Sur le plan du droit constitutionnel, l’événement le plus important de l’année 1969 est sans conteste la réforme financière (Finanzreform) qui a été réalisée par la vingt et unième loi constitutionnelle du 12 mai 1969 et qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 1970 1.

1. Les auteurs de la Loi fondamentale (Grundgesetz) de 1949 ont attaché une grande importance aux structures fédérales du nouvel État et l’article 79 énumère parmi les principes constitutionnels soustraits à toute révision le caractère fédéral de la République. Les autorités d’occupation et une partie des membres de la commission parlementaire chargée de l’élaboration de la constitution voyaient dans le fédéralisme une garantie efficace contre les aventures et le totalitarisme2.

C’est pourquoi ils établirent un système fédéral donnant aux Länder des attributions à la fois plus importantes et plus précises que dans la constitution de Weimar. Les grandes lignes de ce système étaient les suivantes : la Fédération doit assurer l’unité du droit allemand, c’est pourquoi elle reçoit un grand nombre de compétences législatives (sauf dans les domaines réservés aux Länder : police, enseignement, culture) et le pouvoir d’établir des juridictions suprêmes chargées de veiller à l’application uniforme du droit fédéral ; les Länder doivent assurer la mise en œuvre du droit, tant fédéral que local, grâce à leurs tribunaux et à leurs administrations et c’est pourquoi ils conservent en principe le produit des deux impôts les plus importants, l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés, soit environ 60 % des ressources fiscales totales3.

Mais depuis 1949, les structures fédérales ont évolué4. Tout d’abord une série de révisions constitutionnelles ont allongé la liste des pouvoirs de la Fédération et restreint ceux des Länder. Ensuite, et surtout, la pratique constitutionnelle a peu à peu transformé le système primitif, soit en utilisant à fond certaines possibilités ouvertes par le texte de 1949, soit en recourant à des techniques paraconstitutionnelles, voire même anticonstitutionnelles. D’un fédéralisme respectant les particularismes locaux, on est ainsi passé, selon le mot du professeur Hesse, à un État fédéral unitaire5, c’est-à-dire à un système fédéral qui tend à I’uniformité.

Cette évolution a été particulièrement sensible dans le domaine de la politique économique et elle n’a pas été sans répercussion sur l’aménagement des rapports financiers entre la Fédération et les Länder.

L’opinion publique a exigé une plus grande uniformité des conditions de vie dans les différents Länder et une plus grande centralisation de la politique économique. Les Länder ont donc été amenés à coordonner leurs efforts dans le domaine économique et social par la création d’organes ‘de concertation. Bien plus, les Länder ont dû accepter la collaboration de la Fédération ou même laisser la Fédération revendiquer des attributions qui ne lui étaient pas expressément reconnues. Enfin, les Länder les plus pauvres ont été conduits à demander l’aide financière de la Fédération pour pouvoir faire aussi bien que les Länder les plus riches et en acceptant ces charges financières nouvelles, la Fédération a développé ses possibilités d’influence ; elle a accru par là même l’ampleur de ses charges financières et elle a réclamé une modification de la répartition des ressources financières, ce qui a provoqué les protestations des Länder les plus riches.

2. C’est essentiellement pour régulariser ces pratiques paraconstitutionnelles et accroître les ressources de la Fédération qu’une réforme financière a été étudiée, puis réalisée, d’abord très partiellement en 1967, puis dans toute son ampleur en 19696.
C’est au début de 1964 que la Fédération et les Länder constituèrent une commission d’experts et la chargèrent de préparer un projet de réforme.
Cette commission7 tint 45 séances du 20 mars 1964 au 25 janvier 1966 et élabora un rapport qui fut publié8. Ce rapport proposait principalement le développement de la coopération entre la Fédération et les Länder, l’accroissement des pouvoirs de coordination de la Fédération relatifs à la politique économique, enfin une nouvelle répartition des recettes fiscales entre les parties intéressées. Ce rapport, qui comporte près de 300 pages, apportait beaucoup d’idées nouvelles et celles-ci ont inspiré assez largement les deux révisions constitutionnelles de 1967 et de 1969.
La révision de 1967 a été provoquée par la situation économique de l’Allemagne en 1966 : le pays connaît une grave tension des prix et tous les hommes politiques sont d’accord pour constater que la Fédération ne dispose pas de pouvoirs suffisants pour contraindre les Länder à adopter une politique budgétaire et fiscale qui soit moins inflationniste. Pressé par les événements, le Gouvernement Ehrard dépose le 15 juillet 1966 deux projets de loi, l’un tendant à modifier l’article 109 de la constitution et à augmenter les pouvoirs de la Fédération, l’autre mettant en œuvre les pouvoirs accordés à la Fédération par le premier texte. La chute du Chancelier Ehrard et la formation de la grande coalition sous la direction du Chancelier Kiesinger interrompirent l’examen des deux textes par le Parlement, ce qui explique que ceux-ci aient été promulgués seulement le 8 juin 1967 malgré un travail intensif du Parlement.
L’existence d’un gouvernement de grande coalition permit d’aborder le problème de la réforme financière dans son ensemble9. Le projet de loi constitutionnelle fut déposé par le Gouvernement fédéral en mars 1968 et adopté par le Bundestag en dernière lecture en décembre 1968. Mais le texte se heurta à l’opposition de la majorité du Bundestag (composé de membres des Gouvernements des Länder) et à la suite d’une procédure de conciliation, le texte définitif (d’ailleurs assez différent du texte primitif en raison des concessions consenties) fut promulgué le 12 mai 19691011. Depuis cette date, plusieurs lois d’application sont intervenues.

Ces différentes mesures confirment non seulement l’influence que la Fédération exerce déjà dans le domaine de la politique économique, mais elles accroissent encore celles-ci bien qu’elles soient placées sous le signe du « fédéralisme coopératif ». Par ailleurs, elles réalisent un nouvel aménagement des rapports financiers entre la Fédération et les Länder qui consacre la solidarité croissante de la Fédération et des Länder.

Première partie

I – La politique économique de la Fédération et des Länder

L’idée selon laquelle les conditions économiques doivent être identiques sur l’ensemble du territoire se trouve exprimée en maints articles de la constitution12 et surtout elle a été adoptée par l’ensemble de l’opinion publique, tant le besoin d’uniformité est grand dans une société où l’État doit satisfaire un certain nombre d’aspirations sociales (Sozialstaat). C’est cette idée qui a provoqué le développement des interventions de la Fédération aux dépens de celles des Länder, tant sur le plan de la politique conjoncturelle que sur celui de la politique à moyen et à long terme.

A) La politique relative à la conjoncture économique.

Alors que la réforme de 1967 a eu pour objet de donner à la Fédération le pouvoir de coordonner les budgets et les emprunts des Länder avec sa propre politique financière, la réforme de 1969 a tendu sur ce point à uniformiser l’administration fiscale allemande, en la plaçant sous la tutelle de la Fédération.

I. – La coordination des budgets et des emprunts publics (réforme de 1967)

La réforme constitutionnelle du 8 juin 1967 a eu pour objet d’accroître tant les pouvoirs du Parlement fédéral que ceux du Gouvernement fédéral afin que les politiques financières des Länder soient compatibles avec celle de la Fédération. Alors que l’inflation menaçait, que le Gouvernement fédéral pratiquait une politique d’austérité et que la Banque fédérale avait relevé le taux d’escompte et le montant des réserves obligatoires des banques, on avait en effet observé que certains Länder et les grandes communes continuaient de mener une politique d’expansion et n’hésitaient pas à emprunter. Comme les Länder et les communes dépensent plus de la moitié des crédits et qu’ils réalisent 80 % des investissements publics13, une telle attitude privait la politique fédérale de toute efficacité14. C’est pourquoi il a été nécessaire de confier à la Fédération la tâche d’harmoniser ces politiques. En modifiant l’article 109 de la Loi fondamentale, la réforme a tout d’abord autorisé le Parlement fédéral à édicter une loi « imposant à la Fédération et aux Länder des règles communes » relatives à leur politique budgétaire et leur politique financière ; et il était précisé que la politique budgétaire devait être menée en tenant compte de la conjoncture et la politique financière devait faire l’objet d’un plan pluriannuel. Cette loi qui tend à assurer la stabilité et l’expansion de l’économie (Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8 Juni 1967 ou plus simplement Stabilitätsgesetz)15 est intervenue le jour même de la révision constitutionnelle, c’est-à-dire le 8 juin 1967.

Outre les règles de fond qu’elle impose aux Gouvernements des Länder, celle loi organise une certaine collaboration entre le Gouvernement fédéral et les Gouvernements des Länder ; en particulier, elle institue un Comité de la conjoncture (Konjunkturrat), composé de représentants des divers gouvernements. Ce comité a pour fonction d’examiner toutes les mesures de politique conjoncturelle qui peuvent être nécessaires et de donner son avis sur elles. Il doit obligatoirement être entendu avant que le Gouvernement fédéral ne prenne à l’égard des Länder les graves mesures que la constitution l’autorise désormais à prendre.
En effet, la réforme constitutionnelle du 8 juin 1967 avait un second objet : autoriser le Gouvernement fédéral à imposer aux Länder certaines mesures financières lorsque les circonstances l’imposent. Il y a là une atteinte certaine au principe constitutionnel selon lequel « la Fédération et les Länder ont des budgets autonomes et indépendants les uns des autres » (art. 109, § 1). C’est pourquoi les discussions furent assez vives à leur sujet. Finalement le Bundesrat obtint que ces mesures ne puissent pas être prises lorsque l’équilibre économique est seulement menacé : il faut que cet équilibre soit déjà rompu. Les mesures que le Gouvernement fédéral peut alors prendre sont, aux termes de l’article 109, § 4, les suivantes : d’une part, fixer le montant maximum et les conditions d’émission des emprunts effectués par les Länder et les communes ; d’autre part, imposer aux Länder (comme à la Fédération) l’obligation de geler une partie de leurs ressources budgétaires en les déposant à la Banque fédérale où elles constitueront un fonds conjoncturel (Konjunkturausgleichsrücklagen). Ces mesures doivent être décidées par voie de règlements fédéraux ; comme ils concernent directement les Länder, ils doivent avoir recueilli préalablement l’approbation du Bundesrat (composé des représentants des Gouvernements des Länder). A notre connaissance, le Gouvernement fédéral a encore peu utilisé ces nouveaux pouvoirs.
La réforme n’en est pas moins importante puisqu’elle a introduit dans le droit allemand des principes de politique économique (équilibre économique, plein emploi, croissance) qui étaient inconnus auparavant et qu’elle a porté une grave atteinte au principe traditionnel de l’indépendance budgétaire des Länder. A cet égard, la réforme de 1967 est peut-être plus lourde de conséquences que celle de 1969 qui s’est contentée de développer les pouvoirs de contrôle du Ministère fédéral des finances sur les administrations fiscales des Länder.

2. -L’uniformisation de l’administration fiscale (réforme de 1969)

Déjà, dans le texte primitif de la constitution de 1949, la fédération jouait le rôle majeur en matière d’impôts, car le besoin d’uniformité, que traduit le principe d’égalité de tous devant l’impôt, se fait sentir ici plus que partout ailleurs. La réforme de 1969 a encore accentué la prépondérance de la Fédération surtout sur le plan de l’administration.
En effet, en ce qui concerne la législation, peu de nidifications sont intervenues. La compétence exclusive du législateur fédéral est restée la même : monopoles fiscaux et douanes. La compétence concurrente du législateur fédéral et des législateurs locaux s’est légèrement étendue aux dépens de la compétence exclusive des législateurs locaux : au lieu d’énumérer les principaux impôts, le nouvel article 105 de la Loi fondamentale déclare aujourd’hui que tous les impôts autres que les impôts précédents et certains impôts communaux traditionnels sont du domaine de la compétence concurrente16. Enfin l’extension la plus sensible en matière de législation consiste probablement dans l’attribution au législateur fédéral du pouvoir d’édicter les règles générales relatives à l’établissement et à la perception de tous les impôts sans exception (art. 1O8, § 5), cc qui lui permettra d’élaborer la partie générale d’un Code fédéral des impôts et d’imposer aux administrations fiscales des règles de procédure identiques.
Les modifications apportées à la répartition des compétences administratives sont beaucoup plus importantes. En effet, alors que la constitution de Bonn avait confié une grande partie des responsabilités administratives aux Länder, la révision de 1969 tend à leur retirer des responsabilités les plus importantes et à ne leur laisser qu’une fonction de pure exécution.
Avant 1969, la Fédération devait avoir sa propre administration pour les douanes, les taxes sur le chiffre d’affaires et quelque autres impôts17; en fait, ln Loi fédérale s111′ l’administration financière du 6 septembre 1950 avait confié aux autorités administratives des Länder l’établissement et la perception des taxes sur le chiffre d’affaires, ce qui était d’ailleurs contraire au principe posé par le constituant de 1949 selon lequel la Fédération et les Länder doivent avoir des administrations distinctes. Quant aux Länder, ils devaient s’occuper de l’administration de tous les autres impôts, y compris ceux dont une partie du produit allait à la Fédération (impôts sur les revenus). Conformément à l’article 83 de la constitution, les Länder exerçaient ces fonctions administratives en toute indépendance ; il en était ainsi même lorsque ces impôts étaient régis par des lois fédérales (ce qui est, nous l’avons vu, le cas général). Toutefois dans ce cas, le Gouvernement fédéral pouvait édicter des instructions générales (allgemeine Verwaltungsvorschriften) avec l’approbation du Bundesrat ; de plus, lorsque le produit de ces impôts allait en partie à la Fédération, le Ministre fédéral des Finances pouvait adresser des instructions spéciales (Weisung) du moins pour la partie des impôts qui revenait à la Fédération, ce qui constituait d’ailleurs une règle difficile à mettre en œuvre.
Malgré l’influence que pouvait ainsi exercer le Gouvernement fédéral sur l’administration fiscale des Länder, les administrations des Länder les plus riches avaient tendance à se montrer beaucoup plus larges en matière de délais, de remises et de pénalités que celles des autres Länder, ce qui aboutissait à attirer les nouvelles activités industrielles et commerciales dans les zones qui étaient déjà les plus développées. Il existait bien des conférences périodiques entre les représentants des administrations des Länder, mais il semble que celles-ci ne parvenaient à résoudre que les questions purement techniques.
C’est pourquoi la réforme de I969 a procédé à une refonte de l’administration fiscale. Celle-ci confie au Ministre fédéral des Finances la tâche de veiller à l’application uniforme des lois fiscales. Apparemment les responsabilités administratives des Länder semblent accrues puisque la perception de la taxe à la valeur ajoutée est désormais confiée aux Länder. Mais si les charges administratives de ceux-ci s’accroissent ainsi, leurs responsabilités diminuent, car ils exerceront désormais leurs fonctions administratives pour le compte de la Fédération (Auftragsverwaltung) c’est-à-dire sous l’autorité du Ministre fédéral des Finances qui aura le pouvoir de leur adresser des instructions tant générales que spéciales. Il en sera du moins ainsi pour les principaux impôts, c’est-à-dire pour ceux dont la Fédération et les Länder se partagent le produit : taxes sur la valeur ajoutée (Mehrwertsteuer), impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés (Einkommensteuer, Körperschaftssteuer). D’ailleurs, pour le cas où ce système ne donnerait pas satisfaction, le constituant de 1969 a autorisé le législateur fédéral à créer une véritable administration fiscale fédérale pour la perception de ces impôts.
Cette réorganisation· administrative permettra au Gouvernement fédéral d’assurer sa pleine responsabilité en matière fiscale. A cet égard, elle doit être rapprochée des articles 26 et 28 de la loi du 8 juin 1967 tendant à assurer la stabilité et l’expansion de l’économie : selon ceux-ci, le Gouvernement fédéral peut modifier par simple règlement le régime fiscal des investissements et le taux des impôts sur le revenu et sur les sociétés lorsque la conjoncture l’exige. Ainsi se constitue au profit du Gouvernement fédéral une masse· considérable de prérogatives en matière de politique fiscale. Celles-ci ne sont pas moins importantes dans le domaine de la politique économique à moyen et à long terme.

B) La politique relative aux structures économiques

C’est beaucoup moins dans le cadre classique des interventions non financières que dans le cadre nouveau des interventions financières que la Fédération a considérablement accru son influence en matière économique.

I. – Le partage des compétences dans le domaine des interventions non financières (constitution de 1949) 

Selon le schéma traditionnel, toute action de l‘État s’analyse principalement dans l’édiction de lois et dans leur exécution par l’administration. C’est pourquoi la Loi fondamentale avait abordé le problème de la répartition des compétences en matière de politique économique en distinguant la fonction législative et la fonction administrative.
En ce qui concerne la fonction législative, le texte de 1949 avait conféré au Parlement fédéral la majeure partie des compétences : outre le « droit de l’économie » (mines, industrie, énergie, artisanat, professions, commerce, banque bourse, assurances) (art. 74, n° 11), le domaine de la compétence législative comprend encore les règles relatives à la monnaie, à la circulation des marchandises, à la propriété industrielle et aux statistiques (art. 73, 15 4, 5, 9 et 10), ainsi que celles relatives aux ententes, à l’agriculture et à la pêche, à la construction de logements, aux transports (art. 74, n^OS 16, 17, 18, 21, 22). Cette liste a été allongée à plusieurs reprises et la 22° loi modifiant la Loi fondamentale, du 12 mai 1969, l’a de nouveau allongée en étendant la compétence du législateur fédéral aux aides en faveur des étudiants (art. 74, n° 13), aux tarifs hospitaliers et à la gestion financière des hôpitaux (art. 74, n° 19 a) et surtout à ce la perception et à la répartition du produit des taxes sur l’utilisation des routes par les véhicules » (art. 74, n 22) ce qui permet de mettre en œuvre une véritable politique de coordination des transports.
Mais en revanche, en ce qui concerne la Jonction administrative, les articles 83 et 84 de la constitution s’appliquent purement et simplement, c’est-à-dire que les Länder exécutent les lois fédérales sous leur propre responsabilité (als eigene Angelegenheit) et que le Gouvernement fédéral a seulement la faculté de leur adresser des instructions générales (Verwaltungsvorschriften) après avoir obtenu l’autorisation du Bundesrat (composé de membres des Gouvernements des Länder).
Ces règles ne souffrent que peu d’exception. En effet, les cas où la Fédération dispose d’une administration propre demeurent relativement rares malgré l’article 87, § 3, de la constitution aux termes duquel le législateur fédéral peut créer des administrations fédérales, mais exclusivement sous la forme d’un office fédéral et non de services territoriaux. Le meilleur exemple est celui de l’Office fédéral des cartels (Bundeskartellamt).
En fait, ce n’est pas en créant des services propres, mais en multipliant ses interventions financières que la Fédération a étendu son influence et qu’elle a ainsi tendu à se subordonner les administrations des Länder.

2. – LA PRÉPONDÉRANCE DE LA FÉDÉRATION DANS LE DOMAINE DES INTERVENTIONS FINANCIERES

Nous entendons par interventions financières les interventions qui se traduisent principalement par des dépenses publiques et comme nous avons exclu de notre étude la politique sociale, ces interventions tendent essentiellement à permettre la réalisation d’investissements par les collectivités publiques ou les entreprises privées.

a) La pratique antérieure à la réforme.

C’est dans ce domaine que la répartition traditionnelle des compétences législatives et administratives entre la Fédération et les Länder s’est révélée peu pratiquable. Poussée par les Länder les plus pauvres, la Fédération a été amenée à multiplier ses interventions financières18. Le problème qui s’est alors posé à elle n’a pas été de savoir qui déciderait de telles interventions : en effet, de nombreuses dispositions de la constitution attribuent au Parlement fédéral le pouvoir de voler des lois relatives à l’encouragement des activités économiques et quand le titre de compétence n’était pas certain, la Fédération recourait à une technique dont la constitutionnalité, quoique douteuse, a été reconnue par la jurisprudence : l’aide financière est créée par l’ouverture d’un nouveau chapitre du budget fédéral.
Le problème majeur s’est posé sur le plan de l’administration. La Fédération a entendu suivre de près la consommation des crédits qu’elle mettait à la disposition des collectivités publiques et des entreprises privées. Or, comme nous l’avons vu, l’exécution des lois fédérales, est normalement une tâche assumée en toute indépendance par les Länder. Il existe un seul moyen de se soustraire à cette règle : créer un office fédéral ; c’est ce qui a été fait pour une partie des subventions à la production agricole19. Mais la Fédération ne peut pas, sauf cas exceptionnel, créer de services territoriaux. De plus, elle ne le souhaitait pas, car elle préférait associer les administrations des Länder qui sont plus proches des intéressés. Elle s’est donc efforcée de se subordonner les administrations des Länder en tournant les dispositions de la Loi fondamentale. Pour y parvenir, le Gouvernement fédéral emploie principalement les techniques suivantes. Tantôt, il impose aux Länder ses conditions lors de la répartition des crédits nécessaires entre les Länder s’il s’agit de crédits résultant de l’application d’une loi (ce qui est le cas pour les aides à la construction) ou même il subordonne l’octroi de ces crédits à l’observation de certaines conditions (s’il s’agit d’aides créées par l’ouverture d’un nouveau chapitre budgétaire). Tantôt, la Fédération a organisé la coopération administrative avec les Länder en concluant avec eux des accords de coopération : ceux-ci ont été particulièrement nombreux dans le domaine des constructions scolaires et universitaires, des voies de communication et de l’aménagement du territoire20.
C’est pour mettre fin à l’inconstitutionnalité de ces pratiques que la réforme de 1969 a prévu au profit de la Fédération trois possibilités d’intervenir dans la gestion administrative des Länder.

b) Le contrôle de l’application des lois fédérales relatives aux subventions

Tout d’abord, la réforme de 1969 a permis au Gouvernement fédéral de contrôler l’application par les Länder des lois fédérales relatives aux subventions lorsque la Fédération supporte plus de la moitié des dépenses qui en résultent. En effet, selon le nouveau § 3 de l’article 104 a de la Loi fondamentale, le législateur fédéral peut décider que, dans de tels cas, les Länder exécutent la loi pour le compte de la Fédération (im Auftrage des Bundes) et sous l’autorité du Gouvernement fédéral. Celui-ci dispose alors des pouvoirs suivants : adresser non seulement des instructions générales, mais également des ordres relatifs à des cas concrets, intervenir lors de la nomination des chefs de service, enfin contrôler à la fois la légalité et l’opportunité des décisions prises et, dans ce but, exiger la fourniture de rapports et même de dossiers (art. 85 de la Loi fondamentale).
Cette nouvelle disposition est susceptible de s’appliquer assez fréquemment non seulement dans le domaine des subventions sociales, mais également dans celui des subventions économiques, notamment dans celui de l’aide à la construction.

c) La planification et le financement en commun de certains investissements.

En second lieu, la réforme de 1969 a autorisé la Fédération à participer désormais à la planification et au financement- de certaines interventions des Länder dans le domaine économique. Alors que traditionnellement les tâches administratives étaient nécessairement assurées soit par la Fédération, soit par les Länder (à l’exception des fonctions administratives exercées par les Länder pour le compte de la Fédération, que nous venons d’étudier), les tâches administratives sont ici assumées en commun, ce qui représente l’ébauche d’une nouvelle forme de fédéralisme, le fédéralisme coopératif. Afin de souligner la portée de cette innovation, un nouveau titre de la Loi fondamentale, le titre VIII a, a été créé; il est intitulé « Missions communes » (Gemeinschaftsaufgaben). Ces missions présentent en effet la particularité de n’incomber exclusivement ni à la Fédération ni aux Länder. Le titre VIII a distingué celles qui sont nécessairement communes (art. 9I a) et celles qui peuvent faire l’objet de conventions de coopération entre la Fédération et les Länder (art. 92 b)21.
L’article 91 a, § 1, dispose : « La Fédération coopère dans les domaines suivants à la réalisation des missions incombant aux Länder lorsque ces missions sont d’intérêt commun et que la coopération de la Fédération est nécessaire à l’amélioration des conditions de vie (missions communes) : 1.  construction de bâtiments universitaires, y compris de cliniques universitaires; 2. soutien des économies régionales ; 3. amélioration des structures agricoles et de la protection des côtes ». Cette coopération doit porter sur l’établissement d’un plan-cadre (Rahmenplan) et sur le financement de celui-ci.
Trois lois fédérales ont précisé ce qu’il fallait entendre par l’établissement en commun d’un plan-cadre : ce sont les lois du 3 septembre 1909 (construction de bâtiments universitaires), du 3 septembre 1969 (amélioration de l’agriculture) et du 6 octobre 1969 (soutien des économies régionales)22.
Celles-ci précisent tout d’abord l’objet des 3 plans-cadres : pour le premier, la construction et l’extension de bâtiments universitaires y compris l’achat de gros matériel (au-dessus de 500.000 D. M., soit 750.000 F) ; pour le second, l’amélioration des conditions de production et de travail dans l’agriculture (remembrement, agrandissement des exploitations, nouveaux bâtiments agricoles, etc.), l’amélioration du sol ainsi que l’amélioration des conditions de vente des produits agricoles (groupements de vente, stockage, etc.) ; pour le troisième, l’installation de nouvelles entreprises et la modernisation des entreprises existantes ainsi que le développement de l’infrastructure (zones industrielles, voies de communication, approvisionnement en énergie et en eau, assainissement, formation professionnelle), étant entendu que ces mesures ne pourront être prises que dans les zones dont le potentiel économique est inférieur à la moyenne ou dont l’activité dominante est en déclin. Dans les deux dernières lois, les moyens d’action prévus sont essentiellement des aides financières : subventions (à l’investissement), prêts, bonifications d’intérêts, cautions. Le plan-cadre est un plan « glissant » de 5 ans.
La procédure d’établissement de ces plans est la suivante : avant le 1er février de chaque année, les Lander adressent au Conseil de la science (Wissenschaftsrat, organe créé par la convention de coopération conclue le 5 septembre 1957 entre la Fédération et les Länder) ou au ministre fédéral intéressé (agriculture, économie) leurs propositions sous la forme d’objectifs chiffrés, puis ces organes soumettent un projet de plan à une Commission de planification (Planungsauschuss) composée de deux ministres fédéraux (le ministre intéressé et le ministre des finances) et d’un ministre par Land, étant entendu que la Fédération a un nombre de voix proportionnel à sa participation financière (c’est-a-dire, comme nous le verrons, en général la moitié) et que les votes doivent être acquis à la majorité des trois quarts des voix (c’est-a-dire pratiquement celles de la Fédération et de la moitié des Länder). Les plans ainsi adoptés lient les gouvernements lors de l’établissement de leurs budgets, mais non les Parlements lors cl u vote de ceux-ci (à vrai dire, cette précision insérée à l’article 91 a,§ 4, semble avoir une portée platonique, car les Parlements, ceux des Länder notamment, auront pratiquement les mains liées). C’est ensuite aux administrations des Länder à mettre en œuvre les plans-cadres et notamment à faire la programmation détaillée.
En ce qui concerne le financement en commun, l’article 91 a, § 4 précise que la Fédération doit supporter la moitié des dépenses de chaque Land pour les constructions universitaires et les économies régionales. Quant à l’amélioration des structures agricoles, le même article indique seulement que la Fédération doit en supporter au moins la moitié ; la loi du 3 septembre 1969 indique qu’elle supportera 60% des dépenses, sauf pour la protection des côtes (contre les raz de marée) pour laquelle elle supportera 70%. Sa participation financière prendra la forme de remboursement des dépenses effectivement réalisées par les Länder (avec toutefois des acomptes).
Comme le font remarquer les exposés des motifs des trois lois, cette réforme réorganise simplement et rend obligatoire une collaboration qui existait déjà entre la Fédération et les Länder : accord de coopération du 4 juin 1964 sur le financement de la construction de nouvelles universités, plan vert du Gouvernement, fédéral (Grüner Plan)23 et divers plans régionaux (Nordplan, Emslandprogramm, Küstenplan, Alpenplan), programme fédéral d’aide aux régions (regionales Förderungsprogramm). Il n’est même pas certain que la part de la Fédération n’ait pas un peu diminué à cette occasion, surtout en matière agricole.
L’article 91 b se distingue de l’article 91 a en ce qu’il n’impose pas aux Länder la collaboration administrative et financière de la Fédération, mais qu’il la rend simplement constitutionnelle (ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent) en autorisant la Fédération et les Länder à conclure des accords de coopération. Il s’agit de deux tâches touchant à l’enseignement, à la recherche et à la culture, domaine qui était jusqu’à présent réservé aux Länder : le développement planifié des moyens et des techniques d’enseignement (Bildungsplanung) et le développement des instruments des projets de recherche scientifique d’intérêt suprarégional. Cette disposition donne ainsi une base constitutionnelle aux différents accords conclus entre la Fédération et les Länder depuis quelques années :  création d’un Conseil de l’enseignement24, d’un Conseil de la recherche scientifique25, financement en commun des deux grands organes de coordination et de financement de la recherche, la Max-Planck-Gesellschaft et la Deutsche Forschungsgemeinschaft26  ((Outre les compétences administratives et financières ainsi acquises par la Fédération dans le domaine culturel au titre des missions communes, relevons les compétences législatives nouvellement acquises : pouvoir de légiférer sur les aides en faveur des élèves et des étudiants, pouvoir d’édicter une loi-cadre sur les universités.  Ainsi, les questions culturelles cessent d’être le monopole des Länder.)).

d) Le financement des investissements par la Fédération

Enfin, et en troisième lieu, la réforme de 1909 permet à la fédération de collaborer financièrement à la réalisation de certains programmes d’investissement des Länder. En effet, l’article 104, § 4 de la Loi fondamentale autorise la Fédération « à accorder des aides financières pour des investissements particulièrement importants des Länder et des communes (ou groupements de communes), lorsque ceux-ci sont nécessaires pour établir l’équilibre économique général, soit pour composer les inégalités de développement économique à l’intérieur du territoire fédéral, soit pour assurer l‘expansion d l’économie ». Cette aide financière spéciale peut reposer soit sur une loi fédérale ayant obtenu l’approbation du Bundesrat, soit sur le budget fédéral et des accords de coopération conclus avec les Lander intéressés. La Fédération a ainsi la possibilité d’imposer aux Länder sa collaboration dans un très grand nombre de cas, car cette disposition constitutionnelle est rédigée en des termes très larges.
Il semble que cette disposition aura principalement deux domaines d’application27. Tout d’abord dans le cadre de l’application de la loi relative à la stabilité et à l’expansion, le Gouvernement fédéral pourra provoquer, en cas de menace de récession, un accroissement massif des investissements publics, qui, nous l’avons vu, sont réalisés par les Länder et les communes dans une proportion de 80%. C’est d’ailleurs ce qui a été fait en 1968. L’autre champ d’application concerne principalement les économies régionales et l’aménagement du territoire : à cet égard, ces interventions de la Fédération compléteront celles qu’elle doit effectuer au titre des « Missions communes » ; dans la pratique, cette nouvelle disposition de l’article 104 a, § 4 servira de base aux aides financières de la Fédération en matière de construction de logements, d’amélioration des moyens de communication urbains et d’extension des villes (Städtebauförderungsgesetz). Comme un le voit, il s’agit principalement d’aides financières qui existaient déjà et qui reçoivent ainsi l’approbation explicite du constituant.
Ainsi, poussée par la nécessité de parvenir à une plus grande uniformité des interventions de l’État sur l’ensemble du territoire, la Fédération a dû s’immiscer dans la gestion administrative et financière des Länder pour assurer la coordination et l’harmonisation qui lui paraissaient nécessaires. Il en est de même en ce qui concerne l’aménagement des rapports financiers entre la Fédération et les Länder vers une solidarité financière accrue.

Deuxième partie

I Les finances de la Fédération et les Länder.

L’aménagement des rapports financiers entre la Fédération et les Länder est un problème qui a créé maintes difficultés sous la République de Weimar. C’est pour éviter le retour à ces difficultés et pour protéger les Länder co11trc l’impérialisme naturel de la Fédération que les alliés ont exercé de vives pressions sur le constituant de 1949 pour que des règles rigides assurent aux Länder un minimum d’indépendance financière. Mais, dans le domaine financier, il était d’autant plus difficile de maintenir un système rigide que la Fédération a été poussée par les Länder les moins riches à intervenir de plus en plus souvent et il a donc été nécessaire de remanier tant la répartition des charges que celles des ressources financières entre la Fédération et les Länder. Tel a été l’objet principal de la réforme de 1969. Mais en fait, la vraie réforme consisterait à modifier profondément les relations financières entre les Länder ; sur ce point, la réforme n’a pu réaliser pleinement ses objectifs en raison de la résistance des Länder les plus riches.

A) La répartition des charges entre la Fédération et les Länder.

En 1963, lorsque les ministres-présidents des Länder se sont réunis à Saarbrücken pour examiner ensemble leurs problèmes financiers, ils ont expressément réclamé une répartition plus nette des charges entre la Fédération et les Länder et la réforme de 1969 a eu précisément pour objet de satisfaire cette demande. Elle l’a fait en posant le principe de la correspondance entre les responsabilités et les charges ; mais elle y a apporté immédiatement un certain nombre d’exceptions.

I. –Le principe de la liaison entre les missions et les charges

A vrai dire, le principe de la correspondance entre les missions et les charges28 était inscrit dans la constitution dès avant la réforme de 1969, mais il n’y figurait pas en qualité de principe général, mais seulement à titre de directive adressée au législateur chargé de répartir le produit de certains impôts entre la Fédération et les Länder (à l’article 107 du texte de 1949, puis il l’article 106, § 4, du texte modifié en 1955). Aujourd’hui, il figure en tête du nouvel article 104 a qui est lui-même le premier article du titre X intitulé « les Finances ». Ce principe repose sur l’idée selon laquelle chacun doit avoir les moyens de remplir les missions qui lui sont confiées.
Que faut-il entendre par cc Missions » (Aufgaben) au sens du nouvel article 104 a ? Compte tenu du fait que la constitution distingue les fonctions législatives et administratives pour répartir les tâches entre la Fédération et les Länder, convient-il d’entendre par « missions » celles pour lesquelles existent des compétences législatives ou celles pour lesquelles existent des compétences administratives ? La plupart des auteurs sont d’accord pour admettre la seconde solution : en effet, seule l’administration effectue véritablement des dépenses et en est responsable. On a fait toutefois remarquer que ce système permettrait au législateur fédéral d’imposer unilatéralement des dépenses aux Länder et qu’il n’était donc pas très équitable surtout dans les cas où l’administration a simplement pour tâche de distribuer les allocations prévues par la loi. On a répondu que la répartition des ressources devait précisément tenir compte de telles charges. Cela est exact, mais cela implique que cette répartition des ressources soit fréquemment modifiée. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le constituant de 1969 a prévu des exceptions au principe qu’il venait de consacrer.
Les « Missions » assignées à la Fédération et aux Länder correspondent ainsi aux responsabilités administratives de ceux-ci. Mais, que faut-il entendre par là ? Quand les Länder exercent leurs compétences administratives en toute indépendance, ce qui est le cas normal pour l’exécution des lois fédérales et ce qui est le seul cas possible pour l’exécution des lois des Länder, il n’y a pas de difficulté : ce sont les Länder qui en supportent les charges. Mais que se passe-t-il quand les Länder administrent pour le compte de la Fédération et qu’ils sont ainsi placés sous l’autorité du Gouvernement fédéral ? Pour éviter toute discussion, le nouvel article 104 a a précisé que dans ce cas la Fédération devait supporter les charges qui en résultent.
Par ailleurs, dans un but de simplification, il a été décidé que, dans ce cas, la Fédération aurait seulement à rembourser les dépenses résultant directement de l’application des lois fédérales, mais non les frais de personnel et de matériel afférents, c’est-à-dire les dépenses proprement administratives. Il semble que dans l’ancien système, les administrations avaient l’habitude de passer beaucoup de temps à la confection de ces notes de frais !
Tel est ce principe, qui sitôt consacré, a fait l’objet d’assez nombreuses entorses.

2. – Les exceptions au principe

A vrai dire ces exceptions ont déjà été présentées plus haut, car elles correspondent précisément aux différentes interventions financières que la Fédération est autorisée à effectuer depuis la réforme de 1969 : exécution des lois fédérales relatives aux subventions, exécution des missions communes (planification et financement en commun de certaines interventions), aides financières de la Fédération en faveur des investissements des Länder et des communes.
En ce qui concerne la première exception, il convient de noter que celle-ci déroge au principe de façon différente selon l’importance de la participation financière de la Fédération. Quand celle-ci est supérieure à 50 %, l’administration des Länder agit toujours pour le compte de la Fédération, ce qui est contraire au principe qui est posé par le nouvel article 104 a et selon lequel a Fédération supporte toujours la totalité des dépenses effectuées par une administration agissant pour son compte. Au contraire, quand cette participation est inférieure à 50 %, il y a simplement dérogation au principe de la correspondance entre les missions et les charges dans la mesure où les Länder ne supportent pas intégralement les charges financières afférentes à une activité administrative qu’ils exercent pour leur propre compte.
En ce qui concerne la seconde exception, les missions communes, certains auteurs29 soutiennent qu’il n’y a pas véritablement dérogation au principe de correspondance entre missions et charges : il est normal qu’à une mission commune corresponde un financement commun. C’est exact, mais l’article 104 a ne parle que des charges respectives que la Fédération et les Länder doivent supporter séparément (gesondert) et non des charges que ceux-ci doivent supporter en commun. Une telle rédaction est en harmonie avec le principe adopté en 1949 selon lequel les Länder et la Fédération agissent séparément et indépendamment les uns des autres sauf dérogation expresse. Tout au plus, peut-on regretter que celte rédaction n’ait pas été mise en harmonie avec des innovations introduites précisément par la même loi constitutionnelle de 1909.
C’est cette même conception selon laquelle Länder et Fédération vivent missi séparés que possible les uns des autres qui a été également sérieusement battue brèche par les modifications qui ont été apportées à la répartition des ressources financières entre les Länder et la Fédération.

B) La réparation des ressources entre la Fédération et les Länder

En 1949, de nombreux parlementaires auraient voulu revernir au système de Weimar dans lequel tous les impôts allaient au Reich et où celui-ci répartissait leur produit entre lui-même et les Länder. Mais une partie des parlementaires et surtout les Commandants en chef des forces alliées ont exigé que les Länder aient des ressources fiscales propres. Toutefois, dès 1949, apparaissent à côté des impôts propres à la Fédération ou aux Länder, à la fois des recettes fiscales qui pouvaient être partagées et des aides temporaires de la Fédération à certains Länder. La réforme du 23 décembre 1955 a posé nettement le principe du partage des impôts sur le revenu et les sociétés entre la Fédération et les Länder et elle a confié au législateur fédéral le pouvoir de modifier (après approbation du Bundesrat) leurs parts respectives. Mais cette réforme n’ayant satisfait aucune des deux parties, la réforme de 1969 tenta de faire mieux : eJle a réduit la liste des impôts dont le produit va exclusivement à la Fédération ou aux Länder, elle a augmenté la masse fiscale qui doit être partagée entre eux, enfin elle a maintenu la possibilité de versements temporaires de la Fédération à certains Länder.

I. – Les ressources propres à la Fédération et aux Länder

La liste des impôts dont le produit va exclusivement à la Fédération a été à la fois réduite et allongée. Elle a été amputée des taxes sur la valeur ajoutée qui constituent désormais, comme nous le verrons, une ressource commune et en compensation, elle a été augmentée des impôts sur certaines transactions : droits sur les apports en capital, taxes sur les assurances et taxes sur les opérations de change. Les recettes fiscales propres à la Fédération se composent désormais du produit des impôts suivants : les douanes et les prélèvements communautaires, les accises, les droits sur les apports de capitaux, les assurances et les opérations de change, les taxes sur les transports de marchandises, les impôts exceptionnels sur le capital et les surtaxes en faveur de Berlin. Si l’on utilise les statistiques provisoires de la Banque fédérale30, les recettes propres de la Fédération s’élevaient en 1969 (ancien régime) à 58,45 milliards D. M. et elles se seraient élevées à seulement 26,12 milliards D. M. si le nouveau régime avait été applique ; en effet, le retrait de la taxe sur la valeur ajoutée représente une perte de 33,43 milliards D. M. et l’apport des petits impôts, sur les transactions représente un gain de 1,1 milliard D. M. seulement.
Quant à la liste des impôts dont le produit va exclusivement dans les caisses des Länder, elle a été peu modifiée, puisqu’elle a seulement été amputée des droits sur les apports en capital, les assurances et les opérations de change. Elle comprend principalement les impôts sur la fortune et les successions, l’impôt sur les véhicules automobiles, certains impôts de consommation, l’impôt sur la bière, l’impôt sur les jeux. Si l’on utilise les mêmes renseignements statistiques, les recettes propres des Länder s’élevaient en 1969 (ancien régime) à 9,85 milliards D. M. et se seraient élevés à 8,75 milliards D. M. si le nouveau régime avait été appliqué.
Sur ce point, ln réforme de 1969 a donc eu essentiellement pour résultat de réduire les impôts dont les recettes vont exclusivement à la Fédération. Les recettes communes à la Fédération et aux Länder sont devenues par là même de beaucoup les plus importantes.

2. – Les ressources communes à la Fédération et aux Länder

Dans le système antérieur à la réforme de 1909, seuls les impôts sur les revenus alimentaient la masse commune à partage entre la Fédération et les Länder. Compte tenu de l’importance des impôts sur le revenu en Allemagne, c’était d’ailleurs une masse importante : ainsi en 1969, celle-ci s’élevait à 56,59 milliards D. M. et cette masse était répartie selon une proportion fixée par le législateur fédéral, soit en 1969 35 % pour la Fédération (19,81 milliards D. M.) et 65 % pour les Länder (36,78 milliards D. M.).
Mais cette masse s’est révélée sensible, aux fluctuations de la conjoncture économique : c’est ainsi qu’en 1967 le produit des impôts sur le revenu a été inférieur au produit obtenu l’année précédente, alors que celui des taxes sur le chiffre d’affaires augmentait légèrement ! Comme la majeure partie de cette masse est destinée à alimenter les caisses des Länder, ceux-ci en étaient les principales victimes au moment même où l’accroissement de leurs dépenses d’investissement était jugé souhaitable. Pour compenser cette perte, ils réclamèrent et obtinrent une modification des règles du partage. Il en est résulté une grande instabilité des pourcentages revenant à chacun ; ainsi la part de la Fédération a varié de la façon suivante : 33,5 % de 1955 à 1958, 35 % de 1958 à 1962, 38 % en 1963, 39 % de 1964 à 1966, 37 % en 1967 et 1968 et 35 % en 1969.
C’est pour résoudre ce problème que la commission d’étude de la réforme financière proposa en 1966 de mettre dans la masse commune, non seulement les impôts sur les revenus, mais encore les taxes sur le chiffre d’affaires  (qui devaient être remplacées en 1905 par la taxe sur la valeur ajoutée). Cette proposition a inspiré le projet gouvernemental de révision constitutionnelle et malgré les objections du Bundesrat, la réforme de 1969 a constitué une « grande union fiscale » (Grosser Steuerverbund) entre la Fédération et les Länder (art. 106, § 3) : les impôts sur de revenu (y compris l’impôt sur les sociétés) et taxe sur la valeur ajoutée sont déclarés «impôts communs » (Gemeinschaftssteuern), c’est-à-dire que leur produit alimentera à la fois le budget fédéral et les budgets des Länder. Si ce système avait été appliqué dès 1909, cette masse commune aurait représenté 56,59 (impôts sur les revenus) +33,43 (taxes sur la valeur ajoutée) = 90,92 milliards D. M. alors que l’ensemble des recettes fiscales de la Fédération et des Länder s’élève à 124,90 milliards D. M. On peut dire que la majeure partie des impôts sont communs et que le système primitif reposant sur la répartition rigide des recettes fiscales entre la Fédération et les Länder est abandonné aux trois quarts.
Les modalités de répartition de cette masse commune entre les deux parties n’en sont que plus importantes. Les règles adoptées sur ce point sont assez complexes car elles sont le résultat de compromis qui ont été difficiles à réaliser en raison de l’hostilité du Bundesrat à l’inclusion de la taxe sur la valeur ajoutée dans la masse commune. Il faut distinguer entre le produit des impôts sur les revenus (y compris l’impôt sur les sociétés) et celui des taxes sur le chiffre d’affaires.
En ce qui concerne le produit des impôts sur les revenus, les parts respectives de la Fédération et des Länder sont fixées définitivement (sauf révision constitutionnelle) par l’article 106, § 3 de la Loi fondamentale : chacun reçoit la moitié (alors que précédemment les proportions étaient librement fixées par le législateur fédéral et le Bundesrat et que la Fédération avait reçu selon les années seulement 33 à 39 %).
En revanche, en ce qui concerne le produit des taxes sur la valeur ajoutée (auquel les Länder n’avaient pas droit jusqu’à présent), les parts respectives de la Fédération et des Länder sont fixées par une simple loi fédérale (après approbation du Bundesrat), mais le constituant a toutefois exigé que celle-ci respecte les principes suivants : « 1. dans le cadre des recettes ordinaires, la Fédération et les Länder ont un droit égal à couvrir leurs dépenses nécessaires… ; 2. les besoins financiers de la Fédération et des Länder doivent être fixés de façon à parvenir à un compromis équitable, à éviter une trop grande pression fiscale et à assurer l’uniformité des conditions de vie sur l’ensemble du territoire » (art. 106, § 3 de  la Loi fondamentale). La loi prévue par ce nouveau texte constitutionnel est intervenue le 28 août 196931: elle attribue 70 % à la Fédération et 30 % aux Länder ; mais cette règle ne vaut que pour les budgets 1970 et 1971, car les Länder auraient désiré recevoir un peu plus.
En fait, les pertes de ressources propres sont très exactement compensées par les gains en ressources communes tant pour la Fédération que pour les Länder. Le tableau ci-dessous montre successivement quelle était la réparation des ressources en 1969 sous l’ancien régime et quelle aurait été cette réparation si le nouveau régime avait été applicable.

Les différences concernent seulement la diminution de recettes propres de la Fédération au profit des recettes communes de celle-ci et surtout la composition des ressources communes. En effet, celles de la Fédération comprendront désormais 50 % du produit des impôts sur le revenu, soit, en prenant les chiffres de 1969, 28,29 milliards D. M., et 70% du produit de la T. V. A., soit 23,40 milliards D. M. ; celles des Länder comprendront désormais 50 % du produit des impôts sur le revenu, soit 28,29 milliards D. M., et 40 % du produit de la T. V. A., soit 10,03 milliards D. M.
Cette répartition des ressources et évidemment très complexe et c’est prévoit comme précédemment des aides provisoires de la Fédération à certains Länder.

3. – Les versements temporaires de la Fédération

Reprenant une disposition introduite dans la constitution en 1955, la réforme de 1969 prévoit que la Fédération devra effectuer des versements compensatoires aux Länder lorsqu’une loi fédérale impose aux Länder des charges supplémentaires ou leur retire des ressources (art. 106, § 4). Toutefois, cette pratique n’est possible qu’à titre provisoire : si l’aggravation des charges des Länder est durable, le législateur fédéral doit modifier les parts respectives de la Fédération et des Länder dans le produit de la taxe sur la valeur ajoutée.
La répartition des ressources entre la Fédération et les Länder obéit ainsi à un ensemble de règles à la fois complexes et changeantes. Néanmoins, le sens de l’évolution se laisse facilement discerner : peu à peu les barrières séparant la Fédération et les Länder tombent, laissant place à une coopération, qui, pour être difficile à mettre sur pied, n’en fonctionne pas moins efficacement. C’est une évolution semblable, quoique plus limitée, qui caractérise les relations financières entre les Länder.

C) La répartition des ressources entre les Länder.

Il semble a priori équitable de laisser à chaque Land les recettes fiscales qu’il a perçues lui-même, c’est-à-dire de répartir les ressources fiscales des Länder selon le lieu de leur perception (Ortliches Aufkommen). C’est d’ailleurs la solution retenue implicitement par la constitution de 1949 et explicitement par la réforme financière de 1955.

Mais une telle solution implique que les Länder aient un potentiel économique équivalent et donc des recettes fiscales à peu près semblables. Or, dès le début, de grandes différences ont existé entre les Länder et malgré le programme fédéral d’aide aux économies régionales, les différences sont restées au moins aussi grandes. Selon le rapport de la commission d’étude pour la réforme financière, la situation était la suivante en 1964 (voir tableau en haut).
Même si l’on fait abstraction des Länder qui sont en même temps des villes, le produit intérieur brut par habitant varie de 78 (Rhénanie-Palatinat) à 105,5 (Hesse) et les recettes fiscales par habitant varient de 1.030 D. M. (Sarre) à1.803 D. M. (Rhénanie du Nord-Westphalie). Dans un État qui a reçu du constituant une mission sociale (Sozialstaat) et dans un pays où le besoin d’uniformité des conditions de vie est vivement ressenti, il n’est pas possible de ne pas atténuer ou corriger les effets de la répartition selon le lieu de perception. C’est pourquoi dès 1949, on a prévu une péréquation des ressources entre les Länder. Mais cela n’a pas été considéré comme suffisant et lors de la discussion de la réforme, certains Länder (notamment la Basse-Saxe) ont réclamé l’abandon du principe de la répartition selon le lieu de perception, mais les Länder les plus riches auxquels s’est jointe la Bavière (pour des raisons de particularisme local) s’y sont opposés ; ils ont dû toutefois consentir un abandon partiel de ce principe au profit d’un autre, celui de la répartition en fonction du nombre d’habitants.

I. – La répartition selon le lieu de perception

En raison de la résistance des Länder les plus riches, la répartition selon le lieu de perception demeure le principe applicable aux anciennes ressources fiscales des Länder, c’est-à-dire à leurs ressources propres et à leurs parts d’impôts sur le revenu. En revanche, nous verrons qu’il n’est pas applicable aux nouvelles ressources des Länder, c’est-à-dire à leur part de taxes sur la valeur ajoutée.
En faveur du maintien de ce principe, on a fait valoir qu’il tenait plus compte du caractère étatique des Länder (effectivement les États ont les recettes fiscales déterminées selon un critère territorial)32 et qu’il récompensait mieux l’effort de production des habitants des Länder et la politique économique de leurs gouvernements.
Mais les Länder les moins fortunés ont fait valoir des arguments qui ne manquent pas de force. D’une part, la République fédérale n’est pas seulement un État fédéral, c’est aussi un État fédéral social (ein sozialer Bundestaat) aux termes même de l’article 20 de la Constitution. Cette mission sociale implique que l’uniformité des conditions de vie soit assurée, c’est-à-dire que les prestations de toute sorte fournies par l’État (en nature ou en argent) soient identiques quelle que soit la puissance économique des Länder.
D’autre part, ils font valoir que les recettes fiscales sont encore plus inégalement réparties que  l’activité économique : comme le tableau ci-dessus le montre, les recettes fiscales par habitant varient de l’indice 60 à l’indice 294 (107, si l’on exclut les villes), alors que le produit intérieur brut par habitant varie seulement de 83 à 170 (105, si l’on exclut les villes). Cette distorsion entre la production et les recettes fiscales s’explique tout d’abord par le fait que les impôts sur les salaires sont versés par les firmes (en raison du système de la retenue à la source) à l’endroit où les salaires sont décomptés : or le développement de l’informatique tend à concentrer les décomptes de tous les salaires d’une même entreprise en un seul endroit tel que Hambourg, Francfort ou Munich ; bien pire, ce sont les administrations fiscales du leu de domicile des salariés qui auront à rembourser Je trop-perçu lorsqu’il y a un écart entre les sommes retenue, à la source et les sommes effectivement ducs (ce qui est la règle en raison du caractère faiblement personnalisé des retenues à la source). Cette distorsion s’explique ensuite par le fait que les impôts sur les sociétés sont toujours versés au lieu du siège : ainsi la Deutsche Bank : versé en 1969 139 millions D. M. à l’administration fiscale de Francfort alors qu’un dixième seulement de ses succursales se trouvent en Hesse et la chaîne de magasin « Karstadt » a versé 109 millions D. M. à l’administration fiscale d’Essen alors que ses succursales sont réparties sur tout le territoire33. En fait, le phénomène est beaucoup plus net pour l’impôt sur les sociétés que pour l’impôt sur les salaires : ainsi en 1967, les indices du produit social brut du Schleswig-Holstein et de la Hesse étaient respectivement de 85 et de 105, ceux du produit de l’impôt sur les salaires étaient respectivement de 79 et de 110, et ceux du produit de l’impôt sur les sociétés étaient respectivement de 35 et 17634.
L’existence de telles distorsions fiscales explique que les Länder les plus aisés aient tout de même fait une concession. En effet, en ce qui concerne l’impôt sur les salaires et l’impôt sur les sociétés, l’article 107 nouveau impose au législateur fédéral l’obligation de faire une loi relative « à la définition et à la ventilation des recettes perçues par chaque Land ». Une telle loi n’a pas encore été promulguée : elle devrait avoir pour effet d’atténuer les effets produits par la concentration de la gestion des entreprises en des points déterminés du territoires fédéral35. Pour les autres ressources fiscales soumises à ce principe de répartition, le vote d’une loi relative à leur ventilation reste purement facultatif comme précédemment. De toute façon, une telle ventilation est nécessairement très complexe et n’est pas susceptible de résoudre l’ensemble du problème. C’est pourquoi l’introduction d’un nouveau principe, celui de la répartition selon l’importance de la population, apparaît une innovation beaucoup plus importante.

2. – La répartition selon le nombre d’habitants

Afin de donner satisfaction aux Länder les moins favorisés, la réforme de 1969 a introduit un nouveau principe de réparation pour les nouvelles ressources fiscales des Länder, à savoir pour leur part de T. V. A. L’article 107, § 1 a en effet décidé que les Länder recevraient une part proportionnelle au nombre de leurs habitants. L’adoption d’une telle disposition s’imposait d’autant plus que les recettes provenant de la T. V. A. varient beaucoup d’un Land à l’autre en raison notamment des remboursements aux exportateurs et de l’imposition des importations. Selon les évaluations faites alors pour 1970, le montant des T. V. A. perçues par habitant aurait varié de l’indice 54 (Schleswig-Holstein) à l’indice 115 (Bade-Wurtemberg) alors que le montant de l’ensemble des impôts sur le revenu perçus par habitant varie seulement de l’indice 64 à11536. Ainsi, pour la part de T. V. A. qui va aux Länder, c’est-à-dire en fait pour le quart du total de leurs recettes, l’égalité complète entre les Länder et aujourd’hui réalisée.
Bien plus, le constituant de 1969 a voulu qu’une partie des recettes provenant de la T. V. A. puisse être utilisée pour compenser les inégalités provenant des autres recettes fiscales comme nous allons le voir.

3. – Les versements supplémentaires aux Länder les moins riches 

Les Länder les plus défavorisés sont ceux dont les recrues fiscales par habitant sont inférieures il la moyenne fédérale. Diverses dispositions de l’article 107 reconnaissent à ceux-ci le droit ou la possibilité d’obtenir des versements supplémentaires.
La première disposition est nouvelle. Selon l’article 107, § 1 in fine, une loi fédérale peut, avec l’approbation du Bundesrat décider la mesure suivante : l’ensemble des Länder dont les recettes propres et celles provenant des impôts sur le revenu sont inférieures à la moyenne recevront en phis de leurs parts des sommes dont le total ne devra pas dépasser le quart de la part de la T. V. A. revenant aux Länder. De fait, une telle loi a été promulguée le 28 août 196937, mais elle n’a, semble-t-il, attribué aux Länder pauvres que 18 % (au lieu des 25 % qui étaient possibles) de la part de T. V. A. revenant aux Länder, si bien que la recette fiscale par habitant atteint pour la Bavière seulement 92,5 % et pour les quatre autres Länder pauvres (Schleswig-Holstein et Basse-Saxe, Rhénanie-Palatinat et Sarre) seulement 88,3 % de la recette fiscale moyenne par habitant pour l’ensemble de la République fédérale.
Quoi qu’il en soit, cette ébauche de péréquation des ressources permettra de réduire l’importance de la véritable péréquation des ressources (Finanzausgleich) entre les Länder. Au lieu de porter sur 2 milliards environ de D. M., celle-ci portera seulement sur 1,2 milliard D. M. en 1970. Selon l’article 107, § 2, cette péréquation doit avoir pour objet de compenser les inégalités financières entre les Länder ; conformément au jugement rendu par le Tribunal constitutionnel fédéral le 20 février 1952, cette péréquation ne doit cependant pas aboutir au « nivellement des finances des Länder »38 De fait, selon la loi de péréquation du 28 août 1969, mentionnée plus haut, les ressources des Länder bénéficiaires atteindront seulement 95 %  de la moyenne fédérale par habitant ; cela représente toutefois un progrès appréciable par rapport au régime précédent où ces ressources atteignaient seulement 91 % . Les bénéficiaires, soutenus par la Fédération, avaient toutefois réclamé 96,1 % pour 1970 et 97 % pour les années suivantes, afin de tenir compte de l’effort d’investissement (notamment dans le domaine de l’enseignement et de la construction) qui leur est demandé (ainsi qu’à leurs communes). Par ailleurs, pour I ‘établissement de ces moyennes, il a été décidé que l’on continuerait à ne pas tenir compte des sommes correspondant à des tâches particulières (ports de la mer du Nord) ou à des charges spéciales (Rhénanie-Palatinat, Sarre, Schleswig-Holstein)39.
Enfin, comme précédemment, la Fédération peut compléter cette péréquation par des versements complémentaires (Ergänzungszuweisungen) aux Länder ayant peu de moyens afin de leur permettre de couvrir leurs besoins financiers généraux (art. 107 in fine). Mais à notre connaissance, cette possibilité n’a jamais été utilisée40; cela s’explique par le fait que la Fédération préfère accorder aux Länder des subventions dans des buts bien déterminés, comme nous l’avons vu dans la première partie de cette étude.

CONCLUSION

Pour techniques qu’elles soient, les deux réformes constitutionnelles de 1967 et 1969 montrent nettement que le fédéralisme allemand se trouve à un tournant. En 1949, une tentative a été faite pour ressusciter le particularisme des États allemands. Mais cette tentative, plus ou moins suggérée par les alliés, a été bien maladroite : les Länder qui ont été créés en 1949 n’ont aucun passé historique, hormis la Bavière qui est de fait le seul Land attaché sentimentalement à son statut d’État. La plupart ont même des frontières qui résultent du simple découpage des zones d’occupation. Mais au-delà de ces maladresses, il faut bien que la République fédérale constitue un ensemble beaucoup plus homogène que l’ancien Reich de Weimar ; en effet, de nombreux Allemands des provinces du centre et de l’est se sont installés sur l’ensemble du territoire fédéral et ont ainsi donné une teinte uniforme à la plupart des régions. Il faut également bien voir qu’un État interventionniste peut difficilement respecter l’originalité des différentes parties de son territoire ; le fédéralisme fondé sur le principe « chacun chez soi » est incompatible avec l’interventionnisme économique ; la politique économique est nécessairement une.
Le fédéralisme allemand devait donc nécessairement évoluer vers un fédéralisme unitaire, c’est-à-dire un fédéralisme qui s’efforce de parvenir à l’unité ou plus exactement à l’uniformité des conditions de vie sur l’ensemble du territoire. Pour y parvenir, deux moyens ont été principalement employés. D’une part, le droit de regard de la Fédération sur les Länder a été considérablement étendu : sans prendre véritablement en charge les activités précédemment assumées par les Länder, il exerce à l’égard de ces activités une fonction d’impulsion, de coordination et de contrôle. D’autre part, les formes de coopération entre les Länder et entre ceux-ci et la Fédération se sont multipliées créant ainsi une solidarité très étroite entre tous les membre de la République fédérale ; c’est à ce titre que le fédéralisme unitaire mérite le nom de fédéralisme coopératif.
Un troisième moyen aurait pu être utilisé, encore qu’il était d’un maniement délicat. Il consistait à redessiner la carte du territoire fédéral et à créer de nouveaux Länder qui auraient été plus grands et qui auraient réuni à la fois des régions pauvres et des régions riches. Le constituant de 1949 avait même chargé la Fédération de procéder à cette refonte (art. 29) ; mais hormis la réunion du Wurtemberg-Bade et du Wurtemberg-Hohenzollern en un nouveau Land, le Bade-Wurtemberg, en 1951, rien ne fut fait. A vrai dire, la constitution de quelques grands Länder ne ferait que traduire d’une autre façon un fait indéniable : le fédéralisme allemand fondé sur les particularismes locaux d’origine historique n’existe plus.
Comme de nombreux auteurs allemands l’ont montré41, la vraie raison d’être du fédéralisme allemand doit être trouvée ailleurs, c’est-à-dire sur le plan de l’aménagement du pouvoir. D’une part, le fédéralisme constitue une nouvelle fore de séparation des pouvoirs, probablement plus efficace que la séparation des pouvoirs au sens de Montesquieu ; c’est que les Allemands appellent la séparation verticale des pouvoirs. D’autre part, le fédéralisme constitue un moyen d’accroître la participation de la population et des partis politiques à l’exercice du pouvoir : en particulier il permet aux parties qui sont dans l’opposition au Bundestag d’exercer des responsabilités gouvernementales dans les Länder.
Sommes-nous donc en présence d’un déclin du fédéralisme ou seulement d’une mutation de celui-ci ? Telle est la question qui se pose aujourd’hui.

Michel FROMONT,
Professeur à l’Université de Dijon.
Ancien professeur à l’Université de la Sarre.

1. Nous avons plus particulièrement utilisé pour cette étude les articles parus dans les trois revues allemandes que reçoit la Revue du Droit public : 1) Die Neue Juristische Wochenschrift (N. J. W.) :  GROMMER, Die Finanzreform, Programm und Verwirklichung, N. J. W., 1969, 1200 ; MAUNZ, Die Verfassungsmässigkeit der Finanzreform, N. J. W., 1968, 2033 ; KLEIN (Franz), Aufgaben und Ziele der Finanzreform, N. J. W., 1968, 1318 ; 2) Die ôffentliche Verwaltung (DöV) : MEYER (Hans), Das Finanzreformgesetz, Wie man eine Verfassung nicht ändern sollte, DöV, 1969, 261 ; KLEIN (Franz), Gemeinschaftsaufgaben zur Bewältigung im föderativen Staatsausbau, DöV, 1968, 153 ; TIEMANN (B.), Die neuen Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a, b, GG) im Systeme des Grundgesetzes, DöV, 1970, 161 ; 3) Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) : PATZIG, Soll und Haben der Finanzreform, DVBl., 1969, 429 ; PATZIG, Die ersten Ausführungsgesetze zur Finanzreform, DVBI., 1969, 889 ; GORONCY, Der Mitwirkungsbereich des Bundes bei den Gemeinschaftsaufgaben, DVBl., 1970, 109 ; GROSS, Kooperativer Föderalismus und Grundgesetz, DVBl., 1969, 93 et 1925 [↩]
2. Sur ce point, on se reportera avec profil à l’ouvrage (qui présente aujourd’hui un caractère historique) de LASSALLE (Claude), Le fédéralisme dans la Loi fondamentale de la République fédérale allemande, P. U. F., 1954. Voir également SOLAGES (Jean DE), Les structures fédératives de l’Allemagne Occidentale, Reims, 1953. [↩]
3. WACKE, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, 195O, p. 40. Le même auteur indique qu’aux États-Unis, les États recevaient seulement 45 % des recettes fiscales en 1936. [↩]
4. Voir SCHEUNER, Wandlungen im Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, Die öffentliche Verwaltung, 1966, p. 513; WEBER (W.), Die Gegenwartslage des deutschen Föderalismus, Vandenhoecke et Ruprecht, Göttingen, 1966. [↩]
5. Der unitarische Bundestaat, Müller, Karlsruhe, 1962. Voir aussi HESSE (K.), Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3^e éd., Müller, Karlsruhe, 1969. [↩]
6. C’est à dessein que nous passons sous silence la révision constitutionnelle de 1955 ; elle a concerné seulement les articles 106 et 107 de la Loi fondamentale ; elle sera mentionnée lors de l’étude des problèmes particuliers qu’elle concernait. [↩]
7. Hormis le Professeur Neumark, la Commission était composée principalement d’anciens fonctionnaires exerçant d’importantes fonctions dans le secteur privé. [↩]
8. Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Verlag Kohlhammer, 1966. [↩]
9. Les révisions constitutionnelles exigent la majorité des 2/3 au Bundestag : l’accord des deux grands partis est donc nécessaire pour réviser la Loi fondamentale. [↩]
10. Le même jour ont été promulguées deux autres lois constitutionnelles, la 20^e loi modifiant la Loi fondamentale (relative au droit budgétaire fédéral) et la 22^e loi modifiant la Loi fondamentale (relative aux compétences législatives de la Fédération). Notre prochaine chronique contiendra une analyse sommaire de celles-ci. De même, les répercussions de la réforme financière sur les communes ne seront pas étudiées dans cette chronique, mais dans la prochaine. [↩]
11. Sur la réforme financière de 1969, voir STRAUSS (Franz-Joseph), Die Finanzverfassung, G. Olzog Verlag, München, 1969. Ce livre de plus de 200 pages est signé par l’ancien Ministre fédéral des Finances ; il utilise largement les études faites par son ministère pour défendre et commenter le projet ; il reproduit également le texte des différentes lois d’application. [↩]
12. Articles 72, § 2, n° 3 ; 91a nouveau ; 104, § 4 nouveau ; 106, § 3 nouveau ; 109, § 2 nouveau. [↩]
13. Chiffres fournis par le rapport de la Commission d’études pour une réforme financière, n° 512 a {références à la note 8). [↩]
14. Un seul Land, la Rhénanie du Nord-Wesphalie, accepta en 1965 de réduire son programme de construction de logements (convention du 29 avril 1965 mentionnée par le rapport de la, Commission d’étude sur la réforme financière, n° 512 a). [↩]
15. Celte loi a fait l’objet de deux importants commentaires : STERN et  MÜNCH, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, Kohlhammer, Stuttgart, 1967 et MÖLLER (Alex), Kommentar zum Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, Verlag für Literatur und Zeitgeschehen, Hannovcr, 1968. [↩]
16. En fait, l’expérience prouve que seul le législateur fédéral use de la compétence concurrente. [↩]
17. Taxes sur les transports, accises, taxes à la valeur ajoutée frappant les importations, prélèvements de la C. E. E. frappant les importations de produits agricoles. [↩]
18. Sur le droit des subventions en général, voir GÖTZ (V.), Recht der Wirtschaftssubventionen, Beck, Munich, 1966, notamment p. 281 et s. [↩]
19. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel ; Einfuhr- und Vorratsstelle für  Schlachtvieh, Fleischt und Fleischerzeugnisse; Einfuhr- und Vorratstelle fiir Fette [↩]
20. Sur cette question, GRAWERT (Rolf), Verwallungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, Duncker und Humblot, Berlin, 1967. [↩]
21. Voir TIEMANN (B.), Die neuen Gemeinschaftsaufgaben (art. 91 a, b, GG) im System des Grundgesetzes, Die öffenlliche Verwaltung, 1970, 161. [↩]
22. Sur ce sujet, voir PATZIG, Die ersten Ausführungsgesetz zur Finanzreform, DVBl., 1969, 889. [↩]
23. En application du § 6 de la Loi fédérale sur l’économie agricole du 5 septembre 1955 (Landwirtschaftsgesetz). [↩]
24. Accord du 15 juillet 1965. [↩]
25. Accord du 5 septembre 1957 et accords subséquents. [↩]
26. Accord du 10 février 1969. [↩]
27. Selon la Commission des lois du Bundestag : RUHE (H.), Die Finanzreform, Deutsche Steuerzeitung, 1969, p. 177 ; SEEGER (J.), Finanzreform von Läinderaufgaben durch den Bund, Die öffentliche Verwaltung (DöV), 1968, p. 781 ; STADLER (K.), Die neue Finanzverfassung, Bayerische Verwaltunsblàtter, 1969, p. 297. [↩]
28. Sur ce principe, voir ERICHSEN, Die Konnexität von Aufgabe und Finanzierungskompetenz im Bund-Länderverhältnis, Gehlen, Bad Homburg, 1969. [↩]
29. Notamment ERICHSEN cité à la note précédente. [↩]
30. Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, février 1970, p. 52-53. [↩]
31. Voir PATZIG, Die ersten Ausführungsgesetze zur Finanzreform, Deutesches Verwaltungsblatt (DVBl.), 1969, p. 889. [↩]
32. Cette argumentation est renforcée par la décision rendue le 20 février 1902 par le Tribunal constitutionnel fédéral (B. Verf, G. E 1, 131) qui condamne tout « nivellement des finances des Länder ». [↩]
33. D’après RUHE, Die Finanzreform, Steuerzeitung, 1969, p. 177. [↩]
34. D’après PATZIG, Soll und haben der Finanzreform, Deutsches Verwaltungsblatt, 1969, 45. L’écart semble s’atténuer très légèrement car, p. 434, l’auteur indique seulement un écart de 36 à 169 pour 1970. [↩]
35. Une telle loi était déjà intervenue en 1952, mais elle avait été abrogée par une loi de 1955. Voir sur ce point le commentaire de l’ancien article 107 dans MAUNZ-DÜRIG-HERZOG, Grundgesetz-Kommentar, Beck (feuilles mobiles), Munich. [↩]
36. Selon PATZIG, article cité à la note 20. [↩]
37. Voir PATZIG, Die ersten Ausführungsgesetze zur Finanzreform, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBL.), 1969, p. 895. [↩]
38. B. Verf. G. E. (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts), tome 1, p. 117 et s., notamment p. 131. [↩]
39. Dans le système proposé par la Commission d’étude, en 1964, la masse de péréquation se serait élevée à 1,6 milliards D M. ; les bénéficiaires étaient: Bavière (0,5 milliard), Schleswig-Holstein (0,4), Rhénanie-Palatinat (0,3) et la Sarre (0,2) et les débiteurs étaient : Rhénanie du Nord-Westphalie (0,7), Bade-Wurtemberg (o,4), Hambourg (o,%), Hesse (o,2). Les charges spéciales déduites avant péréquation s’élevaient à 0,1 milliard D. M. Ces renseignements sont empruntés au rapport de la Commission d’étude pour la réforme financière, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, p. 264. [↩]
40. Pour la période antérieure à 1964, voir MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetz-Kommentar, article 107 in fine, Beck, München (feuillets mobiles). [↩]
41. Voir sutour HESSE (K.), Grundzüge des Verfassungsrechts der Bindesrepublik Deutschland, Müller, 3^eéd., Karlsruhe, 1969. Voir également HEMPEL (W.), Der demokratische Bundesstaat, Artikel 20 Absatz des Grundgesetzes zu seine Bedeutung für Zuständigvereinbarungen zwischen Bund und Ländern, Duncker und Humblot, Berlin, 1969 (ce livre insiste surtout sur le fédéralisme, forme de démocratie).

    [↩]