L’interprétation que vos décisions d’Assemblée du 9 novembre 2016, Commune de Melun et Fédération de la libre-pensée de Vendée, ont donnée des dispositions de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 est-elle conforme au principe constitutionnel de la laïcité? M. B. est d’avis que non et, dans le cadre de son pourvoi en cassation dirigé contre un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy présente une QPC qui vise à remettre en cause cette interprétation.

Un litige relatif à l’adoption d’un blason municipal

Disons d’abord un mot du litige. M. B., conseiller municipal de la commune de Moëslains (Haute-Marne), a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d’annuler la délibération du 9 novembre 2015 par laquelle le conseil municipal a décidé d’adopter un blason destiné à être utilisé sur les différents documents municipaux. L’élu s’est en effet ému de la présence sur ce blason de deux volutes de crosses épiscopales faisant référence aux évêques Saint-Nicolas et Saint-Aubin auxquels sont dédiées les deux églises de la commune.

M. B. a notamment soutenu que l’utilisation par ce blason de symboles religieux méconnaissait l’interdiction posée par les dispositions de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 selon lesquelles : « Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions. »

Argumentation curieuse en présence d’un emblème qui, semble-t-il, n’a pas vocation à être élevé ou apposé sur un monument ou un emplacement public. Quoi qu’il en soit, le tribunal administratif a écarté ce moyen comme les autres et rejeté la demande de M. B. Il s’est pourvu en cassation contre l’arrêt du 28 juin 2018 par lequel la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté son appel contre ce jugement et a donc présenté une QPC à l’appui de son pourvoi.

Il soutient que les dispositions de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, telles que vous les interprétez, méconnaissent le principe constitutionnel de laïcité. Selon votre interprétation, dont ont fait application les juges du fond, ces dispositions s’opposent à l’installation, par les personnes publiques, « dans un emplacement public, d’un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence religieuse ». Réserve faite de l’usage purement scripturaire qui sera peut-être fait du blason épiscopal, ces dispositions ainsi interprétées sont applicables, et ont de toute façon été appliquées, au litige. Voilà donc vos chambres réunies saisies de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’interprétation donnée à ces dispositions législatives en novembre 2016 par votre Assemblée du contentieux. C’est inhabituel et un peu surprenant mais ça n’est pas inédit.

Recevabilité et pertinence de la QPC

1. Arrêtons-nous successivement sur la possibilité de contester par voie de QPC l’interprétation jurisprudentielle de dispositions législatives et sur la possibilité pour le Conseil d’État de se prononcer, dans le cadre d’une QPC, sur des dispositions législatives telles qu’il les a lui-même interprétées.

Le Conseil constitutionnel admet d’abord que puisse être contestée par la voie de la QPC « la constitutionnalité de la portée effective qu’une interprétation jurisprudentielle constante confère » à une disposition législative1.

Le commentaire aux Cahiers de la décision n° 2010-39 QPC affirme à cet égard que le justiciable « ne s’est pas vu reconnaître le droit à contester une norme dans une abstraction théorique qui serait distincte de l’application qui est susceptible d’en être faite dans le litige où il est partie [mais qu’il a] le droit que soit examinée la constitutionnalité d’une disposition législative telle qu’elle est interprétée ou appliquée, c’est-à-dire compte tenu de la portée effective que lui confère une interprétation jurisprudentielle constante ». Il va de soi en l’espèce que nous sommes face à une interprétation jurisprudentielle constante des dispositions de l’article 28 de la loi de 1905 : elle l’est par l’autorité et la solennité de la formation de jugement qui l’a énoncée, elle l’est également par les réitérations fichées dont elle a fait l’objet2.

Par ailleurs, vous vous êtes déjà prononcés sur une QPC portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de dispositions législatives que vous aviez vous-mêmes interprétées3.

Vous jugez en outre, comme la Cour de cassation, que vous pouvez statuer en toute impartialité sur une QPC dirigée contre des dispositions législatives telles que vous les avez vous-mêmes interprétées. Votre décision M. et Mme Dion du 12 septembre 20114 juge sur ce point que : « La circonstance que le Conseil d’État a, dans ses formations contentieuses, fixé sur certains points l’interprétation à donner des dispositions en litige ne fait pas obstacle à ce qu’il statue, ainsi que le lui prescrit l’article 61-1 de la Constitution, sur le bien-fondé d’un renvoi au Conseil constitutionnel de la question de constitutionnalité soulevée. » C’est ainsi que vous avez écarté l’argumentation des requérants qui, contestant votre impartialité, vous demandaient de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel sans exercer votre rôle de juge du filtre.

Portée de la jurisprudence Commune de Melun

2. Ainsi rassurés malgré la configuration très particulière de la présente QPC, nous pouvons en venir à l’examen de son caractère sérieux, étant précisé que le principe constitutionnel de laïcité est bien au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit5 et que le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion à plusieurs reprises d’en faire application. La seule question est de savoir si l’interprétation que vous avez donnée des dispositions de l’article 28 de la loi de 1905 est conforme au principe constitutionnel de laïcité qui est la norme de référence. Cela signifie qu’est inopérante l’argumentation de M. B. reprochant à votre interprétation d’être contra legem, c’est-à-dire d’être contraire à la lettre et l’esprit de l’article 28.

Arrêtons-nous précisément sur votre interprétation. Elle conduit nous semble-t-il à estimer que l’installation dans un emplacement public (terme générique qui inclut les bâtiments publics) d’un signe ou emblème qui n’est ni la manifestation de la reconnaissance d’un culte ni la marque d’une préférence religieuse ne méconnaît pas le principe constitutionnel de laïcité. Selon la définition que donne de ce principe composite la jurisprudence du Conseil constitutionnel (en premier lieu dans la décision précitée du 21 février 2013) :

« Il en résulte la neutralité de l’État […] il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte. » La jurisprudence constitutionnelle ajoute que « le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes [et] qu’il implique que celle-ci ne salarie aucun culte ». Trois remarques nous semblent à ce stade nécessaires.

La première est qu’ainsi défini, le principe constitutionnel de laïcité n’interdit pas aux personnes publiques, plus exactement n’impose pas de leur interdire, d’installer des signes ou emblèmes religieux dans des emplacements publics. Le Conseil constitutionnel n’a pas élevé à la dignité constitutionnelle les dispositions de l’article 28 de la loi de 1905 : on ne peut donc parler, comme le fait M. B., d’une « interdiction constitutionnelle des signes et emblèmes religieux sur les emplacements publics ». Cela nous conduit à une deuxième remarque. La définition constitutionnelle du principe de laïcité est proche (sans se confondre certes avec elle) des dispositions des articles 1 et 2 de la loi de 1905 qui en constituent le Titre Ier intitulé « Principes ». Rappelons que l’article 1er dispose : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public. » L’obligation de « respect de toutes les croyances » énoncée par le Conseil constitutionnel fait écho à l’obligation législative d’assurer la liberté de conscience. La garantie du libre exercice des cultes est en outre expressément reprise par le juge constitutionnel.

L’article 2 de la loi de 1905 énonce quant à lui une triple abstention de la République qui « ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». L’interdiction législative de reconnaître et de salarier les cultes est là encore expressément constitutionnalisée. Seule l’interdiction de subventionner les cultes demeure de rang législatif : le Conseil constitutionnel a très probablement voulu maintenir les dispositifs législatifs dérogatoires à la loi de 1905 sur ce point, en particulier les dispositifs de garantie d’emprunts et de baux emphytéotiques à caractère cultuel et les dispositifs d’exonérations d’impôts.

Malgré cela, il existe une forte adhérence entre le Titre Ier de la loi de 1905 et le principe constitutionnel de laïcité et il est conféré aux articles 1 et 2 de cette loi une autorité et prééminence qui font défaut à ses autres articles, parmi lesquels l’article 28.

Notre dernière remarque porte sur la conception et l’application souples du principe constitutionnel du principe de laïcité que retient le Conseil constitutionnel, conception et application souples qui visent à tenir compte de la réalité sociale et historique de la France et dont l’on trouve, plus qu’un écho, un prolongement dans vos décisions d’Assemblée de 2016.

Dans ses décisions du 21 février 2013 et du 2 juin 2017, le Conseil constitutionnel, s’appuyant sur les travaux préparatoires des Constitutions de 1946 et 1958, a jugé que la définition qu’il venait de donner du principe constitutionnel de laïcité ne remettait pas en cause les dispositions législatives ou réglementaires particulières applicables en Alsace et Moselle et en Guyane, où la loi de 1905 n’est pas applicable. Le Conseil constitutionnel admet ainsi le maintien de régimes des cultes dérogatoires qui ne font pas application de l’interdiction constitutionnelle de reconnaître et salarier les cultes.

Convergence des jurisprudences des deux juridictions du Palais royal

3. Revenons maintenant à l’interprétation posée par vos décisions d’Assemblée de 2016. Elle nous semble proche, dans son inspiration et son esprit, de la façon dont le Conseil constitutionnel définit et applique le principe constitutionnel de laïcité.

Ainsi, lorsque vous affirmez d’abord que les dispositions de l’article 28 de la loi de 1905 prohibent l’installation par les personnes publiques, dans un emplacement public, de signes ou emblèmes « manifestant la reconnaissance d’un culte », vous vous inscrivez bien dans la lettre et l’esprit du principe constitutionnel de laïcité. L’interdiction ainsi définie par votre jurisprudence prolonge en effet l’interdiction constitutionnelle faite à l’État, c’est-à-dire à toute collectivité publique, de reconnaître un culte, interdiction constitutionnelle dont nous avons vu qu’elle était la reprise de l’interdiction posée par l’article 2 de la loi de 1905. Par ailleurs, manifester signifiant simplement « faire connaître publiquement, ouvertement », on ne peut suivre M. B. lorsqu’il affirme que l’idée de manifestation implique « un comportement ou une attitude supplémentaire de la personne publique qui ne se limiterait pas à arborer le signe ou l’emblème religieux mais l’afficherait de façon plus ostensible ou ostentatoire ». C’est faire dire beaucoup, et même trop, à la notion de manifestation qui suppose seulement que l’emblème ou le signe soit visible et le soit par le public, ce qui au demeurant relève de l’évidence puisque l’on parle de signes ou emblèmes installés dans des emplacements publics. Lorsque l’on parle d’élever ou d’apposer des signes ou emblèmes religieux dans un emplacement public, on parle donc nécessairement de manifester la reconnaissance d’un culte.

Lorsque vous affirmez ensuite que les dispositions de l’article 28 de la loi de 1905 prohibent l’installation par les personnes publiques, dans un emplacement public, de signes ou emblèmes « marquant une préférence religieuse », vous êtes également fidèles à la définition qu’a donnée le Conseil constitutionnel du principe constitutionnel de laïcité. L’interdiction de marquer une préférence religieuse nous semble la conséquence directe et la traduction fidèle de l’obligation constitutionnelle de neutralité de l’État qui est le cœur du principe constitutionnel de laïcité. Être neutre en effet, c’est précisément ne marquer aucune préférence. Dire, comme vous le faites implicitement mais nécessairement, que les emblèmes ou signes religieux qui ne marquent aucune préférence ne méconnaissent pas le principe constitutionnel de laïcité est donc tout à fait conforme à ce principe tel que le définit le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, là encore, nous ne pouvons suivre M. B. lorsqu’il affirme que la notion de marque d’une préférence religieuse induit « une forme d’intentionnalité de la personne publique, qui entend, par le fait d’arborer un signe ou un emblème religieux, prendre parti en faveur de la religion ainsi représentée ».

Car lorsque vous interdisez à la personne publique de marquer une préférence religieuse, vous ne cherchez pas à savoir si c’est volontairement ou involontairement, délibérément ou accidentellement, que cette préférence a été marquée. Vous ne vous immiscez pas dans la subjectivité de la personne publique mais vous examinez si, objectivement, une préférence religieuse a été marquée par la personne publique.

Nous concluons de tout cela que la question de la conformité au principe constitutionnel de laïcité des dispositions de l’article 28 de la loi de 1905 telles qu’interprétées par votre jurisprudence constante n’est pas sérieuse. Elle n’est pas non plus nouvelle en ce que le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion à plusieurs reprises de faire application de ce principe.

Il est vrai que le critère de la nouveauté est d’application très souple et permet au juge du filtre de renvoyer au Conseil constitutionnel toute question que l’on peut qualifier de

« sensible ». Il en est ainsi en présence d’un sujet de société important: cela vous a conduits à juger nouvelle, sans vous prononcer sur son caractère sérieux, la QPC portant sur la fin de vie6. Toutefois, même si le principe de laïcité cristallise bien des passions, nous ne pensons pas avoir affaire ici à un véritable sujet de société.

Enfin, même si nous concevons que vous pourriez trouver inconfortable, voire malvenu, d’avoir à vous prononcer sur votre propre jurisprudence, l’existence de trois précédents, l’obligation constitutionnelle qui vous est faite par l’article 61-1 de la Constitution d’exercer votre office de juge du filtre et l’assurance de l’absence de caractère sérieux de la QPC nous convainquent de ne pas recourir au critère de la nouveauté pour la renvoyer au Conseil constitutionnel.

Par ces motifs nous concluons au refus de renvoi de la QPC soulevée par M. B. ■

1. Décision n° 2010-39 QPC du 6 octobre 2010, Mmes Isabelle D. et Isabelle B. [Adoption au sein d’un couple non marié], point 2 ; décision n° 2010-52 QPC du 14 octobre 2010, Compagnie agricole de la Crau [Imposition due par une société agricole], point 4. [↩]
2. CE (10/9 CHR) 28 juillet 2017, M. Bonn, n° 408920 : Rec., T., p. 446 ; CE (8/3 CHR) 25 octobre 2017, Fédération morbihannaise de la libre-pensée et autres, n° 396990 : ibidem. [↩]
3. CE (10/9 SSR) 25 juin 2010, Mortagne, n° 326363 : Rec., p. 217 ; CE (10/9 SSR) 16 juillet 2010, SCI La Saulaie, n° 334665 : Rec., p. 315 ; CE (5/4 SSR) 14 septembre 2011, Pierre, n° 348394 : Rec., p. 441. [↩]
4. (1/6 SSR) n° 347444 : Rec., T., p. 112. [↩]
5. Décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013 ; décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017 ; décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018. [↩]
6. CE (1/6 CHR) 3 mars 2017, Union nationale des associations de familles de traumatisés crâniens et de cérébro-lésés (UNAFTC), n° 403944. [↩]