Il est utile d’appeler l’attention sur cet arrêt, parce qu’il indique une étape importante dans la marche suivie par le Conseil d’Etat pour s’affirmer juge suprême de la légalité des actes ou des jugements administratifs, et juge dont les décisions doivent être obéies. Il constitue en soi un avertissement à l’adresse de la Cour des comptes, mais sa portée est générale.
L’art. 17 de la loi du 16 septembre 1807 ouvre un recours en cassation devant le Conseil d’Etat contre les arrêts de la Cour des comptes pour violation des formes ou de la loi, et l’ordonnance du 1er septembre 1819 dispose qu’en cas de cassation, l’affaire est renvoyée devant une chambre de la Cour autre que celle qui en a connu, pour être statué au fond sur le compte en litige. Il résulte de ces dispositions que la Cour des comptes est placée sous l’autorité souveraine du Conseil d’Etat statuant au contentieux pour l’interprétation de la loi, et qu’elle est tenue de faire application de la décision du Conseil au jugement de l’affaire à l’occasion de laquelle les questions de légalité ont été définitivement résolues par le Conseil.
En conséquence, un arrêt de la Cour des comptes, qui avait enjoint à un comptable de reverser certaines sommes que la Cour estimait avoir été ordonnancées à tort à son profit, ayant été annulé par le Conseil d’Etat par le motif que l’ordonnancement avait été régulier, la Cour des comptes méconnaît l’autorité de la chose jugée sur le point de droit ayant fait l’objet de la décision du Conseil d’Etat, et commet un excès de pouvoir, lorsque, par un nouvel arrêt, fondé sur le moyen de droit condamné par le Conseil d’Etat, elle refuse de comprendre dans la dépense allouée au comptable les sommes dont l’ordonnancement avait été reconnu régulier par le Conseil d’Etat.
Telles sont les solutions de l’arrêt. En les sollicitant, M. le commissaire du gouvernement Romieu s’exprimait ainsi : « Il importe de bien préciser la question que vous avez à trancher, en la dégageant de toutes celles sur lesquelles il ne saurait y avoir de contestation. – Il est bien entendu que le Conseil d’Etat ne statue qu’en droit comme juge de cassation, et ne juge pas le fond, et que, dès lors, il ne saurait y avoir chose jugée sur le fond, et que la Cour des comptes, dans le jugement du compte, dont elle est saisie par renvoi, a toute liberté d’appréciation tant sur les faits de toute nature que sur les moyens de droit autres que ceux examinés par le Conseil d’Etat. – Il est hors de doute également que la décision du Conseil d’Etat n’a qu’une valeur juridictionnelle et non réglementaire, qu’elle est, dès lors, limitée à l’espèce. – Enfin, il est reconnu que le Conseil d’Etat peut casser sans renvoi, s’il ne reste plus rien à juger, par exemple dans le cas d’annulation pour incompétence. – Ce que vous avez à vous demander à propos de l’affaire actuelle, c’est si la Cour des comptes, lorsque le Conseil d’Etat a annulé son arrêt pour violation de la loi et lui a renvoyé le jugement du fond, peut, sur le point de droit jugé par le Conseil d’Etat, statuer contrairement à la doctrine du juge de cassation, et interpréter la loi autrement que lui, ou si, au contraire, elle est tenue de se conformer sur le point de droit à la décision du juge supérieur, si, en un mot, il y a chose jugée en droit dans l’instance, comme cela a lieu pour la seconde Cour de renvoi après arrêt des chambres réunies de la Cour de cassation. Il faut bien se rendre compte des conséquences qu’entraîne l’une ou l’autre solution : Si la Cour des comptes a le droit de statuer contrairement à la doctrine de l’arrêt de cassation rendu par le Conseil d’Etat, le débat peut s’éterniser, puisqu’il n’y a pas de procédure à deux degrés prévue comme pour la Cour de cassation. Une pareille procédure serait d’ailleurs incompatible avec l’organisation de la juridiction administrative supérieure, qui ne comporte pas plusieurs chambres. Si le Conseil d’Etat annule une seconde fois, la Cour des comptes pourra ne pas avoir son opinion modifiée par la nouvelle argumentation du juge de cassation, et la discussion juridique risquera de se perpétuer, puisque légalement, chaque fois, la Cour des comptes pourra affirmer à nouveau l’interprétation condamnée par le Conseil d’Etat et ne fera ainsi qu’user de son droit. Si, au contraire, la Cour des comptes est tenue de se conformer sur le point de droit à l’arrêt du Conseil d’Etat, elle commet, en cas de résistance, un véritable excès de pouvoir, au sens judiciaire du mot. Le Conseil d’Etat n’aura donc plus à juger à nouveau la question de droit ; il devra annuler l’arrêt de la Cour pour excès de pouvoir, pour violation de la chose jugée en droit, comme le ferait la Cour de cassation à l’égard d’une troisième Cour de renvoi qui ne se conformerait pas à l’arrêt des chambres réunies. » (V. Cass. 7 juill. 1847, et le réquisitoire de M. Dupin. S. 1847.1.630 ; P. 1847.2.58).
Le commissaire du gouvernement établit cette dernière thèse par divers arguments de texte et par des considérations historiques fort intéressantes, pour lesquels nous renvoyons à ses conclusions (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 557), mais aussi et surtout par cet argument de bon sens qu’il faut bien que le débat prenne fin, et que le juge de cassation ait le dernier mot. Il termine de façon suivante : « Nous attachons une grande importance à la décision que le Conseil d’Etat rendra dans l’affaire actuelle, car elle aura une portée générale, et la théorie en sera applicable à toutes les autorités qui relèvent de sa juridiction au point de vue de l’annulation, soit aux autorités juridictionnelles de toute nature, soit même aux autorités de l’administration active. Il faut qu’on sache bien que, lorsqu’un acte ou un jugement a été annulé par le Conseil d’Etat pour violation de la loi, cet acte ne peut être recommencé immédiatement dans les mêmes conditions, ce jugement ne peut être reproduit dans l’instance avec les moyens de droit qui ont été condamnés, sous peine d’une annulation, qui, cette fois, sera exclusivement fondée sur la violation de la chose jugée en droit. »
A ces sollicitations, le Conseil d’Etat répond : « Considérant que la Cour des comptes est placée sous l’autorité souveraine du Conseil d’Etat statuant au contentieux pour l’interprétation de la loi, et qu’elle est tenue de faire application de la décision du Conseil au jugement de l’affaire à l’occasion de laquelle les questions de légalité ont été définitivement résolues par le Conseil… ; qu’il résulte de ce qui précède que la Cour, par l’arrêt attaqué, a méconnu l’autorité de la chose jugée sur le point de droit, et commis un excès de pouvoir. »
Voilà donc une chose entendue : la violation de la chose jugée en droit constitue un excès de pouvoir. C’est d’abord une variété de l’excès du pouvoir du juge, et tous les tribunaux administratifs soumis au Conseil d’Etat pour le recours en cassation devront se garder de le commettre, les conseils de révision, le Conseil supérieur de l’instruction publique aussi bien que la Cour des comptes ; il se peut même exceptionnellement que des conseils de préfecture aient à y veiller, bien qu’ils soient subordonnés au Conseil d’Etat par l’appel, parce qu’il se peut qu’une affaire leur soit renvoyée après que le Conseil d’Etat en aura interprété souverainement des éléments de droit (V. Cons. d’Etat, 15 déc. 1899, Favril, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 746).
Mais il convient de généraliser, ainsi que nous y invite M. Romieu ; la violation de la chose jugée en droit devient ainsi une variété de l’excès de pouvoir de l’administrateur. C’est-à-dire que cette ouverture nouvelle doit pénétrer aussi bien dans la théorie du recours pour excès de pouvoir dirigé contre les décisions administratives que dans celle du recours en cassation dirigé contre les jugements. C’est même sur l’incorporation de ce cas nouveau aux ouvertures du recours pour excès de pouvoir que nous désirons présenter quelques observations, car c’est le côté le plus pratique.
Une décision administrative quelconque a été annulée sur recours pour excès de pouvoir, pour violation de la loi ou pour détournement de pouvoir ; qu’elle garantie a-t-on que l’Administration va faire droit à la chose jugée ? Des distinctions nécessaires :
1° Un premier point certain est qu’il n’existe pas de moyen de contrainte directe ou indirect pour obliger l’Administration à accomplir les actes positifs qui seraient nécessaires pour exécuter le jugement. De par la formule exécutoire dont sont revêtus les arrêts du Conseil d’Etat, c’est le ministre compétent qui est chargé de l’exécution (Règl., 2 août 1879, art. 25) ; par conséquent, si l’acte annulé émanait du ministre, c’est au ministre lui-même à pourvoir aux conséquences de l’annulation ; s’il émanait d’une autorité inférieure, le ministre doit inviter cette autorité à faire le nécessaire. (V. Laferrière, Tr. de jurid. Admin., 2e éd., t. I, p. 347 et s.).
Il est de principe que le Conseil d’Etat ne statue pas sur les actes à accomplir qui seraient la conséquence de la décision qu’il rend sur le recours pour excès de pouvoir. Par exemple, s’il annule un refus de délivrance d’alignement, il ne peut pas délivrer lui-même l’alignement (il l’a fait une fois, et n’y est pas revenu). (V. Cons. d’Etat, 12 mai 1869, Clément, S. 1870.2.195 ; P. chr. Conf. la note de M. Hauriou, sous Cons. d’Etat, 3 août 1900, Ville de Paris, S. et P. 1902.3.41). S’il annule la révocation d’un fonctionnaire, il ne peut lui-même prononcer la réintégration effective de celui-ci dans les cadres de l’Administration. Pour ce qui est du grade ou de l’attache au cadre, il déclare qu’ils n’ont pas été détruits par l’acte annulé. (V. Cons. d’Etat, 30 nov. 1900, Viaud, dit Loti, S. et P. 1903.3.23 ; 19 juin 1903, Ledochowski, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 452). Mais, quant à la réintégration effective dans l’emploi du grade, non seulement des conclusions ne peuvent être jointes au recours pour excès de pouvoir , mais, si elles ont fait un objet d’un recours distinct et postérieur, le Conseil d’Etat déclarera, que, « s’il est compétent pour condamner l’Etat, au refus du ministre, à payer le traitement dont le fonctionnaire jouissait jusqu’au jour où il sera de nouveau pourvu d’un emploi de son grade… , il ne lui appartient pas d’ordonner les mesures administratives propres à assurer sa réintégration effective ». (V. Cons. d’Etat, 9 juin 1899, Toutain, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 420). Ainsi, il indemnise le fonctionnaire en lui assurant le paiement de son traitement, mais il n’ordonne pas d’autre mesure ni rien qui ressemble à une astreinte vis-à-vis de l’Etat. (V. Cons. d’Etat, 27 févr. 1903, Min. des travaux publics, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 185).
Mais, d’autre part, le Conseil d’Etat voit d’un très bon œil tout ce qui est, de la part de l’Administration, exécution volontaire de ses décisions, et c’est le cas de rappeler, pour les mettre en bonne lumière, les décisions assez discutées qu’il a rendues dans des affaires de retrait de permissions de voirie accordées à des électriciens, parce qu’il avait été jugé par des arrêts antérieurs que ces permissions avaient été accordées à tort, en violation des droits des concessionnaires de l’éclairage au gaz. (V. Cons. d’Etat, 10 juill. 1896, Colette [2e espèce], S. et P. 1898.3.93 ; 27. Déc. 1901, Pécard, S. et P. 1902.3.33 ; 6 juin 1902, Goret, S. et P. 1903.3.65). Ces arrêts contiennent en substance les considérants suivants : « Considérant que si, en règle générale, les permissions de voirie, bien que précaires et révocables, ne peuvent être retirées lorsque l’intérêt de la sécurité ou de la circulation n’en fait pas une obligation, il doit en être autrement, lorsque leur maintien aurait pour effet d’engager la responsabilité pécuniaire des communes, ou de consacrer une situation inconciliable avec l’autorité de la chose jugée. »
Ainsi, le désir du Conseil d’Etat d’assurer l’autorité de la chose jugée est assez grand pour lui faire décider que, par exception, il n’y a pas détournement de pouvoir à retirer une permission de voirie dans un intérêt fiscal, malgré toute sa jurisprudence antérieure sur le détournement de pouvoir pour intérêt fiscal, lorsque c’est pour obéir à une chose jugée (Conf. sur ces arrêts, H. Ripert, Des rapports entre les pouvoirs de police et les pouvoirs de gestion dans les situations contractuelles, Rev. du droit public, 1905).
2° Il se peut que l’annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative ne comporte pas de suites positives, mais au moins faut-il que l’autorité administrative ne reproduise pas, soit volontairement et systématiquement, soit par erreur ou inadvertance, la décision déjà annulée. C’est l’hypothèse analogue à celle de notre affaire Botta. M. Laferrière (loc. cit., p. 349, ad notam) avait cité deux exemples de ces répétitions d’actes abusives. (V. Cons. d’Etat, 27 mai 1863, Pensa, P. chr. ; 5 janv. 1883, Bloch, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 17). M. le Commissaire du gouvernement en cite deux autres : Trib. des conflits, 8 avril 1852 (Comm. de Lattes, P. chr. ; Cons. d’Etat, 9 juin 1893, Thorrand, S. et P. 1895.3.44). Le dernier exemple seul pourrait être probant, parce que seul il est relatif à une annulation pour excès de pouvoir.
Un préfet avait retiré à un particulier l’autorisation qu’il lui avait précédemment accordée d’établir des tuyaux de canalisation sous le sol d’un chemin de grande communication. Son arrêté de retrait avait été annulé pour détournement de pouvoir ; il prend un second arrêté de retrait, dans lequel, pour dissimuler le détournement de pouvoir, il allègue d’une manière générale que l’exécution ou l’entretien des travaux autorisés peut gêner la circulation ; nouvel arrêt : « Considérant que, par l’arrêté attaqué, le préfet a retiré une seconde fois l’autorisation dont s’agit, en alléguant d’une manière générale, pour écarter les apparences d’un nouveau détournement de pouvoir, que l’exécution ou l’entretien des travaux autorisés pouvaient gêner la circulation, mais qu’une telle allégation n’est pas de nature dans les circonstances où elle s’est produite, à changer le véritable caractère de cet arrêté ou à en empêcher l’annulation. »
On remarquera que le mot violation de la chose jugée n’est pas prononcé, et que le Conseil d’Etat semble plutôt se placer sur le terrain d’un nouveau détournement de pouvoir. Par ailleurs, cependant, il signale bien qu’il s’agit toujours du même arrêté, puisque l’allégation d’un prétendu intérêt de circulation n’est pas de nature à en changer le véritable caractère.
Evidemment, la doctrine du Conseil d’Etat n’est pas complètement développée. Il est à supposer qu’elle se développera maintenant à la suite de notre arrêt Botta, et que, dans une espèce semblable à celle de l’affaire Thorrand (Cons. d’Etat, 9 juin 1893, précité), le Conseil d’Etat invoquerait la violation de la chose jugée. Dans l’affaire du tout-à-l’égout (V. Cons. d’Etat, 9 mars 1900, Boucher d’Argis et autres, S. et P. 1901.3.1, et la note), où le préfet de la Seine a tenté de reproduire plusieurs fois un arrêté annulé, l’excès de pouvoir pour violation de la chose jugée aurait pu être relevé, si le préfet de la Seine n’avait pas lui-même rapporté le second arrêté qui ressemblait trop au premier.
On pourrait se demander si la violation de la chose jugée en droit est susceptible de se ranger dans l’une des ouvertures à recours pour excès de pouvoir actuellement existantes, par exemple la violation de la loi ou le détournement de pouvoir, ou si elle deviendrait une ouverture à part. la question est prématurée. Nous inclinerions à croire que la violation de la chose jugée en droit pourrait être assimilée à la violation de la loi ; car, d’une part, la chose jugée en droit est une interprétation et une application de la loi ; d’autre part, elle établit une situation juridique analogue à la situation légale sur laquelle peuvent s’appuyer des droits acquis. Il y a deux excès de pouvoir que l’on peut rapprocher de la violation de la loi, la violation de la chose jugée et la violation d’un contrat. Contre la violation d’un contrat, le recours pour excès de pouvoir n’est pas recevable, parce que l’action née du contrat forme toujours recours parallèle. (V. Cons. d’Etat, 24 déc. 1897, Le Buf, S. et P. 1899.3.118). Mais, contre la violation de la chose jugée, la même fin de non-recevoir n’existe pas.
