Romieu, commissaire du gouvernement, a présenté les conclusions suivantes :

La législation des primes à la sériciculture prévoit toute une série de précautions et de formalités destinées à empêcher les abus et les fraudes : déclarations faites par les éducateurs de vers à soie, inspection faite par un expert désigné par le préfet, procès-verbaux de pesage des cocons signés du maire et d’un peseur assermenté, états collectifs dressés par le préfet pour chaque commune des sommes à payer, etc. (Lois des 13 janv. 1892 et 2 avr. 1898 ; décrets des 4 avr. 1892 et 28 mai 1898 ; circulaire de la direction de la comptabilité publique du 30 juil. 1892 ; circulaire du ministre de l’agriculture du 21 juin 1898). Il s’est formé en Corse, pendant l’année 1898 et les années suivantes, une véritable association de fraudeurs à l’effet d’obtenir le payement de primes qui ne correspondaient à aucune éducation effective de vers à soie ou étaient outrageusement majorées ; il y a eu des éducateurs fictifs, des pesages de paniers de pierres contenant seulement quelques cocons à la surface ; les peseurs, les maires, les percepteurs étaient complices ; dans quelques-unes des communes primées, on n’avait jamais vu de vers à soie. Une instruction judiciaire a été ouverte ; les fraudes ont été reconnues ; des jugements des tribunaux de Corte, d’Ajaccio, de Bastia, des arrêts de la cour de Bastia ont, de 1899 à 1903, condamné des parties prenantes, des percepteurs ; certains coupables n’ont pas été poursuivis ; on ignore pourquoi. Tous ces faits ont été relevés dans le rapport de la Cour des comptes au chef de l’État pour 1906. La Cour des comptes, lors de la vérification par elle des comptes du trésorier payeur général de la Corse, le sieur Nicolle, pour l’année 1900, fut amenée à demander par ses arrêts du 27 déc. 1900, du 21 mars 1901 et du 18 nov. 1902, la production de certaines pièces justificatives régulières au sujet de divers points de détail ; elle ignorait absolument à ce moment l’existence des fraudes dont nous venons de parler, mais les pièces réclamées par elle étant alors retenues par l’instruction judiciaire devant les tribunaux correctionnels, elle se trouva ainsi, on peut dire par hasard, mise au courant de ces graves irrégularités. La première chambre de la Cour ne crut pas pouvoir ne pas faire état des résultats de l’instruction judiciaire qui étaient portes à sa connaissance ; par ses deux arrêts des 11 juil. 1905 (provisoire) et 23 janv. 1906 (définitif), elle rejeta du compte du trésorier payeur général toutes les dépenses faites sur les mandats reconnus fictifs par l’autorité judiciaire. Le procureur général près la Cour des comptes avait présenté des conclusions différentes ; il admettait qu’on écartât du compte les payements faits irrégulièrement par le payeur pour n’avoir pas suivi les règles de la comptabilité publique (absence de vérification de l’identité de la partie prenante, par exemple) ; mais il maintenait au compte les payements faits sur des pièces justificatives frauduleuses, par le motif que, ces pièces étant régulières en apparence, le payeur n’avait, lors du payement, ni l’obligation, ni le droit de refuser de payer, et que, dès lors, le payement devait être tenu pour régulier. Le pro­cureur général, estimant que la doctrine adoptée par la première chambre constituait une modification de la jurisprudence antérieure, et se trouvait en contradiction avec la pratique suivie par la troisième chambre de la Cour, a pensé qu’il y avait lieu de provoquer sur ce point un arrêt du Conseil d’État qui fixerait définitivement pour l’avenir la jurisprudence à laquelle la cour devrait se conformer. Il a, en conséquence, demandé à M. le ministre des finances de déférer au Conseil d’État l’arrêt rendu par la première chambre dans l’affaire du sieur Nicolle. M le ministre des finances a donc formé le recours dont vous êtres saisis, et produit à l’appui de ce recours le rapport du procureur général ; mais il a transmis en même temps une note, de la direction de la comptabilité publique, qui développe une argumentation conforme à celle de l’arrêt attaqué.

Vous vous trouverez donc, Messieurs en présence de deux thèses de droit qui se défendent certainement toutes deux par des raisonnements très sérieux, puisque l’une a pour elle l’autorité de la première chambre et du ministre des finances, et que l’autre est conforme à la doctrine de la troisième chambre et du procureur général. Avant d’étudier devant vous cette délicate question, et de vous faire connaître notre sentiment, nous allons essayer de résumer aussi impartialement que possible les motifs juridique que l’on peut invoquer dans l’un et l’autre sens.

1º Dans le sens de l’arrêt attaqué, on peut faire valoir que la cour juge le compte et non le comptable ; elle prend, au début et à la fin de la gestion, les procès-verbaux d’encaisse qu’elle ne dresse pas et qu’elle n’a pas à vérifier ; elle examine les faits de recette et de dépense encadrés entre ces deux procès-verbaux, et dit si ces dépenses (il ne s’agit dans l’espèce actuelle que de dépenses) doivent être admises ; elle juge ainsi la ligne de compte et en tire les conclusions pour la situation du comptable vis-à-vis du Trésor ; elle n’a à examiner la responsabilité du comptable ni à raison des procès-verbaux d’encaisse et des déficits corres­pondants, ni à raison des circonstances indépendantes du comptable qui ont pu causer un payement irrégulier, et sont de nature à décharger sa responsabilité. La responsabilité du comptable a un autre juge, distinct du juge du compte : ce juge, c’est le Conseil d’État statuant après décision du ministre des finances ; ce juge apprécie les circonstances qui peuvent décharger le comptable, soit au point de vue des déficits de la caisse, soit au point de vue des irrégularités de la ligne de compte qui ont amené le rejet du compte, de telle ou telle dépense.

Ces deux juridictions ont leur domaine propre. Il est bien vrai que le jugement du compte a certaines conséquences définitives pour le comptable, puisqu’il est libéré si la Cour déclare les dépenses régulières ; mais si la Cour rejette ces dépenses du compte, le comptable pourra se faire décharger, aussi bien que dans le cas de viol de caisse. Il est bien vrai également que, pour admettre la dépense, la Cour est amenée à examiner si le payement a été régulièrement fait par le comptable, mais elle ne se place pas au point de vue des conséquences qui pourront en découler pour le comptable ; elle examine seulement si la dépense doit ou non être maintenue au compte, et le comptable  pourra, si elle la rejette, en obtenir ensuite décharge. La Cour n’a donc pas à se demander quelle sera, en définitive, la responsabilité finale du comptable, mais uniquement si le compte est régulier et si le payement fait peut régulièrement y figurer.

Pour qu’un payement soit régulier, il faut qu’il soit fait au véritable créancier justifiant de ses droits et pour l’acquittement d’un service fait. Il y a donc deux espèces de pièces justificatives : les pièces justificatives de la dépense qui établissent le service fait et justifient l’ordonnancement, les pièces justificatives du payement qui prouvent que le payement a été fait au véritable créancier. En ce qui concerne les pièces de payement, le comptable a tous pouvoirs de vérification et toute responsabilité ; la juridiction de la Cour, d’autre part, est entière pour examiner si le comptable a fait ce qu’il devait pour obtenir toutes les justifications nécessaires avant de payer. En ce qui concerne les pièces de dépense, le rôle du coupable est plus modeste ; c’est l’ordonnateur qui les examine au fond avant de les joindre à ses ordonnances dans les conditions fixées par les nomenclatures ; le comptable ne les contrôle qu’au point de vue de leur régularité extrinsèque, et ne peut se refuser à les payer si elles sont régulières en apparence ; de même la Cour des comptes a une juridiction plus limitée, car elle ne peut, sous peine d’empiéter sur les pouvoirs des ordonnateurs, discuter la valeur au fond des pièces justificatives qu’ils ont jointes, et elle est, dès lors, en principe, tenue d’admettre les payements faits sur le vu de ces pièces justificatives; mais dans le cas exceptionnel où l’on se trouve en présence de pièces fausses, de mandats fictifs, la Cour a le devoir de les rejeter, parce qu’il n’y a là aucun empiétement de sa part sur les droits de l’ordonnateur, et que la sortie des deniers publics par une opération frauduleuse ne peut figurer à la ligne de compte, même si le comptable a été impuissant à l’empêcher, ce dernier ayant toujours le moyen d’obtenir ultérieurement décharge du ministre des finances, avec la garantie du recours contentieux au Conseil d’État.

On prétend, il est vrai, qu’au cas de pièces de dépenses fictives, c’est l’ordonnateur qui est fautif et non le comptable, qu’il suffit dès lors pour la Cour d’exercer un contrôle sur l’or­donnateur sans faire peser sur le comptable une responsabilité tout au moins provisoire, à raison de faits auxquels il est étranger, que ce contrôle de la Cour sur les ordonnateurs s’exerce de deux manières, d’une part, indirectement par le rapport au chef de l’État, d’autre part, d’une manière tout à fait efficace et directe par la déclaration de comptabilité de fait à l’égard de l’ordonnateur qui a fabriqué de faux mandats. Mais on répond, dans la note du ministère des finances, que le rapport au chef de l’État n’est pas une sanction suffisante, et que la déclaration de comptabilité de fait ne serait pas applicable aux cas de fraudes et de vols, lesquels relèveraient uniquement de la loi pénale et non de la juridiction de la Cour. Le rejet de la dépense du compte du comptable serait donc le seul moyen pratique, en droit financier, d’atteindre et de condamner les payements frauduleux obtenus au moyen de mandats fic­tifs ;

2° Dans l’opinion contraire à l’arrêt attaqué on ne conteste pas la doctrine classique d’après laquelle la Cour des comptes ne statue que sur la ligne de compte, et la responsabilité du comptable est appréciée par le ministre, puis jugée par le Conseil d’État ; mais on soutient que la Cour a, dans le jugement du compte, un pouvoir plus limité que ne l’a admis la première chambre dans l’arrêt attaqué. Le juge du compte ne peut s’attribuer le pouvoir de vérification au fond sur les pièces de dépense : la Cour doit se contenter de constater l’existence et la régularité extrinsèque de ces pièces, sans se faire juge de leur sincérité et de leur réalité effective ; si elle rejette ces pièces ou ne s’en contente pas, elle empiète sur les pouvoirs de l’ordonnateur. Lorsque l’art. 10 du décret du 31 mai 1862 dispose qu’aucun payement ne peut être effectué qu’au véritable créancier justifiant de ses droit, et pout l’acquittement d’un service fait, il pose une règle générale qui vise l’ensemble des opérations concourant au payement, celles qui incombent à l’ordonnateur et celles qui incombent au payeur, et n’entend pas conférer à celui qui effectue le payement la responsabilité de la vérification du service fait. La répartition des attributions entre le comptable vérifie la validité de la quittance et la régularité matérielle des pièces de dépenses jointes par l’ordonnateur, sans pouvoir discuter ces pièces ; c’est l’ordonnateur seul qui a le droit d’apprécier, au fond, la réalité du service fait. La Cour, de son côté, ne peut exercer son contrôle que sur les pièces que le comptable a lui-même le droit de vérifier, et elle ne peut rejeter du compte des pièces que le comptable était tenu d’accepter ; la régularité du payement doit s’apprécier en se plaçant au jour où le payement a été effectué, et ne saurait dépendre de la date plus ou moins lointaine où le juge du compte viendra à statuer. Si donc des pièces de dépense régulières en apparence sont produites à l’appui du mandat, le comptable n’a pas à les discuter et ne peut les refuser ; le juge du compte, de son côté, ne pourra rejeter ces pièces, même si ultérieurement ce mandat a été reconnu fictif. La dépense est irrégulière au point de vue de l’ordonnateur ; elle est régulière au point de vue du comptable et du compte ; le juge du compte n’a pas le droit de la rejeter. La responsabilité en ce cas est celle de l’ordonnateur, et le déclaration de comptabilité de fait permet de l’atteindre directement aussi bien dans le cas de vol que dans tout autre cas d’émission de mandat fictif.

Entre ces deux thèses opposées, Messieurs, nous reconnaissons qu’il est permis d’hésiter, et qu’une solution comme l’autre peut se déduire des textes législatifs et réglementaires que nous avons à appliquer ; ces textes ne sont pas décisifs par eux-mêmes et ont besoin d’être éclairés par les principes généraux de notre droit financier et de l’organisation de nos pouvoirs publics. C’est cette étude que nous allons essayer d’entreprendre devant vous, et qui nous conduira à adopter la doctrine de l’arrêt de la première chambre et de l’Administration des finances avec une réserve cependant que nous emprunterons à la théorie contraire, et que nous vous demanderons d’insérer dans votre décision.

Nous rappellerons tout d’abord quels sont les principaux textes en la matière. Les droits généraux de l’Administration de statuer sur la responsabilité des comptables sont mentionnés dans les lois des 28 pluviôse an XIII et 18 ventôse an VIII ; les pouvoirs du juge des comptes sont définis par la loi du 16 sept. 1807 ; enfin la loi du 24 avr., 1833 dans son art. 6 a donné délégation à des ordonnances (pour l’avenir et pour le passé rétroactivement) à l’effet de poser les règles relatives aux obligations et à la responsabilité des comptables ; les principaux de ces règlements sont l’ordonnance du 14 sept. 1822 et le décret du 31 mai 1862.

I.- Des deux juridictions en matière de comptabilité.

La loi du 16 sept. 1807, en créant la Cour des comptes pour statuer sur les comptes des comptables, a laissé subsister le droit, pour le ministre des finances, avec recours au Conseil d’État de prononcer sur la responsabilité des comptables ; le décret du 31 mai 1862 l’a expressément prévu dans ses art. 21, 329, 351. Il a donc fallu concilier et combiner ces deux juridictions, et la jurisprudence est ainsi fixée en ce qui concerne les comptables en dépense (les seuls dont nous ayons à nous occuper dans l’affaire actuelle) : le juge du compte est compétent pour tout ce qui concerne les éléments matériels du compte « la ligne de compte » ; le juge administratif de droit commun (Conseil d’État après décision du ministre des finances) examine les éléments extérieurs à la ligne de compte, la conduite du comptage et sa responsabilité, les déficits de caisse, les circonstances de force majeure qui peuvent entraîner la décharge du payeur, même s’il y a irrégularité dans le compte. Ces deux juridictions sont parallèles et indépendantes. Toutefois, s’il y a eu un arrêt de quitus rendu par la Cour des comptes, le ministre des finances ne peut déclarer le comptable en débet pour une dépense déclarée valable par la Cour, car ce serait violer la chose jugée (19 mars 1823, Delamarre, Jur. gén., vº Cour des comptes, nº 53 ; 7 juil. 1853, Guibert) ; il ne peut plus y avoir lieu à révision de compte que par le juge des comptes lui-même. Les arrêts cirés quelquefois en sens contraire, 4 sept. 1840, Bricogne (D. P. 77.3.11, note 2), et 7 févr. 1848, Duffo (ibid.) sont contestables ; en tout cas, ils ne visent que les comptables en recettes ; l’arrêt Guibert, qui leur est postérieur, a définitivement tranché la question pour les comptables en dépense. Mais si la Cour a rejeté une dépense, le ministre des finances peut exonérer le comptable de sa responsabilité (10 Nov. 1876, Sicre, D. P. 77.3.13) ; c’est le cas normal d’exercice des pouvoirs du ministre des finances et de la juridiction du Conseil d’État sur les décharges de responsabilité.

Ces deux juridictions ne s’exercent pas nécessairement dans un ordre déterminé. En général, la Cour des comptes statue d’abord sur le compte, et lorsqu’elle a écarté certaines dépenses qui, dès lors, restent à la charge du comptable, celui-ci forme une demande de décharge, s’il y a lieu. Mais il peut se faire que le comptable ait pris l’initiative de rejeter de son compte une dépense reconnue mal payée, ou que l’Administration des finances, éclairée sur le caractère fictif d’une pièce de dépense, lui enjoigne de la retirer du compte. Dans ce cas, le compte ne portera pas trace de la dépense, et la Cour n’aura pas à en connaître ; le comptable s’en trouvera donc chargé tant qu’il n’aura pas obtenu décharge du ministre des finances, et le ministre pourra être amené à statuer sur la demande en décharge avant même que la Cour des comptes n’ait statué sur le compte. C’est ce qui a été reconnu implicitement par un arrêt du Conseil d’État du 18 déc. 1903, et de la façon la plus nette par le commissaire du gouvernement dans ses conclusions en cette affaire (D. P. 1905.3.25).

D’une manière générale, en ce qui concerne les dépenses, la situation du comptable devant ces deux juridictions est la suivante : la Cour, pour juger le compte, étant amenée à examiner si le payement de la dépense est régulier, peut admettre ou rejeter la dépense portée en compte. Si elle admet la dépense, le comptable ne peut plus encourir de responsabilité à cet égard, sauf révisions du compte par la Cour elle-même, et la juridiction adminis­trative de droit commun n’a plus à s’exercer ; si la Cour rejette la dépense comme irrégulière, cette dépense est définitivement exclue de la ligne de compte, mais il n’en résulte pas que la responsabilité du comptable soit définitive ; celui-ci aura, en effet, la ressource de former une demande en décharge devant le ministre et le Conseil d’État, comme il aurait pu le faire avant l’arrêt de la Cour si la pièce irrégulière avait été retirée du compte. Il n’y a pas, en effet, corrélation nécessaire entre l’irrégularité d’un payement et du compte comprenant la dépense irrégulièrement payée, d’une part, et, d’autre part, la responsabilité personnelle du comptable dont le compte est ainsi entaché d’irrégularité. Le jugement de la ligne de compte, qui ap­partient au juge des comptes, est, à l’égard du comptable en dépenses, plus sévère que le ju­gement de la conduite du comptable qui appartient au juge administratif de droit commun ; l’autorité de la chose jugée résultant d’un arrêt de la Cour des comptes n’est donc, pour un comptable en dépense, opposable à ce juge de droit commun que dans l’intérêt du comptable, et ne fait pas obstacle, au contraire, à ce que le comptable soit exonéré par la voie contentieuse des conséquences onéreuses résultant pour lui de l’apurement de son compte. La responsabilité qui découle pour le comptable du jugement du compte, n’est donc que provisoire et apparente ; elle ne sera définitive qu’après examen de sa demande en décharge par la juridiction chargée de se prononcer sur sa conduite (V. Lyon, « Matières budgétaires », Revue du service de l’in­tendance, 1895, p. 464 et 465).

II.- Du rôle du comptable en dépense au point de vue de la vérification du service fait.

Dans notre système de comptabilité publique, le payement de la dépense résulte de la collaboration des administrateurs qui certifient et qui liquident, de l’ordonnateur qui émet l’ordonnance de payement sur le vu des certifications et des décomptes de liquidation, et du comptable détenteur des fonds qui paye. Mais le comptable n’a pas seulement, le contrôle des pièces de payement et de la validité de la quittance ; il exerce aussi un certain contrôle sur les pièces de dépense, c’est-à-dire sur les pièces justificatives du service fait (du moins le comptable supérieur, à la différence du comptable subordonné. V. les art. 355 et 356 du décret de 1862) ; il n’est pas un simple caissier, et le mandat n’a pas, à l’égard de la caisse pu­blique, la valeur d’un chèque ; l’ordonnateur n’a donc pas les fonds à sa disposition (et c’est pour cela qu’il n’en est pas comptable), puisqu’il y a avant payement, par le comptable public, un contrôle destiné à assurer dans une certaine mesure la justification du service fait. Quelle est l’étendue et la nature de ce contrôle du comptable sur l’administrateur et l’ordonnateur ? Si le comptable avait le droit de vérifier la réalité du service fait, l’administrateur serait sous sa dépendance ; il pourrait arrêter la marche du service ; c’est pour éviter cet inconvénient que des règles fixes ont été édictées (V. les art. 85 et 91 et l’art. 358 du décret de 1862) pour préciser la portée de son contrôle, de manière à assurer l’indépendance de l’administrateur et de l’ordonnateur. À cet effet, les pièces justificatives du service fait sont déterminées par une nomenclature arrêtée entre le ministre des finances et le ministre ordonnateur ; ces pièces sont certifiées par les administrateurs et annexées par l’ordonnateur à ses mandats de payement. Le comptable n’a à en vérifier que l’existence et la régularité extrinsèque ; c’est à cela que se borne son contrôle préventif ; s’il a des doutes, il en réfère à l’ordonnateur, qui, seul, peut examiner le fond et qui exerce à son égard le droit de réquisition. Tel qu’il est, ce contrôle du comptable constitue un élément de surveillance très important et une garantie précieuse pour les finances publiques.

III. – Des pouvoirs du juge du compte en ce qui concerne les pièces justificatives de dépense en général.

Il semble bien a priori que les pouvoirs du juge des comptes à l’égard des pièces de dépense doivent être les mêmes que ceux du comptable et que les pièces qui s’imposent au comptable doivent s’imposer au juge. Toutefois, on peut remarquer, d’une part, que la responsabilité du comptable ayant un juge distinct du juge du compte, on pourrait sans inconvénient admettre le rejet par le juge du compte de pièces que le comptable avait été tenu d’accepter, puisque celui-ci pourra ensuite obtenir sa décharge ; d’autre part, que le juge du compte statue à une époque postérieure, à laquelle des irrégularités ont pu se révéler, qui n’étaient pas apparentes au jour du payement. En fait, ce pouvoir du juge des comptes, au sujet des justifications des dépenses, a donné lieu à de longues et retentissantes discussions entre la juridiction des comptes et l’autorité administrative. Sous l’ancien régime, les chambres des comptes prétendaient juger la légitimité du payement ; des arrêts du Conseil lui interdisent de réclamer des pièces justificatives, de faire des enquêtes sur la manière dont les dépenses ont été effectuées, afin d’empêcher l’intrusion de ces corps judiciaires dans les actes de l’Administration ; « le référendaire, dit-on, doit être cul-de-jatte ». La loi du 16 sept. 1807, dans son art. 18, oblige la Cour des comptes à se contenter des pièces que l’ordonnateur aura prescrit de joindre aux ordonnances de payement. L’ordonnance du 14 sept. 1822 introduit l’idée de la nomenclature des pièces justificatives arrêtées par le ministre ordonnateur. Mais, comme l’art. 10 de l’ordonnance de 1822 exigeait que toute ordonnance de payement fût, pour être payée à une caisse du Trésor public, appuyée de pièces que peut effet était d’acquitter une dette de l’État régulièrement justifiée, c’est-à-dire posait le principe du « service fait », tel qu’il se trouve actuellement formulé dans l’art. 10 du décret du 31 mai 1862, la Cour soutint qu’elle avait le droit de vérifier si la dette était justifiée au fond, s’il y avait réellement service fait, et ce par tous les moyens, notamment par des injonctions, des enquêtes ou par la demande de toutes pièces justificatives autres, si c’était nécessaire, que celles prévues pour la nomenclature ou annexées par les ordonnateurs ; cette prétention de la Cour des comptes se heurta à une opposition formelle du ministère des finances, et le Conseil d’État, par deux arrêts, 8 sept. 1839 (Min. des travaux publics) et 22 mars 1841 (Jur. gén., V° Cour des comptes, n° 31), condamna formellement la théorie de la Cour des comptes comme contraire à l’art. 18 de la loi du 16 sept. 1807. La question fut portée devant le Parlement ; le rapport de la Cour des comptes sur l’année 1839 proposait de donner législativement à la cour de nouveaux pouvoirs ; le ministre des finances émit un avis contraire, et la commission de la Chambre des députés, dans le rapport de M. Duprat sur la loi du 9 mai 1842, réglant le budget de 1839, se déclara défavorable à la proposition, qui ne reçut aucune suite (Jur. gén., Vº cit., p. 515, note 2). La jurisprudence ainsi arrêtée en 1842, d’accord entre le Conseil d’État, le ministre des finances et le Parlement, n’a plus été contestée depuis. Les pouvoirs de la Cour, d’après cette jurisprudence, ont été définis par l’art. 18 de la loi du 16 sept. 1807 ; l’ordonnance du 14 sept. 1822, celle du 10 mai 1838, le décret du 31 mai 1862, bien qu’ayant pu légalement déterminer, aux termes de la loi du 24 avr. 1833, les obligations des comptables, n’avaient pas le pouvoir et n’ont pas d’ailleurs eu en vue de modifier les pou­voirs du juge des comptes, tels qu’ils étaient fixés par l’art. 18 de la loi du 16 sept. 1807. La Cour n’a pas de pouvoir de juridiction sur les administrateurs ou les ordonnateurs ; elle ne peut les entraver d’aucune manière dans les actes de leurs fonctions, sous peine de substituer le juge à l’Administration. En conséquence, pour les pièces de dépense, la Cour ne peut que vérifier leur existence et leur régularité extrinsèques ; elle n’a pas à apprécier leur valeur au fond, c’est-à-dire la réalité, la qualité et la quotité du service fait, aux lieux et place des administrateurs et ordonnateurs à qui appartient ce pouvoir d’appréciation ; elle ne peut donc rejeter une dépense, par des motifs tirés de l’examen du fond ; elle ne juge que l’apparence du service fait, dont la responsabilité appartient à l’Administration, non justiciable de la Cour. C’est là une application du principe de la séparation des pouvoirs aux rapports de l’Administration et éventuellement du juge de droit commun administratif avec la juridiction financière ; ce serait même, d’après Serrigny (Traité de la compétence, t. 3, nº 1432), cette stricte limitation des pouvoirs du juge des comptes qui justifierait son inamovibilité. Dès lors si l’art. 10 de l’ordonnance ce 1822, si les art. 10 et 87 du décret de 1862 posent le principe qu’aucun payement ne peut être régulièrement effectué que pour l’acquittement d’un service fait, la sanction de cette règle n’appartient pas entièrement au juge des comptes ; elle appartient à l’autorité administrative ou parlementaire en ce qui concerne la régularité, au fond, des dépenses effectuées, et à la Cour des comptes, en ce qui concerne seulement leur régularité apparente, d’après les pièces émanées des autorités compétentes. En conséquence, la Cour ne peut contester la réalité du service fait qu’autant qu’elle ne s’immiscera pas dans l’appréciation, au fond, de la régularité des pièces de dépense, parce que cette appréciation n’est pas de sa compétence, d’après les limites qui lui sont assignées par l’art. 18 de la loi du 16 sept. 1807. Telle est la règle fondamentale ; nous verrons tout à l’heure que, précisément parce que le motif de droit public, servant de base à règle de l’art. 18, est le principe de la séparation des pouvoirs, une certaine extension de la compétence de la Cour pourra peut-être être admise dans les cas exceptionnels où le rejet des pièces de dépense pourrait être prononcé par elle sans qu’elle fit acte d’appréciation personnelle sur la régularité au fond et sans qu’elle fit échec à l’indépendance des administrateurs et des ordonnateurs.

IV.- Du cas de mandat fictif.

L’emission d’un mandat fictif consiste dans le fait de délivrer un mandat pour une dépense qui n’a pas été faite ou pour une dépense autre que celle qui a été faite, au profit d’un créancier imaginaire ou complaisant, soit que le mandat ait été établi sur de fausses certifi­cations de l’Administration, soit qu’il ait été purement et simplement fabriqué par l’ordonna­teur ; il peut y avoir eu absence totale ou simplement majoration du service fait. Le but est ou bien un véritable détournement de deniers publics au profit de personnes qui ont fait aucun service, ou bien l’application d’un credit à d’autres dépenses que celles qui sont auto­risées par le budget : dans le premier cas, c’est un véritable vol, punissable par la loi pénale ; dans le second cas, le fait constitue un simple virement de crédit qui ne tombe pas sous le coup du Code pénal. Mais, dans un cas comme dans l’autre, il y a infraction grave aux règles d’ordre public de notre droit financier sur le mode légal de consommation des crédits. La fraude financière est la même, qu’il s’agisse d’un détournement au profit d’une personne privée ou au profit d’un autre service public ; le Trésor est, dans l’une ou l’autre hypothèse, lésé, la sincérité des écritures publiques est voilée, l’autorité budgétaire est méconnue (Conf. Circ. min. int. 25 mars 1872 Lyon et Braga, Traité de la responsabilité de fait, t. 2, p. 366 à 378 ; Discours du procureur général Petitjean à la Cour des comptes du 3 nov. 1877 ; Laferrière, Traité de la juridiction administrative, t. 1, p. 401).

Le caractère fictif du payement peut résulter de ce que la perception serait faite par un faux titulaire ; il pourra alors arriver que le comptable, par son contrôle sur le caractère libératoire de la quittance, arrive à découvrir la fraude. Ce caractère fictif peut résulter simplement de faux dans les pièces de dépense, de certifications mensongères. Si les pièces sont d’apparence régulière, la fraude échappera au contrôle du comptable, puisque la vérification au fond de la réalité du service fait n’est pas de sa compétence.

Comment, dans ces diverses hypothèses, arriver à défendre le Trésor contre ces pratiques dolosives ? À l’aide de quelles sanctions prévenir ces fraudes ou ces irrégularités graves, par quel procédé assurer le contrôle effectif du Parlement sur les opérations budgétaires ? La difficulté provient d’abord de ce que les sanctions pénales (lesquelles ne visent d’ailleurs que le cas de détournement en faveur d’une personne privée) peuvent être tardives, sont parfois incertaines, et ne se traduisent pas dans des documents comptables, ensuite de ce que la responsabilité financière n’existe pas en principe, comme nous l’avons vu, à l’égard des ordonnateurs et administrateurs lesquels sont les véritables auteurs de la fraude, enfin de ce que la responsabilité du comptable semble ne pas être engagée si les pièces de dépense fictives étaient en apparence régulières.

Deux moyens sont possibles : 1º tacher, par le procédé de la comptabilité de fait, de saisir directement et de trainer devant la juridiction financière les auteurs véritables et coau­teurs de la fraude, malgré leur qualité d’administrateur ou d’ordonnateur ; 2° essayer d’assurer la sincérité des écritures et un contrôle plus effectif du Parlement sur les ordonnateurs et ad­ministrateurs, en faisant rejeter du compte du comptable, par le juge des comptes, les dépenses payées sur pièces fictives. Ce sont ces deux systèmes que nous allons successivement examiner et dont nous allons rechercher la base légale.

V.- Du système de déclaration de comptabilité de fait à l’égard des ordonnateurs et administrateurs en cas de mandats fictifs.

Le premier moyen pour réprimer les abus résultant de l’émission de mandats fictifs résulte d’une jurisprudence déjà ancienne dont l’œuvre très ingénieuse et très belle fait le plus grand honneur à la Cour des comptes qui a édifié ce monument juridique. Il consiste à permettre de traduire devant le juge des comptes les individus non comptables qui ont procuré la fraude ou y ont participé.

Il est bien vrai que le comptable est, en principe, seul responsable et seul tenu de rendre compte, les administrateurs et ordonnateurs n’encourant pas, à l’égard des services publics, de responsabilité à raison de leurs fonctions ; d’où il suit que les fautes commises par ces derniers, erreurs, irrégularités de toute nature, ne peuvent engager leur responsabilité du moment où elles ne leur font pas perdre cette qualité d’administrateur ou d’ordonnateur : l’ordonnancement irrégulier, la consommation de crédits incorrecte, n’ont pas pour effet de changer la nature de l’acte, lequel, par lui même, n’entraîne pour son auteur aucune responsabilité.

Mais la situation n’est plus la même lorsqu’il y a sortie frauduleuse des deniers publics des caisses du Trésor. Ceux qui, en effet, se procurent sciemment des deniers publics par des procédés frauduleux, faussent les rouages de notre comptabilité publique et peuvent être considérés comme détenteurs et par là même comptables des deniers publics. Le crédit, sur lequel est imputé l’ordonnancement fictif, n’est pas réellement consommé ; les deniers, bien que sortis de la caisse, restent publics, car ils sont sortis du guichet au moyen d’un détournement, d’un véritable « viol de caisse », et le détenteur illégal en devient comptable. Il y a, dès lors, comptabilité de fait soit de la part de celui (fournisseur, administrateur, ordonnateur) qui perçoit effectivement et touche indûment l’argent du Trésor à son profit, soit de la part de ceux (administrateurs et ordonnateurs) qui, sans se faire remettre l’argent, en disposent en faveur d’un tiers (fournisseur ou tout autre) ; dans ce dernier cas, tout se passe comme si l’administrateur et l’ordonnateur avaient violé la caisse du comptable, lui avaient pris de force l’argent et l’avaient remis eux-mêmes à un tiers en tout ou en partie ; c’est ce qu’on appelle le « maniement virtuel des deniers publics ». Donc on a le droit de voir, dans le concert frauduleux entre les créanciers fictifs, l’ordonnateur qui mandate sciemment, l’administrateur qui certifie sciemment, un véritable maniement des deniers publics, soit que l’on considère celui qui touche comme le détenteur, les autres étant les coauteurs de cette détention illégale, soit que l’administrateur et l’ordonnateur apparaissent comme ayant le maniement virtuel des deniers qu’ils font sortir de la caisse par une opération dont le tiers est le coauteur ; la fraude qui, par ordonnancement ou certification, amène une consommation fictive des crédits, crée par elle-même une comptabilité de fait en dehors du comptable public. La juridiction financière peut ainsi saisir, en même temps que le bénéficiaire, l’admi­nistrateur et l’ordonnateur, s’ils ont sciemment participé à la fraude, consistant à faire, au moyen de pièces fictives, sortir les deniers publics des caisses du Trésor (Laferrière, loc. cit., t. 1, p. 402 ; Braga et Lyon, t. 2, p. 366, 368, 397, 400 ; Discours du procureur général Petitjean du 10 avr. 1872 et du 3 nov. 1877 ; Discours du procureur général Audibert du 3 nov. 1881). La jurisprudence de la Cour des comptes est, depuis l’arrêt du 20 févr. 1873 (Janvier de la Motte), très nettement fixée en ce sens.

On a fait très exactement remarquer (Braga et Lyon, t. 1, préface, p. VII) l’analogie entre la doctrine de la Cour des comptes, au sujet du maniement virtuel des deniers publics par les administrateurs et ordonnateurs, et la doctrine du Tribunal des conflits, en ce qui concerne la responsabilité personnelle des fonctionnaires à l’égard des tiers. À ce dernier point de vue, en effet, on distingue entre l’acte administratif qui ne perd pas son caractère administratif à raison des illégalités dont il peut être entaché, et le fait personnel du fonctionnaire qui constitue un quasi-délit de droit commun ; la faute de service ne change pas la nature de l’acte, n’engage que la responsabilité de la puissance publique, ne découvre pas la personne du fonctionnaire et ne relève, dès lors, que de la juridiction administrative ; la faute personnelle, au contraire, fait disparaître l’acte administratif sous lequel elle cherchait à se dissimuler, fait apparaître la responsabilité de l’agent et entraîne la compétence des tribunaux ordinaires. De même, en matière financière, le principe général de l’irresponsabilité de l’administrateur et de l’ordonnateur à l’égard des services publics vise non la personne de ces agents, mais leurs actes d’administration ou d’ordonnancement. Celui de ses agents qui fait un acte simplement irrégulier n’encourt donc aucune responsabilité ; mais celui qui fait un acte interdit à l’administrateur ou à l’ordonnateur et qui le fait sciemment perd, par la même, cette qualité qui le rendait invulnérable ; il devient comptable, tenu de rendre compte et justiciable du juge des comptes.

Cette œuvre prétorienne de la Cour des comptes est aussi remarquable par l’ingéniosité et la solidité de sa construction juridique, qu’intéressante par ses résultats pratiques. Le Conseil d’État n’a pas encore eu l’occasion de la confirmer explicitement, bien qu’il se soit déjà, à un autre point de vue, inspiré de principes analogues (Cons. d’Ét. 19 avr. 1907, Gleize, D. P. 1908.3.97) ; nous serions très heureux qu’il voulût bien la consacrer définitivement dans l’arrêt qu’il va rendre sur l’espèce actuelle. Vous verrez, en effet, tout à l’heure qu’il y aura lieu pour vous, au moins incidemment, de vous expliquer sur ce point.

VI.- Du système consistant dans le rejet de compte du comptable par le juge des comptes de la dépense payée sur des pièces fictives.

Il ne s’agit pas ici seulement de pièces de payement fausses (d’acquits faux, par exemple), pour lesquelles il n’y a pas de difficulté, le procureur général reconnaissant à la Cour le droit de les rejeter du compte. Il s’agit des pièces fictives, qui ont permis le payement de dépenses ne correspondant pas à un service fait, alors que rien d’apparent ne révélait le vice dont elles étaient entachées ; ces pièces, dont la fausseté a été reconnue par l’autorité judiciaire postérieurement au payement, peuvent-elles être écartées par la Cour des comptes lorsqu’elle est appelée à juger le compte ? C’est la question qui fait l’objet véritable du litige actuel, comme nous l’avons exposé au début de nos observations.

Nous nous proposons d’établir : 1º que le système proposé n’est pas contraire au texte de la loi organique du 16 sept 1807 et se concilie parfaitement avec son esprit ; et c’est là le point capital, puisque la loi de 1807 est, dans l’espèce, le seul texte législatif ; 2° qu’il s’accorde parfaitement avec les décrets et ordonnances relatifs aux obligations et à la responsabilité des comptables ; 3° enfin, qu’il constitue le moyen le plus efficace pour faire produire au contrôle parlementaire sur l’exécution du budget son plein et entier effet.

1° Le texte de loi que vous avez à interpréter est l’art. 18 de la loi du 16 sept. 1807, ainsi conçu : «  La Cour ne pourra, en aucun cas, s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, ni refuser aux payeurs l’allocation des payements par eux faits sur les ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces que l’ordonnateur aura prescrit d’y joindre. » Il semble bien, à première vue et en prenant cet article à la lettre, qu’il fasse obstacle à ce que la Cour puisse, en aucun cas, écarter du compte les dépenses faites sur le vu des pièces régulières en apparence, jointes par l’ordonnateur à son mandat. Mais si on examine cet article de plus près, si on considère l’esprit dans lequel il a été rédigé et le but que le législateur de 1807 a poursuivi, l’on arrive à se demander si cette disposition a un caractère aussi absolu et si certaines exceptions ne peuvent être admises sans aller à rencontre de ses prescriptions.

L’art 18 de la loi de 1807 n’a pas été fait pour protéger le comptable et lui assurer les allocations correspondant aux payements par lui effectués selon les formes prescrites par les règlements, mais pour défendre l’administration et empêcher les empiétements de la Cour sur les ordonnateurs. C’est un épisode de la lutte existant sous l’ancien régime, reprise après 1822 et close seulement en 1840, entre le pouvoir exécutif et le juge des comptes, ainsi que nous l’avons indiqué précédemment ; ce ne sont pas les intérêts ou les droits du comptable qui sont en jeu, ce sont des droits presque constitutionnels, des intérêts de droit public, c’est le principe de la séparation des pouvoirs. Le débit de l’article le proclame : « La Cour ne pourra, en aucun cas, s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs », et la suite de l’article n’est que la conséquence et le développement de cette règle qui plane bien au-dessus de la tête du comptable. Les travaux préparatoires, au surplus, ne laissent aucun doute à ce sujet ; le rapport de Defermon, au nom du Conseil d’État, dans la séance du Corps législatif du 5 sept. 1807, s’exprime ainsi : « L’art. 18 n’est peut-être qu’une disposition superflue, mais il rappellera sans cesse à la cour des comptes que le but de son institution est de seconder et non d’entraver la marche du gouvernement, de porter la sincérité de ses recherches sur les comptables et non sur les ordonnateurs. Ceux-ci ne peuvent faire aucune disposition de fonds sans un crédit législatif et une décision de Sa Majesté. Leurs ordonnances doivent référer l’un et l’autre, et lorsque cette double formalité est remplie, la Cour des comptes doit s’en contenter. Il lui serait impossible d’approfondir les causes et les motifs qui ont fait donner cette autorisation. Elle ne saurait juger le gouvernement. »

On peut donc dire que l’art 18 ne s’applique pas au cas des pièces fictives dont la fausseté est reconnue en dehors de toute appréciation personnelle de la Cour par les autorités compétentes, parce qu’il n’y a dans cette circonstance aucun empiétement, aucune usurpation de juridiction sur les ordonnateurs ; le caractère fictif a été déclaré, en dehors de la Cour, par la juridiction qui a le droit de le faire ; la Cour se borne à en prendre acte et à écarter des pièces qui n’ont plus pour elle d’existence légale.

L’art. 16 de la loi de 1807, d’autre part, qui prescrit à la Cour de signaler aux ministre des finances et de la justice les faux qu’elle découvrirait, pour que les auteurs soient poursuivis devant les tribunaux, n’implique pas que la poursuite pénale soit la seule sanction et que le juge du compte puisse être tenu de maintenir au compte, comme régulières, des dépenses reconnues fictives par des arrêts passés en force de chose jugée.

Enfin, remarquons que l’art. 14 de la loi de 1807 prévoit la révision des comptes par la Cour elle-même pour erreurs, omissions, doubles ou « faux emplois ». Le payement sur pièces reconnues ultérieurement fausses n’est-il pas un faux emploi ? Et si le faux peut donner lieu à une révision du compte, ne doit-il pas nécessairement provoquer un rejet de plano par la Cour lors de l’apurement du compte ? Nous sommes donc conduits, par l’étude directe du texte organique en la matière, c’est-à-dire de la loi du 16 sept. 1807, pour les pièces fictives de dépense, à la conception suivante : la Cour ne peut, par une appréciation personnelle, déclarer inexacte au fond une pièce de dépense produite par l’ordonnateur, et fictif l’ordonnancement auquel elle est annexée, car ce serait un empiétement sur les pouvoirs ; elle peut, au contraire, lorsqu’elle statue, écarter les pièces qui ont été reconnues frelatées, fictives, inexistantes par la juridiction compétente, parce que, alors, la Cour n’apprécie pas, parce qu’elle se borne à faire état des documents qui, en dehors de toute ingérence de sa part, on enlevé toute existence légale aux pièces incriminées ; qu’elle ne se met pas en contradiction avec la règle de l’art. 18. Dans ce cas, loin de porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, elle le consacre au contraire puisqu’elle assure le respect de la chose jugée par les autres juridictions. Il nous semble, d’ailleurs, qu’il ne serait pas nécessaire que la déclaration de faux résultât d’un arrêt de justice, comme cela a lieu dans l’espèce actuelle, que l’inexistence légale de la pièce de dépense conduisant au rejet du compte pourrait également découler d’autres circonstances qu’il y a lieu de réserver, telles que, par exemple, l’aveu des parties et la reconnaissance du faux faite par l’autorité administrative, du moment où la constatation régulière du faux serait indépendante de toute appréciation personnelle de la Cour, laquelle, loin de faire échec à l’administration, se bornerait à enregistrer ses déclarations.

2º Les textes des décrets et ordonnances sur les obligations et la responsabilité des comptables ne font nullement obstacle à cette interprétation. Le comptable doit compte, en effet, de tous les fonds existant dans sa caisse qui n’en sont pas régulièrement sortis et en demeure provisoirement chargé ; mais il peut obtenir décharge de sa responsabilité devant le ministre et le Conseil d’État en cas de perte de fonds par vol ou force majeure (art. 21 du décret du 31 mai 1862) ; ainsi, le comptable qui a satisfait à l’art. 363 du décret de 1862, au point de vue des obligations de l’acquittement desquelles il doit justifier devant le juge du compte, n’en a pas moins la charge des sorties de fonds résultant de faits indépendants de sa volonté, tant qu’il n’a pas obtenu décharge selon la procédure de l’art. 21.

Rien n’empêche de considérer l’emploi de pièces fictives, pour faire sortir les deniers de la caisse publique, comme constituant, à l’égard du comptable, un viol de caisse, une sorte de vol ou une circonstance de force majeure. Cette assimilation de la pièce fictive au vol implique, d’une part, que le compte de doit pas comprendre la dépense réputée inexistante, et que le comptable doit la supporter provisoirement, puisqu’elle ne figurera pas au compte soumis au juge des comptes ; et, d’autre part, que le comptable pourra finalement obtenir décharge devant le ministre des finances et le Conseil d’État. Comme l’a fait remarquer très justement M. Lyon (« Matières budgétaires », op. cit., p. 461 et 462), il y a des effractions virtuelles de caisse au moyen de faux, lesquelles sont comparable à des vols ou à des sinistres ; le comptable n’est pas assureur du service public contre les conséquence finales des sinistres ; mais il doit courir provisoirement le Trésor contre le déficit de caisse qui en résulte, puisque ce déficit ne peut être réparé par l’inscription dans la ligne de compte d’une somme équivalente qui ne saurait à aucun titre y figurer.

On a fait observer que, dans ce système, l’admission d’une dépense au compte ou son rejet et, par conséquent, la responsabilité du comptable, dépendra de l’époque de la découverte du faux, ce qui serait contraire à la logique et à l’équité. Nous répondrons que cette conséquence ne nous choque pas, parce qu’elle découle nécessairement de la dualité des deux juridictions chargés de juger le compte et de statuer sur les demandes en décharge de responsabilité du comptable ; nous ajouterons que l’objection nous paraît provenir d’une certaine confusion entre la responsabilité provisoire et la responsabilité définitive du comptable que nous venons d’essayer de distinguer. La responsabilité définitive du comptable a toujours son juge ; c’est le Conseil d’État, statuant sur la demande en décharge présentée au ministre à un moment quelconque. Quant à la ligne de compte, elle doit se juger par le juge du compte à l’aide des éléments dont il dispose pour apprécier la sincérité du compte à l’époque où il rend son arrêt ; il est donc évident que l’apurement de la ligne de compte se trouvera nécessairement influencé par la découverte des faux qui entacheront cette sincérité, et que suivant l’époque où le faux aura été connu, la décision sur le compte pourra être différente ; cela ne touche en rien à la responsabilité finale du comptable qui sera appréciée par une autre juridiction. Remarquons, d’ailleurs, qu’en fait, la plupart du temps, la pièce fictive est découverte avant la présentation du compte par l’inspection des finances ou la direction de la comptabilité publique ; dans ce cas, le comptable, de sa propre initiative ou sur l’injonction du ministre des finances, retire la pièce de sa comptabilité et adresse en même temps une demande en décharge au ministre des finances ; le ministre est ainsi amené à statuer sur la demande en décharge avant que la Cour des comptes ne statue sur le compte et sans que la Cour ait jamais à examiner la régularité de la dépense, puisque cette dépense ne figure pas au compte dont elle est saisie ; c’est ce qui s’est passé notamment dans l’affaire du département de la Drôme, jugée par le Conseil d’État le 18 déc. 1903. Or ne serait-il pas singulier que, lorsque le faux est découvert après la présentation du compte, mais avant le jugement de la Cour, celle-ci, qui a connaissance du faux, qui se trouve en présence de décisions judiciaires le constatant, soit obligée cependant de faire état de la dépense et de l’admettre au compte comme régulière, alors que cette même dépense ne figurera pas au compte si, le faux ayant été découvert avant la présentation du compte, la pièce en a été retirée comme nous venons de l’indiquer ? Ne serait-il pas également contraire à l’équité de voir le comptable qui, loyalement, a retiré la pièce fausse de son compte, tenu de couvrir provisoirement le Trésor du détournement des deniers publics tant qu’il n’a pas obtenu décharge du ministre, et celui, qui, par négligence ou tout autre motif, a laissé la pièce fictive fausser sa comptabilité, déchargé immédiatement de toute responsabilité par le fait de la Cour tenue d’admettre à son compte la dépense comme régulière ? Ajoutons enfin que la responsabilité provisoire, qui pèse sur le comptable en cas de dépense fictive tant qu’il n’a pas obtenu la décharge de l’art. 21 du décret de 1862, est un stimulant efficace pour faire de lui un collaborateur plus diligent de l’administration des finances et de la juridiction financière, tant pour découvrir les faux que pour empêcher qu’il ne se reproduisent.

Au surplus, la doctrine que nous soutenons n’est pas nouvelle ; il semble même qu’elle ait été longtemps celle de la Cour des comptes. Elle résulte très nettement d’un arrêt de la Cour du 25 nov. 1874, Guillon, rendu sur les conclusions conformes de M. le procureur général Petitjean, qui la présentait comme la jurisprudence habituelle de la Cour à cette époque, et on la voit suivie jusqu’en 1884 ; c’est depuis cette dernière époque seulement que s’est introduite, sans qu’aucun arrêt de doctrine l’ait consacrée, la pratique consistant à admettre dans les comptes les dépenses payées sur des pièces fausses, lorsque la responsabilité personnelle du comptable ne paraissait pas se trouver engagée. Nous vous demandons de revenir à la jurisprudence ancienne ; c’est en ce sens que se prononçais M. le commissaire du gouvernement Saint-Paul dans ses conclusions sur l’affaire jugée par le Conseil d’État le 18 déc. 1903 (Département de la Drôme) ; c’est la même opinion que soutenait M. Marcé dans la note du recueil de Lebon sous l’arrêt de la Cour des comptes du 19 juil. 1904, Dalleau. C’est enfin la thèse qui a été développée avec beaucoup de force par M. Lyon (« Matières budgétaires », op. cit., p. 460 à 462).

3º Nous avons essayé de vous démontrer que la solution proposée était juridiquement conforme et à l’existence indépendante des deux juridictions distinctes appelées à se prononcer tant sur l’apurement des comptes que sur la responsabilité des comptables, et au texte comme à l’esprit de la loi de 1807, qui a défini les pouvoirs du juge des comptes. Cette solution a, en outre, le très grand avantage de permettre à la Cour des comptes non plus comme juridiction, mais comme auxiliaire du Parlement dans le contrôle du budget, d’exercer ce rôle dans des conditions singulièrement plus efficaces. En 1807, la Cour ne participait pas encore au contrôle législatif ; l’art. 22 de la loi du 16 sept. prévoyait seulement un rapport au chef de l’État, lequel ne fut régulièrement publié et distribué aux Chambres qu’en vertu de la loi du 21 avr. 1832, art. 15. Sous la Restauration, un contrôle effectif sur l’exécution du budget se crée et se développe peu à peu ; la loi du 25 mai 1817 prescrit la production des comptes des ministres et des comptes de l’administration générale des finances ; la loi du 15 mars 1818 institue la loi de règlement des comptes de chaque exercice ; la loi du 27 juin 1819 prescrit que le compte annuel des finances sera accompagné de l’état des travaux de la Cour des comptes ; enfin, l’ordonnance du 14 sept. 1822 prévoit les déclarations générales de la Cour des comptes pour constater et certifier l’exactitude des comptes du ministre des finances et des ministres ordonnateurs.

Vous vous rappelez, Messieurs, comment ces déclarations générales de conformité sont libellées ; la Cour constate « que les titres justificatifs produits par les agents comptables du Trésor ont fourni à la Cour le moyen de vérifier l’exactitude matérielle, la régularité et la légalité des dépenses comprises dans leurs comptes », et, en conséquence, elle déclare « que la recette et la dépense comprises dans les comptes des ministres pour l’exercice sont conformes aux résultats des arrêts rendus sur les opérations correspondantes, portées dans les comptes des agents comptables des finances et appuyées des pièces justificatives qui leur servent de preuve ». Il y a eu là, pour la Cour, un rôle nouveau qui, postérieur à 1807 et contemporain de la création du régime parlementaire, n’a cessé de grandir ; la cour qui, comme juridiction, n’a d’action que sur le comptable, prépare, au moyen de ses arrêts indi­viduels sur les comptes des comptables, la grande oeuvre de contrôle du Parlement sur les ordonnateurs auquel elle se trouve étroitement associée ; dans son discours du 10 avr. 1907, M. le premier président Charles Laurent insistait en termes énergiques sur cette importante partie des attributions de la Cour dans l’organisation moderne de nos pouvoirs publics. Or la sincérité des comptes, telle qu’elle ressort de ses arrêts, c’est ce qui permettra à la cour et au Parlement de certifier la régularité de l’exécution des opérations budgétaires, et, a cet effet, il importe beaucoup que les comptes apurés ne contiennent pas, comme légales, des dépenses qui ont été déclarées fictives par l’autorité compétente.

À ce point de vue, le système de la déclaration de comptabilité de fait à l’égard des or­donnateurs ou administrateurs, auteurs des pièces fictives, ne suffit pas pour assurer le contrôle effectif du Parlement. Du moment, en effet, où la pièce fictive est admise et le paye­ment correspondant reconnu régulier, la lecture du compte apuré ne signale pas la fraude, la déclaration de conformité la couvre, le crédit apparaît comme régulièrement consommé, le Parlement n’a rien à voter et son attention ne sera appelée sur l’abus réalisé que plus tard, par le projet de loi de règlement du compte du budget et le rapport au chef de l’État qui malheureusement n’ont pas toujours le retentissement et l’efficacité qu’il devraient avoir ; l’action contre les auteurs des faux pourra bien amener une restitution au Trésor, mais risquera de passer inaperçue des pouvoirs publics. Que si, au contraire, la dépense frauduleuse est rejetée du compte, le comptable doit la payer provisoirement de ses deniers et le crédit non consommé est annulé ; dès lors, lorsque le comptable va demander décharge, comme il y est tenu, et l’obtenir, comme il y a droit, il faudra, pour que le Trésor le rembourse, un crédit spécial voté par l’autorité budgétaire, laquelle se trouvera saisie directement de la question des fraudes sous la forme toujours frappante de la demande de crédit ; la responsabilité provisoire du comptable deviendra ainsi le moyen le plus sérieux de faire apparaître devant le Parlement d’une façon effective les opérations frauduleuses et de démasquer les véritables auteurs des malversations.

VII. – L’adoption du système tendant à faire rejeter du compte, par la Cour des comptes, les payements effectués sur pièces reconnues fausses par les autorités compétentes, n’implique pas l’abandon du système de déclaration de comptabilité de fait à l’égard des auteurs du détournements des deniers publics.

Nous crayons devoir nous expliquer sur ce point à raison des considérations que nous avons trouvées développées dans le rapport de la direction de la comptabilité publique sur le pourvoi ; pour faire prévaloir la doctrine de l’arrêt attaqué de la première chambre, il a été soutenu dans ce document que le rejet de la dépense du compte du comptable était le seul remède, dans le cas de détournement opéré au moyen de mandats fictifs dans l’intérêt de personnes privées ; la déclaration de comptabilité de fait, dans cette opinion, ne pourrait s’appliquer qu’au cas de virements à l’aide de pièces fictives d’un service public à un autre service public et non au cas où la fraude aurait été effectuée au profit de particuliers ; les vo­leurs, dit-on, ne relèvent que de la loi pénale ; ils n’ont pas à rendre compte devant la juridiction financière, laquelle n’a à s’occuper que des deniers ayant conservé une destination publique. Nous ne saurions nous rallier à cette thèse, et sur cette question nous adoptons tout à fait les idées de M. le procureur général et de la troisième chambre. C’est un point qu’il importe de bien préciser.

Est comptable de fait celui qui se procure des deniers publics par des procédés contraires aux règles de notre comptabilité soit pour lui même, soit pour une dépense publique non autorisée ; il faut donc, à ce point de vue, s’attacher à la sortie illicite des deniers publics, non à leur emploi ultérieur ; c’est le détournement qui a crée la comptabilité fictive, quelle que soit l’affectation des fonds détournés ; la base de toute la théorie, c’est la non-consommation du crédit. Aussi les arrêts de la Cour ont-ils raison de ne faire aucune distinction, à cet égard, entre le cas de virement et le cas de vol proprement dit ; en cas de vol, de détournement frauduleux au profit d’un particulier, la détention des deniers publics est incontestable (Lyon et Braga, op. cit., t. 2, p. 366-367 et p. 400 – 401).

Il nous paraît tout à fait nécessaire de conserver à l’égard des auteurs de détournement de deniers publics cette sanction qui a toujours été employée jusqu’ici. La juridiction pénale pourra, cela est vrai, suffire dans le bien des cas à leur égard, mais la juridiction financière pourra quelquefois offrir seule un mode d’action efficace ; le juge pénal peut renvoyer des fins de la plainte pour des motifs de forme, le jury peut acquitter, même si le fait incriminé est constant, le décès des auteurs du crime ou délit peut arrêter les poursuites, la prescription peut être acquise, l’action publique peut, pour des raisons diverses, n’avoir pas été mise en mouvement contre les personnalités coupables ; il importe que le Trésor puisse leur faire rendre gorge par les moyens que le droit financier met à sa disposition. La responsabilité du comptable public, dans le cas qui nous occupe, n’est que provisoire, elle n’est qu’une responsabilité pécuniaire qui, elle, sera définitive. La jurisprudence nouvelle que nous avons demandé d’adopter doit avoir pour effet de donner au Trésor public des garanties supplémentaires, mais non d’abandonner celles qui existaient antérieurement en vertu de cette jurisprudence classique si intéressante dont nous avons exposé le développement. Nous serions heureux que vous indiquez cette réserve dans les motifs de l’arrêt que vous allez rendre.

Comment, en pratique, devra-t-on combiner la déclaration de comptabilité de fait contre les auteurs du détournement avec le rejet de la dépense par la cour des comptes du comptable ? C’est une question dont nous n’avons pas actuellement à nous occuper : disons seulement qu’il n’y a pas à craindre de voir le Trésor recouvrer à la fois de deux côté différents le montant des deniers détournés. D’une part, en effet, la responsabilité du comptable, telle qu’elle résulte de l’apurement de son compte, n’est jamais que provisoire ; il sera donc toujours possible de calculer la somme laissée en définitive par le ministre à la charge du comptable et celle reversée effectivement par les auteurs de faux déclarés comptables de fait, de manière que le total des recouvrements ainsi opérés l’excède pas le montant des deniers détournés. D’autre part, la procédure de l’art. 14 de la loi du 16 sept. 1807 permettrait toujours, le cas échéant, d’obtenir la révision du compte dans cette hypothèse, si cela était nécessaire.

VIII. – Conclusion.

En résumé, Messieurs, la longue étude que nous venons de poursuivre devant vous nous conduit, en droit, aux conclusions suivantes :

1º La loi du 16 sept. 1807 et les dispositions réglementaires ultérieures relatives aux comptes des comptables publics ont eu pour but principal non de protéger le comptable, mais d’assurer l’accomplissement des règles budgétaires et de veiller à ce que les deniers publics qui proviennent de l’impôt ne soient pas détournés de leur destination par des pra­tiques ou des manœuvres ayant pour effet de fausser les règles de notre droit public financier : ce que doit poursuivre le juge des comptes, c’est la sincérité du compte, quels que soient les résultats qui puissent découler provisoirement de ses arrêts pour le comptable, alors même que celui-ci n’aurait rien à se reprocher. La protection du comptable, dans le cas où le jugement du compte laissé à sa charge des dépenses irrégulières dont il n’a pas eu le pouvoir de refuser le payement, réside dans la demande en décharge de responsabilité qu’il peut porter devant le ministre des finances avec recours contentieux devant le Conseil d’État : le comptable a par là toute garantie pour faire statuer sur sa responsabilité et obtenir la décharge totale ou partielle à laquelle il a droit. Il va sans dire qu’il peut, s’il le préfère, avoir recours à la voie gracieuse, c’est-à-dire à la demande en révision prévue par la loi du 29 juin 1852 et l’art. 370 du décret du 31 mai 1862 ; mais, en tout cas, il dispose toujours de la voie contentieuse pour se faire exonérer en droit par le juge administratif de droit commun de la responsabilité qui pèse provisoirement sur lui.

2º En vue d’assurer et de pouvoir affirmer la sincérité du compte, la Cour a le droit de rejeter du compte les dépenses dont le payement, en l’absence de service fait, a été obtenu par des pièces et des certification frauduleuses, à la condition expresse que le caractère fictif des pièces de dépense résulte non d’une appréciation du fond faite par la Cour, radicalement incompétente à cet égard d’après l’art. 18 de la loi de 1807, mais de constatations émanées des autorités compétentes, dont la Cour se borne à prendre acte : ces pièces, en raison de leur fausseté régulièrement déclarée, doivent être réputées inexistantes et le payement correspondant ne peut plus figurer dans la ligne de compte. Il en résulte que le juge du compte ne saurait être arrêté par cette considération qu’au moment où le comptable a payé, les pièces de dépense étaient régulières en apparence, et que le comptable était tenu de payer : cette circonstance ne pourra être relevée que devant le juge de la responsabilité du comptable, à l’appui d’une demande en décharge avant ou après le jugement du compte ; il suffit, pour que la Cour puisse rejeter la dépense, qu’à l’époque où elle rend son arrêt définitif, il existe une décision de l’autorité compétente qui ait reconnu le caractère frauduleux du payement. En déclarant ainsi le payement inexistant et en faisant disparaître le payement de la ligne de compte, la Cour, loin de violer sa compétence, ne fait qu’assurer le respect dû aux décisions des autres autorités administratives ou judiciaires, et par conséquent qu’observer le principe de la séparation des pouvoirs.

3° L’application de ces règles au jugement du compte du comptable ne porte nulle at­teinte au droit de la Cour de déclarer comptables de fait tous ceux (bénéficiaires, adminis­trateurs, ordonnateurs) qui ont été les auteurs ou coauteurs de la fraude et qui, ayant eu la détention effective ou le maniement virtuel des deniers publics détournés, doivent en rendre compte devant le juge des comptes, qu’ils soient ou non, d’ailleurs, l’objet de poursuites devant le juge pénal.

Dans l’affaire qui vous est actuellement soumise, les pièces de dépense ont été reconnues fictives par décision de l’autorité judiciaire ayant acquis l’autorité de la chose jugée ; c’est donc à bon droit que la Cour des comptes a rejeté du compte du comptable les payements correspondants, son arrêt ne faisant obstacle ni au droit du comptable de faire statuer judi­ciairement sur sa responsabilité définitive par la voie de la demande en décharge, ni au droit de la Cour de déclarer comptables de fait, le cas échéant, les auteurs réels du détournement.

Par ces motifs, nous concluons au rejet du recours forme par le ministre des finances, sur la demande du procureur général près la Cour des comptes, contre l’arrêt rendu par la première chambre de la Cour sur les comptes du sieur Nicolle, trésorier-payeur général de la Corse, pour l’année 1900.