres de l’Université ont des qualifications diverses, exercent des fonctions variées et assument des responsabilités différentes ».

En application de ce principe, les recteurs ont distingué six catégories de chercheurs ou enseignants : les professeurs titulaires, les professeurs extraordinaires et les agrégés sans chaire (Privatdozenten), les professeurs associés ou à titre honorifique, les maîtres-assistants et assistants permanents, les assistants temporaires, les étudiants et, selon les décisions à prendre, toutes ces catégories ou seulement certaines d’entre elles doivent participer aux décisions soit personnellement, soit par l’intermédiaire de leurs représentants.

Prenons deux exemples. Pour coordonner les différentes tâches d’enseignement et de recherche et gérer l’administration d’un département14, même les étudiants doivent participer aux décisions. Pour accorder le titre d’agrégé à un candidat, seuls les enseignants agrégés doivent participer à la décision, mais toutes les autres catégories doivent avoir le droit d’être entendues par le jury et celui de demander la révision de la décision à l’autorité supérieure à laquelle revient la décision définitive (Conseil d’Université).

Ces quelques exemples suffisent à montrer que les propositions des Recteurs sont hardies. Elles le sont même plus qu’un Français pourrait le penser car les Universités allemandes ont beaucoup plus de compétences que les Universités et Facultés françaises : faire participer les étudiants à leur exercice a une portée beaucoup plus grande en Allemagne qu’en France.

Enfin, le 23 novembre 1968, le Conseil de la science (Wissenschaftsrat) a, lors de la réunion de son assemblée plénière, adopté des recommandations, qui ont été publiées par l’imprimerie fédérale, sous la forme d’une brochure d’une quarantaine de pages15. Bien que ces recommandations n’aient pas plus de force obligatoire que les déclarations précédemment analysées, elles ont en fait une très grande force ; leur efficacité n’est pas sans analogie avec celle des plans français (notamment du fait que l’aide financière de la Fédération dépend généralement de leur respect). Après avoir exposé les raisons de la réforme, le Conseil propose tout d’abord la suppression des Facultés et leur remplacement par des Départements. Puis, à propos de l’administration des départements, le Conseil déclare : « Les différents organes de direction qui doivent être institués doivent être composés de personnes ayant une expérience des problèmes. Ainsi à côté des professeurs, d’autres catégories de personnes doivent coopérer. Il en est ainsi tant pour les simples collaborateurs scientifiques que pour les étudiants. Le critère qui doit déterminer l’étendue de la participation doit être la capacité de chacun à former son propre jugement. Par conséquent, on doit prévoir la participation non seulement aux délibérations, mais encore aux décisions. En ce qui concerne l’importance respective de la représentation des différents groupes, le Conseil de la Science est cependant assez restrictif. Il en est ainsi pour les organes communs aux différents départements : le Conseil (Sénat) d’Université pourrait comprendre 7 professeurs, 4 autres enseignants et 3 étudiants, l’Assemblée (Konvent) pourrait comprendre 3 professeurs, 2 autres enseignants et 1 étudiant par département (plus, il est vrai, 6 représentants des organismes étudiants pour l’ensemble des départements) ; quant au futur président de l’Université, élu par l’assemblée et nommé par le gouvernement du Land, il serait principalement contrôlé par un Conseil de curateurs (Kuratorium), c’est-à-dire principalement par des représentants du Land et des personnalités de la vie publique (euphémisme qui désigne souvent des personnalités du monde des affaires) ou de la science.

Les recommandations du Conseil de la Science sont moins favorables à la cogestion que les déclarations des Ministres et des Recteurs. On est tenté d’y trouver l’explication dans le fait que le Conseil de la Science comprend de nombreux représentants des grandes entreprises privées, fait qui a été souvent souligné16. Il faut toutefois souligner le fait qu’aucun domaine n’est plus réservé aux enseignants. Par conséquent, ces recommandations peuvent être considérées comme étant surtout une tentative pour développer les pouvoirs de contrôle de l’État et des entreprises privées sur l’Université en crise.

2° Les réformes des Länder

Une présentation exhaustive de ces réformes devrait décrire tout à la fois les lois déjà votées, les lois en cours d’élaboration17 et les statuts adoptés par les Universités dans le cadre des lois anciennes18. Toutes se caractérisent par l’introduction du principe de la cogestion. Nous nous contenterons d’analyser brièvement les lois déjà adoptées19.

Si nous faisons abstraction de Berlin, seules deux lois ont déjà été promulguées, celle de Hesse et celle de Bade-Wurtemberg.

La loi de Hesse promulguée le 16 mai 1966, due à un gouvernement social-démocrate, est la première loi à avoir posé le principe de la cogestion sauf pour certaines affaires réservées aux enseignants (professeurs ou non) : recrutement du personnel enseignant (y compris des professeurs) et examens des étudiants (notamment doctorat). Les proportions entre les 3 grandes catégories d’intéressés, professeurs, assistants et étudiants n’étaient pas fixées par la loi : c’était aux universités à les préciser dans leurs statuts20. Depuis les troubles qui ont marqué la vie universitaire à Francfort en 1968, le gouvernement a élaboré un nouveau projet de loi dans lequel la représentation des trois groupes est, selon les organes, égale (Drittelparität) ou inégale (dans ce cas les professeurs ont souvent la moitié des voix) : en général, les professeurs sont plus fortement représentés dans les organes des départements dont les décisions ont des répercussions immédiates sur leurs projets de recherche que dans ceux de l’Université dont les décisions concernent surtout les problèmes généraux de l’enseignement. Il n’en demeure pas moins que les professeurs sont réduits à un tiers des sièges dans un grand nombre d’organes, ce qui représente une innovation notable en Allemagne21.

La loi de Bade-Wurtemberg a été promulguée le 19 mars 1968. Elle va également assez loin sur la voie de la cogestion. Il en est ainsi tout d’abord pour l’administration de l’Université. Certes, la représentation des non-professeurs ne semble pas considérable : l’Assemblée constituante est composée de 30 professeurs, 12 assistants et 8 étudiants, le Conseil d’Université comprend 13 professeurs, 3 autres enseignants et 3 étudiants. Mais aucun domaine n’est réservé aux professeurs ou aux enseignants. C’est ainsi que les non-professeurs pourront participer, il est vrai avec voix consultative, au recrutement des professeurs. Il en est de même pour la gestion des unités qui doivent remplacer les facultés : la loi impose la participation des étudiants à toutes les décisions relatives aux unités à la seule exception du recrutement des assistants, de l’élaboration du règlement de l’agrégation et de la coordination des recherches ; cela veut dire que des représentants étudiants doivent participer à des décisions telles que la répartition des enseignements entre les professeurs, l’établissement de programmes d’enseignement et, semble-t-il, le recrutement de chargés d’enseignement.

Cette loi du Bade-Wurtemberg se heurte à l’opposition d’une partie des professeurs et l’un d’entre eux a même introduit un recours devant le Tribunal constitutionnel fédéral de Karlsruhe, mettant ainsi en cause la constitutionnalité de telles réformes.

II. Le problème de la constitutionnalité des réformes universitaires fondées sur le principe de la cogestion

La plupart des professeurs allemands de droit public, notamment ceux que nous avons cités dans l’introduction, soutiennent que la liberté de l’enseignement et de la recherche (Freiheit der Lehre und der Forschung) s’opposent à la cogestion de l’Université par les étudiants (A). Ils réfutent également l’argumentation des étudiants selon laquelle le principe démocratique et la liberté de la science (Freiheit der Wissenschaft) non seulement justifient, mais encore exigent la cogestion de l’Université (B). Cette controverse juridique a d’ailleurs une signification qui déborde le cadre universitaire et le cadre national dans lesquels elle se développe actuellement (C).

A. – La liberté de l’enseignement et de la recherche s’oppose-t-elle à la cogestion ?

a) La liberté de l’enseignement et de la recherche

L’article 5, alinéa 3, de la Loi fondamentale dispose : « L’art et la science, l’enseignement et la recherche sont libres. La liberté de l’enseignement ne dispense pas de l’obligation d’être fidèle à la Constitution. » Un principe analogue avait déjà été inséré dans la Constitution de Weimar (art. 142). Selon l’interprétation qui en avait été donnée alors, cette liberté a tout à la fois un aspect individuel et un aspect institutionnel. La liberté individuelle d’enseigner et de faire des recherches signifie que l’enseignant et le chercheur doivent être affranchis de toute dépendance vis-à-vis de l’extérieur et plus particulièrement vis-à-vis des autorités gouvernementales : c’est le principe de l’indépendance de l’enseignant-chercheur. Entendue au sens institutionnel, cette liberté signifie que l’organisation de l’enseignement et de la recherche doit être confiée, du moins dans une large mesure, à des organismes indépendants de l’État : c’est le principe de l’autonomie des Universités.

Les professeurs Weber, Rupp et Geck sont d’accord pour considérer que la liberté individuelle est le principe essentiel et que la liberté institutionnelle n’a qu’une valeur accessoire ; cette dernière signifie seulement que l’enseignement et la recherche doivent être aménagés de telle façon que la liberté de l’enseignant et du chercheur soit respectée au maximum22.

En vertu du principe de l’indépendance de l’enseignant-chercheur, le professeur d’Université, qui, en vertu même des textes, est tenu tout à la fois d’enseigner et de faire des recherches, est fondamentalement libre dans son enseignement et dans ses recherches. Le professeur Geck a même précisé sa pensée sur ce point de la façon suivante : le professeur d’enseignement supérieur doit avoir le libre choix de la matière, de la forme, du contenu, du temps et du lieu de ses enseignements et de ses recherches. Il admet toutefois que cette liberté ne puisse pas être absolue dans une Université moderne, car celle-ci utilise des moyens matériels nécessairement limités (ce qui exige une répartition de ceux-ci) et elle a pour objectif la préparation à l’exercice d’une profession (ce qui implique une certaine programmation des enseignements) ; cette liberté ne peut être que relative, c’est-à-dire qu’elle peut être limitée, mais elle ne doit l’être que dans la stricte mesure du nécessaire. Cette conception de la liberté d’enseigner correspond à la tradition universitaire allemande où il n’existe ni programme obligatoire pour les étudiants et les professeurs, ni examens périodiques passés devant les professeurs.

En second lieu, la liberté d’enseigner au sens institutionnel signifie que les Universités allemandes doivent disposer d’une certaine autonomie vis-à-vis de l’État (et des autres pouvoirs existant dans une Société). Certes, comme l’ont fait remarquer de nombreux auteurs, cette autonomie ne peut pas être complète : il y a nécessairement collaboration entre l’Université et l’État23. Elle n’en est pas moins un droit fondamental et chaque Université peut s’en prévaloir devant le Tribunal constitutionnel fédéral24. De fait, les Universités allemandes ont toujours bénéficié d’une organisation décentralisée qui laisse loin derrière elles les efforts de décentralisation de l’Université française. Par exemple, elles ont une grande liberté dans l’établissement des règlements relatifs aux diplômes (les conditions pour devenir docteur ne sont pas les mêmes à Sarrebruck et à Kiel), dans la fixation de la rémunération et des moyens de travail accordés aux professeurs (les traitements des professeurs font généralement l’objet de longues négociations secrètes entre l’Université et l’intéressé), etc. Mais comme le fait remarquer le professeur Rupp, la liberté d’enseigner entendue au sens institutionnel n’exige pas nécessairement que les Universités aient un statut semblable à celui des collectivités locales ; d’autres statuts sont concevables, notamment celui d’établissement public, tel qu’il est appliqué aux organismes de radiodiffusion et de télévision25. De fait, la majeure partie des Universités allemandes sont des établissements et seules quelques-unes ont été déclarées collectivités publiques26.

b) Le problème de la cogestion (Mitbestimmung)

Pour les professeurs Weber, Rupp et Geck, la liberté de l’enseignement et de la recherche (entendue principalement comme liberté individuelle) protège les professeurs non seulement contre l’État, mais également contre toute personne étrangère à l’enseignement et à la recherche, notamment contre les étudiants. S’appuyant sur le fait que les étudiants ne sont ni enseignants, ni chercheurs (sauf dans des cas exceptionnels), ils leur dénient tout droit à participer aux décisions qui viennent limiter la liberté (relative, nous l’avons vu) d’enseigner et de faire des recherches : ces décisions doivent être réservées exclusivement à ceux qui font de l’enseignement et de la recherche. Le professeur Geck admet seulement que les enseignants-chercheurs au sens de l’article 5 de la Loi fondamentale sont non seulement les professeurs, mais encore les agrégés sans chaire (Privatdozenten), les maîtres-assistants et les assistants ; pour lui, les revendications tendant à faire participer la totalité des enseignants-chercheurs sont donc pleinement conformes au principe de la liberté de l’enseignement et de la recherche.

Tout au plus, nos trois auteurs admettent-ils une introduction limitée de la cogestion. Le professeur Weber n’admet la cogestion que pour les affaires qui ne touchent pas directement l’enseignement ou la recherche, c’est-à-dire, pensons-nous, pour l’organisation matérielle de l’enseignement et l’aménagement des examens. De même, pour le professeur Rupp, la participation des étudiants doit avoir pour seul objet de rendre publiques les délibérations des organes universitaires et de permettre un certain contrôle (son auteur ne précise pas lequel) des décisions prises. En revanche, pour le professeur Geck, la participation des étudiants semble pouvoir être plus importante : participation aux délibérations relatives à la réglementation des examens (car ce problème concerne la formation professionnelle et non l’enseignement proprement dit), participation aux délibérations des organes communs aux différentes facultés (car les décisions leur incombant n’affectent pas directement la liberté d’enseigner et de faire des recherches), enfin droit de faire des propositions aux organes délibérants et d’avoir connaissance de leurs décisions.

Ainsi, selon des auteurs représentatifs de la doctrine allemande, l’article 5 de la Loi fondamentale s’oppose à ce que le législateur introduise la cogestion des activités de recherche et d’enseignement mais non de l’aménagement des examens et de la formation professionnelle.

B. – Le principe démocratique et la liberté de la science justifient-ils la cogestion ?

Tout en admettant que les arguments juridiques sont plus souvent au service du conservatisme que du progressisme, les mouvements étudiants allemands n’ont pas négligé d’invoquer eux aussi certains principes constitutionnels, à savoir le principe démocratique et la liberté d’apprendre. Mais la doctrine allemande du droit public rejette généralement cette argumentation.

a) Le principe démocratique

Selon les étudiants, le principe démocratique non seulement justifie, mais encore exige que les Universités soient cogérées. Pour démontrer que ce principe doit être appliqué à chaque université, les étudiants font valoir que la Loi fondamentale a prescrit expressément son application à d’autres organisations que l’État, notamment les collectivités locales (art. 28) et les partis politiques (art. 21), dans le but d’avoir des institutions publiques homogènes. Le professeur Klein a réfuté cette argumentation dans la brochure citée au début de cette chronique « Demokratisierung der Universität ? ». Il fait valoir, tout d’abord, des arguments de texte : à d’autres endroits la Loi fondamentale parle des collectivités27 et des établissements publics sans exiger qu’ils soient organisés de façon démocratique. Il fait valoir, ensuite et surtout, que la science est l’art de constater ce qui est et non de dire ce qui doit être. Il serait donc insensé que l’avancement de la science dépende des décisions obtenues à la suite de votes et d’élections. Cette réfutation est reprise dans ses grandes lignes dans les rapports des professeurs Rupp et Geck28. Bien sûr, elle ne vaut que si l’on admet que l’Université a principalement une activité scientifique.

b) La liberté d’apprendre

Le deuxième argument est celui de la liberté d’apprendre (Lernfreiheit). À vrai dire, cette liberté n’est pas consacrée expressément par la Loi fondamentale. Mais les étudiants invoquent trois arguments : elle découle du principe de la liberté de la science qui est expressément consacrée par l’article 5 de la Loi fondamentale, elle est le corollaire naturel de la liberté d’enseigner (Lehrfreiheit) qui est proclamée par le même article 5 de la Loi fondamentale, enfin elle découle du principe du libre choix des établissements d’enseignement posé par l’article 12 de la Loi fondamentale. Mais la doctrine allemande de droit public rejette ces arguments comme mal fondés : alors que le professeur a pour mission de contribuer au développement de la science, l’étudiant n’a pas pour seul objectif ce développement de la science et il ne peut donc pas invoquer la liberté de la science29; la liberté d’apprendre, considérée comme corollaire de la liberté d’enseigner, interdit seulement aux pouvoirs publics d’obliger un étudiant à fréquenter un établissement déterminé, elle ne peut avoir pour effet de lui reconnaître un droit de participation à la gestion de l’Université30; l’article 12 de la Loi fondamentale ne peut être interprété extensivement et s’oppose seulement à une réglementation trop sévère de l’entrée dans les Universités (notamment par l’introduction du numerus clausus). Enfin, et surtout, cette liberté d’apprendre qui n’est pas expressément consacrée par la Loi fondamentale ne pourrait pas limiter une liberté qui est expressément consacrée, celle de l’enseignement et de la recherche.

 Ainsi, la controverse juridique revient à son point de départ : la cogestion est-elle compatible avec la liberté de l’enseignement et de la recherche ? Cette question suscite des réflexions qui débordent le cadre de l’Université allemande.

C. – La compatibilité entre la cogestion et la liberté de l’enseignement et de la recherche, problème juridique ou politique ?

Dans un pays comme l’Allemagne, le problème de la cogestion soulève une difficulté juridique inconnue du droit français. Il convient toutefois de se demander si ce problème juridique peut vraiment être résolu sans qu’il soit fait appel à des considérations extra-juridiques, puis de se demander si le même problème ne se pose pas malgré tout en France malgré l’absence de texte constitutionnel en cette matière.

a) Les difficultés de résoudre le problème juridique en Allemagne

Du fait que la constitution de Bonn contient un catalogue très complet des libertés fondamentales, il n’existe pas en Allemagne de réforme législative qui ne soulève le problème de sa conformité à la constitution. Dans une certaine mesure, c’est un fait dont les Allemands peuvent se réjouir : le législateur est obligé de se référer constamment aux grands principes libéraux inscrits dans la constitution et, de fait, la législation allemande d’après-guerre est souvent d’inspiration plus libérale que la législation française contemporaine ; de plus, cette obligation amène l’opinion publique à considérer la constitution comme un véritable pacte social dont le respect s’impose à tous et le spécialiste français de droit constitutionnel ne peut que jeter des regards d’envie vers nos voisins.

Mais il ne faut pas non plus perdre de vue le revers de la médaille : l’inscription de grands principes politiques et sociaux dans un texte constitutionnel a une signification éminemment conservatrice. Au fur et à mesure que le texte vieillit, les principes posés sont de moins en moins adaptés aux besoins nouveaux de la société. Il se pose alors un cruel dilemme au juriste : ou bien il reste fidèle à l’esprit primitif des textes et il bloque des réformes qui sont souhaitées, ou bien il interprète librement les textes et il lui est alors difficile de rester fidèle à leur esprit.

Or, c’est bien précisément ce qui se passe à propos de la cogestion. Certes, une telle réforme ne résout pas les problèmes majeurs. Il n’en demeure pas moins que cette réforme est souhaitée et qu’elle est même souhaitable dans la mesure où elle permet des contacts et des collaborations utiles et nécessaires. Mais est-elle vraiment condamnable comme le soutiennent les rapporteurs ? Certes elle porte atteinte à la liberté d’enseigner et de faire des recherches, mais comme les deux rapporteurs l’ont eux-mêmes admis, cette liberté est une liberté de plus en plus abstraite ; dans la pratique, cette liberté est de plus en plus restreinte. Elle l’est tout d’abord en raison de la nécessité de recourir à des moyens en personnel et en matériel de plus en plus coûteux, car ces moyens doivent faire l’objet d’une programmation rigoureuse d’origine extra-universitaire ; elle est également de plus en plus restreinte en raison de la transformation progressive des universités en immenses usines fabriquant les cadres intellectuels de la société, car la liberté d’enseigner est une liberté au service de la science et non de la formation professionnelle : les étudiants, comme l’État, ont certainement vocation à exercer un droit de regard sur l’aménagement de leur formation professionnelle. On peut alors se demander si les nécessités financières et les préoccupations de formation professionnelle n’ont pas déjà détruit dans les Universités la liberté de l’enseignement et de la recherche. Est-il alors encore possible de s’opposer aux revendications étudiantes en invoquant une liberté de plus en plus théorique31? À vrai dire, il semble bien que la réponse ne puisse qu’être nuancée : là où la liberté du contenu de l’enseignement et de la recherche est en cause, aucune cogestion n’est possible ; au contraire, là où elle n’est pas en cause et où il s’agit, par exemple, d’établir des programmes d’enseignement ou d’examen, la cogestion semble possible.

Ce qui est certain c’est que l’interprétation et l’application de principes constitutionnels posent nécessairement au juriste des questions auxquelles il est difficile de répondre s’il entend ne pas céder au conservatisme naturel du droit tout en restant fidèle aux idéaux qui ont inspiré le constituant32. On saisit ici les difficultés que soulève l’existence de dispositions de fond (notamment en matière de libertés) dans les constitutions.

Bien évidemment ces difficultés, qui se situent en Allemagne sur le plan juridique, se retrouvent en France sur le plan politique.

b) La nature du problème en France

Les développements précédents attirent l’attention sur un problème auquel les Français n’ont pas attaché une importance suffisante : la cogestion de l’Université risque de conduire à la disparition de toute liberté personnelle de l’enseignant et du chercheur. Certes l’État, par ses règlements et ses contraintes financières, les restreint déjà. Mais ce qui reste de liberté risque de disparaître complètement.

Ce problème est généralement posé en termes politiques. L’exemple allemand nous amène à nous demander si le problème n’est pas aussi juridique. Certes aucun texte constitutionnel n’a jamais consacré en France la liberté de l’enseignant et du chercheur. Mais il existe une longue tradition qui vaut coutume.

L’auteur de la loi d’orientation du 12 novembre 1968 a d’ailleurs perçu le problème. Il a tout d’abord consacré en termes explicites la liberté de l’enseignant et du chercheur dans l’article 34 : « Les enseignants et les chercheurs jouissent d’une pleine indépendance et d’une entière liberté d’expression dans l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions de la présente loi, les principes d’objectivité et de tolérance ». C’est en partie pour sauvegarder cette liberté qu’il a défini un « domaine réservé » aux enseignants où toute cogestion est bannie et, notamment, qu’il a réservé aux seuls enseignants (d’un certain rang, il est vrai) « la répartition des fonctions d’enseignement et des activités de recherche au sein d’un même établissement » (art. 33). Bien des discussions sont possibles sur l’étendue de ce domaine réservé. Il n’en demeure pas moins que le législateur français a dû également résoudre le problème de la combinaison de deux principes en partie antagonistes, l’indépendance des enseignants et des chercheurs, la participation des étudiants à la gestion des organismes universitaires.

À travers des techniques juridiques différentes, législateurs allemands et français sont ainsi confrontés aux mêmes problèmes.

CONCLUSION

On peut se demander si le développement de l’influence des étudiants sur la marche de l’Université ne traduit pas une évolution plus profonde.

En réalité, l’Université cesse d’être un endroit où la recherche est l’activité principale et où la formation scientifique de quelques privilégiés n’apparaît que comme une sorte d’activité seconde. De ce fait, ce n’est plus la science, avec ses exigences d’indépendance, qui est au centre de l’Université, mais la formation professionnelle d’une partie importante des jeunes générations. On peut le regretter car l’Université n’est pas adaptée (du moins pas encore) à cette tâche redoutable. Mais cette évolution semble fatale, car il n’existe aucune autre institution existante susceptible de répondre à ces énormes besoins.

La recherche scientifique et la formation de quelques privilégiés du savoir ne disparaîtront pas pour autant, mais elles seront confiées à des établissements de troisième cycle hautement spécialisés et disposant, du moins faut-il l’espérer, des moyens nécessaires pour abandonner les méthodes artisanales pour les méthodes modernes d’information, de raisonnement et d’expérimentation. Ce sont les futurs héritiers de l’Université d’hier.

1. Hans Klein. Demokratisierung der Universität ? Verlag Otto Schwartz, Göttingen, 1968 [↩]
2. Hans Heinrich Rupp et Wilhelm Karl Geck, Die Stellung der Studenten in der Universität, Walter de Gruyter, Berlin, 1968. Ces rapports qui ont été édités sous forme d’une brochure de 75 pages sont également publiés dans le cahier 27 des publications de l’Association Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer. Ces deux rapports ont pour auteur deux jeunes professeurs de droit public, le premier à l’Université de Mayence, le second à l’Université de Sarrebruck. [↩]
3. Werner Weber, Neue Aspekte der Freiheit von Forschung und Lehre, Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Mitbestimmung im akademischen Bereich, Verlag Otto Schwartz, Göttingen, 1969. Cette contribution a également paru dans les Mélanges Wilhelm Felgenträger. [↩]
4. Au XVIIIᵉ siècle, Berlin avait seulement quelques grandes écoles. [↩]
5. Voir notre précédent article dans cette Revue, 1969, p. 197 et s. [↩]
6. Jürgen Habermas, Protestbewegung und Hochschulreform, Suhrkamp Verlag, Frankfurt a. M., 1969, p. 10 et 11. [↩]
7. Outre les deux livres cités au texte qui contiennent d’importants développements sur la cogestion, il convient de mentionner les principaux livres relatifs aux problèmes universitaires et étudiants en général : Heribert Adam, Studentenschaft und Hochschule, Möglichkeiten und Grenzen studentischer Politik, Europäische Verlagsanstalt, Frankfurt a. M., 1965 (consacré plus particulièrement aux possibilités d’action politique des délégués étudiants aux organes de l’Université) ; Stephan Leibfried et autres, Wider die Untertanenfabrik, Handbuch zur Demokratisierung der Hochschule, Pahl-Rugenstein Verlag, Köln, 1967 (recueil d’articles sur divers sujets, notamment les projets officiels de réforme, l’expérience des contre-cours et de l’université critique à Berlin) ; Stephan Leibfried, Die angepasste Universität. Zur Situation der Hochschulen in der Bundesrepublik und den U.S.A., Suhrkamp Verlag, Frankfurt a. M., 1968 (œuvre d’un leader étudiant consacré aux problèmes universitaires et étudiants en Allemagne et aux États-Unis). [↩]
8. Nitsch, Gerhardt, Offe et Preuss, Hochschule in der Demokratie, Luchterhand Verlag, Berlin, 1965. [↩]
9. Jürgen Habermas, Protestbewegung und Hochschulreform, Suhrkamp Verlag, Frankfurt a. M., 1969. [↩]
10. Nitsch, Gerhardt, Offe et Preuss, Hochschule in der Demokratie, p. 109. [↩]
11. Voir la présentation résumée qu’en donne M. Weber, Neue Aspekte der Freiheit von Forschung und Lehre, p. 20 et s. [↩]
12. Wissenschaftsrecht 1, 1968, p. 149 et s. (nouvelle revue spécialisée en droit universitaire). [↩]
13. On en trouve le texte intégral à la note 34 (p. 21) de Werner Weber, Neue Aspekte der Freiheit von Forschung und Lehre. [↩]
14. Les Recteurs ont recommandé la suppression des anciennes facultés. [↩]
15. Bundesdruckerei Bn. 822707.12.68 ; ces recommandations sont également publiées par J. C. B. Mohr (Tübingen).

    [↩]

16. Sur les liens avec l’économie privée, voir Stephan Leibfried, Die angepasste Universität. Zur Situation der Hochschulen in der Bundesrepublik und den U.S.A., 1968, p. 81. On trouvera une critique de ces recommandations dans Jürgen Habermas, Protestbewegung und Hochschulreform, 1969, p. 234 et s. [↩]
17. À notre connaissance, les principales lois en cours d’élaboration sont celles de Bavière (la première lecture est déjà faite) et de Hesse (loi modifiant celle de 1966). Voir l’état des travaux parlementaires dans les divers Länder qu’a dressé la revue Deutsches Verwaltungsblatt, 1968, p. 237. [↩]
18. On trouve plusieurs exemples de statuts nouveaux dans l’article de Wilfried Schiaumann, Professeur à l’Université de Würzburg (mais d’origine suisse) ; Die Organisation der Universität, paru aux n°s 4 et 5 de Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung. [↩]
19. Voir sur ce point l’analyse de Werner Weber, Neue Aspekte der Freiheit und Forschung, à laquelle nous empruntons l’essentiel de nos renseignements. [↩]
20. Par exemple, le statut de l’Université de Giessen adopté le 12 juillet 1967 et approuvé le 29 février 1968 prévoit pour le Conseil d’Université la composition suivante : 15 professeurs, 2 agrégés sans chaire, 2 assistants, 2 étudiants. [↩]
21. Seul le fameux Institut de Sociologie Otto Suhr à Berlin avait adopté le principe de la cogestion tripartite dès 1967. [↩]
22. Sur tous ces points, Weber, op. cit., p. 3 et s. et Rupp et Geck, op. cit., p. 2 et s., p. 49 et s. [↩]
23. W. Weber, op. cit., p. 11. [↩]
24. B. Verf., G. E. 15, 256 (16 janvier 1963) et B. Verf., G. E. 21, 362 (2 mai 1967). [↩]
25. En Allemagne, les offices de radiodiffusion et de télévision sont des établissements publics dont les conseils d’administration sont composés de représentants des grandes familles spirituelles. [↩]
26. Tel est le cas de l’Université de la Sarre (art. 33, al. 2 de la Constitution de la Sarre). [↩]
27. Il existe en droit allemand des collectivités publiques (öffentliche Körperschaften) qui ne sont pas territoriales : outre les collectivités publiques à caractère professionnel, on y trouve précisément certaines Universités. [↩]
28. Rupp et Geck, op. cit., p. 7. [↩]
29. Rupp et Geck, op. cit., p. 46 ; Klein, op. cit., p. 16 et s. [↩]
30. Rupp et Geck, op. cit., p. 9. [↩]
31. Rupp et Geck l’admettent avec beaucoup de franchise, op. cit., p. 13 et p. 49. [↩]
32. Ainsi, Werner Weber, op. cit., p. 11 et Hans Klein, op. cit., p. 28 et 33 soutiennent que le constituant a entendu protéger l’Université traditionnelle, caractérisée notamment par l’unité de l’enseignement et de la recherche et la gestion par les professeurs. [↩]