[Les conclusions étant communes à deux affaires ayant donné lieu à deux décisions, n’est pas reproduite ci-dessous la partie des conclusions concernant l’affaire 474558, dont la décision n’est pas publiée]

1. Vous ne connaissez que rarement des biens sans maître et le hasard de la composition des rôles nous donne l’occasion de porter devant vos chambres réunies deux affaires qui intéressent cette procédure d’acquisition singulière qui, si elle constitue la manifestation d’une prérogative de puissance publique, emprunte largement au droit privé.

Les modes d’acquisition de la propriété à titre gratuit

2. Le droit de propriété comprend, aux termes de l’article 544 du code civil, le droit de jouir de la chose, c’est-à-dire d’en user ou pas. La propriété étant en principe perpétuelle, le droit de propriété ne s’éteint pas par le non-usage. L’article 2227 du code civil énonce ainsi que «le droit de propriété est imprescriptible », même si, chacun le sait, il existe des tempéraments à cette règle.

Il y a, bien sûr, le jeu de la prescription acquisitive, qui concerne à un titre égal les personnes privées et les personnes publiques, ainsi que la Cour de cassation vient de le juger, et revient à aligner le droit sur le fait, caractérisé par une possession durable, continue, publique, paisible, non équivoque et à titre de propriétaire.

Indépendamment de l’acquisition par prescription et de l’acquisition par voie de dons ou de legs, il est aussi des cas dans lesquels l’État, les communes ou leurs groupements peuvent accéder à la propriété à titre gratuit et pour ainsi dire par défaut, voire par obligation, sur le fondement de dispositions qui figurent dans le code civil et dans le code général de la propriété des personnes publiques, lorsque des propriétaires se sont tellement désintéressés de leurs biens que ceux-ci finissent par être regardés comme n’ayant plus de propriétaires.

À cet égard, doivent être distinguées deux catégories de biens.

Il y a, d’une part, les successions en déshérence mentionnées à l’article 539 du code civil et à l’article L.1122-1 du CG3P et que seul l’État est en droit (et en devoir) de recueillir, afin de remettre en circulation les biens qui les composent. Selon le premier de ces textes : « Les biens des personnes qui décèdent sans héritiers ou dont les successions sont abandonnées appartiennent à l’État.» Le second de ces textes se borne à rappeler une règle qui figure déjà au dernier alinéa de l’article 724 du code civil: l’État doit, avant de se saisir des biens d’une telle succession, demander l’envoi en possession, c’est-à-dire solliciter du juge judiciaire le droit de les appréhender. Se ralliant à un consensus doctrinal ancien, la Cour de cassation a jugé, en 1994, que l’État recueille les successions en déshérence en vertu de sa souveraineté.

Le régime juridique des biens sans maîtres

Il y a, d’autre part, les biens sans maître, dont le régime a évolué dans les années 1960 et dont, dans la période récente, des communes ont manifesté le souhait de se saisir, à leur risques et périls, comme d’un outil au service de l’action publique locale.

L’article 713 du code civil, tel qu’il se lisait en 1804, se bornait à énoncer que : « Les biens qui n’ont pas de maître, appartiennent à l’État.» La Cour de cassation en déduisait que l’appropriation par l’État de biens sans maître intervenait de plein droit, sans être soumise à une quelconque procédure. La loi n° 62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d’orientation agricole a complété ce dispositif en créant le régime des biens « présumés » sans maître. Elle a inséré dans le code du domaine de l’État deux articles, L. 27 bis et L. 27 ter, destinés à faciliter l’acquisition par l’État d’immeubles, ruraux ou non, n’ayant pas de propriétaire connu et pour lesquels les contributions foncières n’étaient plus acquittées depuis cinq années, en définissant à cet effet une procédure sommaire permettant de présumer sans maître et d’attribuer à l’État les biens dont les propriétaires ne se manifestaient pas dans les six mois de la publication et de l’affichage d’un arrêté préfectoral, tout en prévoyant que, dans le cas où un immeuble avait ainsi été attribué à l’État, l’ancien propriétaire ou ses ayants droits ne pouvait prétendre qu’à une indemnisation, et non à la restitution, si le bien avait été aliéné ou s’il était utilisé d’une manière faisant obstacle à ce qu’il soit restitué.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a fait évoluer ce régime. D’une part, elle a modifié l’article 713 du code civil pour prévoir que les biens qui n’ont pas de maître appartiennent non plus à l’État mais «à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés», la propriété étant néanmoins transférée à l’État si la commune renonce à exercer ses droits. D’autre part, elle a modifié l’article L.27 bis du code du domaine de l’État pour ramener de cinq ans à trois ans le délai pendant lequel les taxes foncières ne doivent pas avoir été acquittées pour qu’un bien puisse être présumé sans maître.

Le CG3P, entré en vigueur le 1^er juillet 2006, a tenté d’apporter une série de clarifications en ce qui concerne la définition des biens sans maître, qui fait l’objet de l’article L.1123-1, et les modalités de leur acquisition, précisées aux articles L.1123-2 et L.1123-3.

En ce qui concerne les éléments de définition, le nouveau code a d’abord exclu de la catégorie des biens sans maître les biens faisant partie des successions en déshérence aux- quels seul l’État peut prétendre. À l’intérieur de la catégorie des biens sans maître cette fois, ont été distinguées deux sous-catégories : celle des biens sans maître « proprement dits », mentionnés au 1° de l’article L. 1123-1, c’est-à-dire ceux qui font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté et celle des biens « présumés sans maître » mentionnés au 2° de l’article L.1123-1, c’est-à-dire les immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels, depuis plus de trois ans, les taxes foncières n’ont pas été acquittées. Le nouveau code a en outre permis de présumer sans maître les immeubles pour lesquels la taxe foncière a été acquittée par un tiers, afin qu’une telle circonstance ne soit pas un obstacle à l’acquisition par la commune ou par l’État. Enfin, il a précisé que les dispositions relatives aux biens présumés sans maître ne faisaient pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription.

En ce qui concerne la procédure, l’article L.1123-2 du CG3P a pris le parti de renvoyer, pour les biens sans maître «proprement dits», à l’article 713 du code civil… lequel ne prévoit aucune formalité particulière, s’agissant d’une acquisition qui, comme le juge la Cour de cassation, se produit de plein droit, cette absence de formalité n’étant pas contraire à la Constitution, ainsi que vous l’avez jugé par une décision M. et Mme Bianco ((CE (8/3 SSR) 21 mars 2011, n° 345979, concl. N. Escaut.)). Pour les biens présumés sans maître, le contenu des articles L.27 bis et L.27 ter du code du domaine de l’État a été repris respectivement aux articles L.1123-3 et L. 2222-20 du CG3P.

La loi ALUR de 2014 a précisé que la commune pouvait renoncer à exercer ses droits en matière de biens sans maître au profit de l’EPCI à fiscalité propre dont elle est membre et la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt a opéré une distinction – abandonnée en 2022 par la loi dite 3DS – entre les immeubles bâtis, pour lesquels la taxe foncière sur les propriétés bâties (« TFPB ») n’a pas été acquittée, et les immeubles non bâtis, pour lesquels la taxe foncière sur les propriétés non bâties (« TFPNB ») n’a pas été acquittée, mentionnés respectivement aux 2° et 3° de l’article L.1123-1 du CG3P, et en créant une procédure d’acquisition pour les seconds, codifiée à l’article L.1123-4 de ce code. […]

3.1. L’affaire appelée sous le n° 463364 se déroule en 2016/2017.

3.1.1. Dans sa rédaction applicable, l’article L. 1123-1 du CG3P distingue, nous l’avons dit, parmi les immeubles n’ayant pas de propriétaire connu, entre ceux relevant de la TFPB (mentionnés au 2°) et ceux relevant de la TFPNB (mentionnés au 3°), dont les modalités de l’acquisition étaient réglées respectivement par les articles L. 1123-3 et L. 1123-4.

S’agissant des immeubles entrant dans le champ de la TFPB, la procédure débute par un arrêté du maire qui constate que l’immeuble satisfait aux conditions mentionnées au 2° de l’article L. 1123-1. Cet arrêté est publié et affiché. S’il y a lieu, il est notifié aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. Dans tous les cas, il est notifié au préfet. S’ouvre alors une première période de six mois à dater de l’accomplissement de la dernière de ces mesures de publicité. Dans le cas où un propriétaire ne s’est pas fait connaître dans ce délai, l’immeuble est présumé sans maître et la commune peut, par délibération de son conseil municipal, l’incorporer dans son domaine. Cette incorporation est ensuite constatée par arrêté du maire. À défaut de délibération prise dans un (second) délai de six mois à compter de la vacance présumée du bien, la propriété de celui-ci est attribuée à l’État. Le transfert du bien est constaté par un acte administratif.

La procédure est sensiblement la même pour les immeubles qui entrent dans le champ de la TFPNB. L’article L.1123-4 du CG3P prévoit qu’elle est initiée par le centre des impôts fonciers qui signale au 1er mars de chaque année au préfet les immeubles satisfaisant aux conditions prévues au 3° de l’article L.1123-1. Le préfet arrête, au plus tard le 1^er juin, la liste des immeubles par commune et la transmet aux maires intéressés.

Le préfet et le maire procèdent à une publication et à un affichage de cet arrêté ainsi que, s’il y a lieu, à une notification aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. Dans le cas où un propriétaire ne s’est pas fait connaître dans un délai de six mois à compter de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité, l’immeuble est présumé sans maître. Le préfet notifie cette présomption au maire et le conseil municipal peut alors décider de l’incorporer au domaine communal par une délibération prise dans les six mois de la notification de la vacance présumée du bien, cette délibération étant suivie d’un arrêté du maire constatant l’incorporation. À défaut de délibération, la propriété est attribuée à l’État.

La mise en œuvre de la procédure d’acquisition

3.1.2. C’est – par erreur – sur le fondement des dispositions applicables aux propriétés non bâties que la commune varoise du Cannet-des-Maures a acquis la propriété d’une parcelle bâtie supportant un édifice religieux.

Dans cette affaire, au vu d’un courrier de la direction départementale des finances publiques du 22 janvier 2016, le préfet du Var a pris un arrêté le 9 mai 2016 fixant la liste des propriétés non bâties susceptibles d’être présumées sans maître des communes du département. Cet arrêté mentionnait, en ce qui concerne Le Cannet-des-Maures, onze parcelles de landes, bois et terres, identifiées par leurs références cadastrales, dont la parcelle cadastrée section D n° 145, d’une consistance de 245 m², située au lieu-dit Saint-Jean, dans le Vieux Cannet et décrite dans l’arrêté préfectoral comme « en nature de sols». Il se trouve que cette parcelle contiguë au vieux cimetière communal, à laquelle on accède par un porche en pierres, constitue en réalité le terrain d’assiette d’une chapelle privée édifiée au xiie siècle, inscrite à l’inventaire général du patrimoine culturel, et servant de lieu de sépulture pour des membres des familles de Colbert-Turgis et de Chevron Villette, les dernières inhumations remontant au début des années 1980.

Il faut aussitôt souligner que ces patronymes sont loin d’être inconnus au Cannet-des-Maures. Les de Colbert ont été les derniers seigneurs du Cannet, ils faisaient usage du titre nobiliaire de marquis du Cannet et, au xx^e siècle, plusieurs de Colbert ont exercé la fonction de maire. Par ailleurs, Pierre- Joseph de Chevron Villette, d’origine savoyarde, a épousé en 1919 Marie de Colbert, fille du marquis du Cannet, et fondé une exploitation viticole au Château Reillanne qui existe toujours et dont M. Guillaume de Chevron Villette, petit-fils du fondateur, tient aujourd’hui les rênes.

Un rapport établi par les services de la ville du Cannet le 6 mars 2017 rappelle les démarches entreprises, assez logiquement, auprès de cette famille, pour lui permettre de revendiquer la propriété de la parcelle. Il mentionne que, par un premier courrier du 4 juillet 2016 resté sans réponse, Guillaume de Chevron Villette a été informé de la procédure en cours, qu’en réponse à un second courrier adressé le 13 septembre 2016 à l’intéressé, celui-ci lui a confirmé, par un courrier en réponse du 21 novembre 2016, que ses parents étaient enterrés dans l’église Saint-Jean et a fait valoir son intérêt pour la conservation de la parcelle appartenant à une branche de la famille de Colbert, tout en sollicitant un délai de deux mois pour produire des titres de propriété, une partie des héritiers vivant à l’étranger.

Aucun titre de propriété n’ayant été produit dans le délai d’un mois finalement accordé à M. de Chevron Villette, le préfet du Var a informé le maire du Cannet-des-Maures, le 10 février 2017, que la commune pouvait incorporer la parcelle à son domaine, ce que le conseil municipal a fait par une délibération du 17 mai 2017. Par un arrêté du 30 mai 2017, le maire a constaté l’incorporation de la parcelle au domaine de la commune.

Le recours contentieux

Le tribunal administratif de Toulon a été saisi, le 19 juillet 2017, d’un recours en excès de pouvoir contre cette délibération et cet arrêté présenté, d’une part, par Mmes Laure, Sophie et Alexandra de Colbert-Turgis, agissant en leur qualité d’héritières de Guy de Colbert-Turgis, leur grand-père, qui aurait acquis la parcelle en 1942, d’autre part par M. Guillaume de Chevron-Villette, que nous avons déjà présenté, par ses frères Pierre et Laurent, sa sœur Sophie et sa belle-sœur Laure d’Andoque de Sériège, veuve de son frère Nicolas, décédé le 1^er juillet 2017, les consorts de Chevron Villette faisant valoir que leurs parents ou beaux-parents étaient inhumés dans la chapelle et qu’ils auraient souhaité que Nicolas de Chevron- Villette y soit inhumé à son tour, en 2017.

Par un jugement du 27 juin 2019, le tribunal a rejeté la requête, après avoir accueilli une demande de substitution de base légale présentée par la commune tendant à ce qu’il soit reconnu qu’elle avait acquis la parcelle sur le fondement des dispositions de l’article L.1123-3 du CG3P relatives aux propriétés bâties, la procédure d’acquisition prévue par ce texte n’étant pas moins protectrice que celle prévue par l’article L. 1123-4 pour les propriétés non bâties.

Les consorts de Colbert-Turgis et de Chevron-Villette se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 18 février 2022 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté leur appel, étant observé qu’ils limitent leur contestation aux motifs qui figurent au point 9 de l’arrêt, dans lequel la cour a écarté le moyen tiré de ce que la délibération et l’arrêté attaqués ne pouvaient légalement décider l’appréhension d’une parcelle dont les trois sœurs de Colbert-Turgis étaient propriétaires.

L’arrêt de la cour administrative d’appel

3.1.3. Dans ce long point 9, la cour s’est fondée sur une pluralité de circonstances.

Elle a d’abord relevé que les requérants n’avaient produit aucun justificatif de propriété dans le délai de six mois qui leur était imparti par l’article L.1123-3 du CG3P.

Elle a ensuite retenu que si les requérants se prévalaient d’un acte du 28 janvier 1942 par lequel la commune du Cannet- des-Maures avait vendu à MM. Jean et Guy de Colbert-Turgis la chapelle pour une superficie de 15 centiares (15 m²) au prix de 6000 francs, cet acte ne suffisait pas à établir la propriété de la parcelle appréhendée par la commune dès lors que cet acte n’avait pas été enregistré au bureau des hypothèques et que la chapelle avait en réalité une superficie de 68 m².

La cour a en outre opposé aux sœurs de Colbert Turgis qu’elles n’établissaient pas leur qualité «d’héritières de la chapelle», et ce « d’autant que l’acte de vente mentionn[ait] deux co-acquéreurs ».

La cour a jugé non décisives les attestations de témoins invoquant avoir entretenu la chapelle pour le compte des familles de Colbert et de Chevron Villette.

Enfin, elle a rappelé un certain nombre de constats figurant dans le rapport de l’enquête réalisée par la commune: la commission communale des impôts directs avait donné un avis favorable à la mise en œuvre de la procédure d’acquisition des biens vacants et sans maître; les recherches aux archives communales et départementales n’avaient pas permis de trouver un « quelconque propriétaire dans le temps » ; la direction des services fiscaux avait fait savoir à la commune que rien ne s’opposait à l’engagement d’une procédure de biens vacants et sans maître; les recherches aux services des Hypothèques montraient que, pour la période du 1^er janvier 1965 au 9 février 2015, la parcelle était inconnue de « Fidji » (fichier informatisé des données juridiques immobilières); aucun propriétaire n’avait pu être identifié depuis plus de 30 ans; les taxes foncières n’avaient pas été acquittées depuis plus de trois ans.

La compétence de la juridiction administrative

3.1.4. Avant d’examiner les moyens qui critiquent ces motifs, il nous faut souligner que la compétence de la juridiction administrative ne soulève pas, dans cette première affaire, de difficulté particulière.

Sur renvoi du Conseil d’État, statuant au contentieux, par une décision de Section du 18 juin 19821, à une époque où seul l’État était à la manœuvre, que l’arrêté que prend le préfet pour autoriser le service des domaines à appréhender au nom de l’État, tant sur le fondement des articles 539 et 713 du code civil les terrains qui sont vacants et sans maître qu’en application de l’article L.27 bis du code du domaine de l’État, à l’issue de la procédure qu’il institue, ceux qui sont présumés l’être, a le caractère d’une décision prise par une autorité administrative dans l’exercice d’une prérogative de puissance publique, ce dont il a tiré que, sous réserve de la question préjudicielle qui peut naître d’une contestation sur la propriété de la parcelle appréhendée et qui serait à renvoyer à l’autorité judiciaire, le contrôle de sa légalité relève de la compétence du juge administratif.

Cette solution doit, de toute évidence, être transposée à la délibération par laquelle le conseil municipal décide, sur le fondement de l’article L.1123-3 du CG3P, d’incorporer à son domaine un immeuble présumé sans maître, dès lors qu’il s’agit, là aussi, de l’exercice d’une prérogative de puissance publique déléguée aux communes, la filiation entre ces dispositions du CG3P et celles de l’article L.27 bis du code du domaine de l’État étant certaine.

Les spécificités des sépultures

Il faut malgré tout se demander si la compétence judiciaire ne serait pas justifiée par la circonstance – que la cour a relevée dans son arrêt – que la propriété attribuée à la commune par l’effet de la procédure d’appréhension des biens présumés sans maître porte sur une chapelle qui abrite des sépultures. Le titulaire d’une concession funéraire dans un cimetière communal, qui fait partie du domaine public, ou le propriétaire d’une sépulture établie sur un terrain privé jouit, rappelons-le, d’un droit réel immobilier de jouissance et d’usage.

On trouve, dans votre jurisprudence et dans celle du Tribunal des conflits, plusieurs décisions ayant retenu la compétence administrative pour connaître des litiges (recours en excès de pouvoir ou recours indemnitaires) opposant les titulaires de concession funéraires perpétuelles ou centenaires à une commune, s’agissant de contrats d’occupation du domaine public, sous réserve de la voie de fait2 ou de l’emprise irrégulière3. 

Mais il faut tenir compte de l’évolution de la jurisprudence en matière de voie de fait et d’emprise irrégulière, opérée respectivement par les décisions M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman ((TC 17 juin 2013, n° 3911: Rec., p. 370.)) et M. et Mme Panizzon c/ Commune de Saint-Palais-sur-Mer ((TC 9 décembre 2013, n° 3931: Rec., p. 376; AJDA 2014 n° 4, p. 216.)) du Tribunal des conflits.

La première a resserré la voie de fait à deux hypothèses : d’une part, celle dans laquelle l’administration procède à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété; d’autre part, celle dans laquelle elle a pris une décision qui a ces mêmes effets et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative.

La théorie de l’emprise irrégulière a également été redessinée, là encore dans le sens d’un rétrécissement, par la seconde de ces décisions qui juge que, dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’administration, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété, alors que l’emprise s’appliquait auparavant aux cas de dépossession temporaire ou définitive.

Le Tribunal des conflits s’est prononcé depuis lors, à deux reprises, sur la question de la compétence pour connaître de litiges résultant de la décision de conseils municipaux de reprendre des concessions funéraires en état d’abandon, sur le fondement de dispositions du CGCT. Il a distribué les conclusions entre les deux ordres de juridiction en décidant qu’il revient à l’ordre judiciaire de connaître des demandes indemnitaires tendant à la réparation du préjudice né de l’extinction du droit réel immobilier par la reprise de la concession suivie de la destruction de la sépulture, mais qu’il revient à l’ordre administratif de connaître des conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de restituer les restes des personnes inhumées et de réattribuer un emplacement au sein du cimetière communal4.

Dans notre affaire, les actes attaqués, fondés sur les dispositions du CG3P, ne sont pas manifestement insusceptibles d’être rattachés à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative et l’attribution de la propriété de la chapelle à la commune par le biais de la procédure des biens sans maître ne peut être regardée, en l’absence d’atteinte aux sépultures qu’il contient, comme ayant entraîné une extinction du droit réel immobilier correspondant. C’est là une différence majeure par rapport aux affaires Riquier et Gérald mentionnées à l’instant, dans lesquelles les ossements des défunts avaient été déplacés. En outre, et dès lors que la sépulture privée bénéficie de la perpétuité, le juge civil retient que la cession d’un terrain privé supportant une telle sépulture n’entraîne pas la disparition du droit réel immobilier: les héritiers du défunt inhumé dans le cimetière privé bénéficient d’un droit d’accès et de passage qui a la nature d’un droit d’usage imprescriptible dès lors qu’il est en dehors du commerce5. Aussi la commune du Cannet-des-Maures ne pourrait-elle pas, à supposer qu’elle ait pu légalement mettre en œuvre la procédure d’appropriation des biens présumés sans maître, s’opposer à ce que les descendants des consorts de Colbert- Turgis et de Chevron Villenne accèdent à la chapelle pour s’y recueillir sur la tombe de leurs aïeux.

Toujours au registre des questions préalables, nous nous sommes par ailleurs demandé quelle était la portée de l’arrêté par lequel, selon les termes de l’article L.1123-3 du CG3P, après la délibération du conseil municipal, le maire « constate » l’incorporation du bien présumé sans maître au domaine communal et si le recours dirigé contre un tel acte était recevable. Il nous semble toutefois que tel est le cas dès lors qu’il s’agit de l’une des formalités imposées par la loi pour que le transfert de propriété prenne effet.

Le contrôle du juge de l’excès de pouvoir sur l’absence de propriétaire

3.1.5. Nous en venons donc à la question de propriété et, pour résumer notre sentiment, nous croyons qu’il y a plus d’une raison de censurer l’arrêt attaqué en tant qu’il a jugé que la parcelle litigieuse était « sans maître », pour peu que l’on s’entende sur l’office du juge de l’excès de pouvoir en cette matière.

L’office du juge

Trois observations sur ce point.

En premier lieu, la preuve du droit de propriété d’une parcelle incorporée à titre gratuit au domaine communal en tant que bien présumé sans maître est non seulement une condition dont dépend le succès au fond de la contestation élevée devant le juge de l’excès de pouvoir mais aussi une condition de sa recevabilité même. Voyez sur ce point la rédaction de votre décision Consorts Raphanel du 21 octobre 1983 par laquelle, au vu de l’arrêt du Tribunal des conflits dans cette affaire, vous avez décidé de surseoir à statuer sur le recours jusqu’à ce que la juridiction judiciaire se soit prononcée sur la question préjudicielle relative à la propriété, après avoir relevé que : « L’appréciation de la recevabilité et du bien-fondé des conclusions du recours dépend du point de savoir si, à la date de la décision attaquée, l’État était propriétaire de droit, au titre des articles 539 et 731 du code civil, de la parcelle litigieuse.» En deuxième lieu, il faut s’arrêter sur les conséquences qu’il y a lieu d’attacher à l’expiration du délai de six mois imparti au propriétaire pour se manifester auprès des services de la commune.

La seule circonstance qu’aucun propriétaire ne se soit manifesté dans ce délai ou la circonstance que – comme en l’espèce – la personne revendiquant la qualité de propriétaire n’ait pas fourni de justifications dans ce délai suffit-elle à établir la légalité interne de la délibération décidant l’incorporation au domaine de la commune et de l’arrêté subséquent?

Il nous semble qu’une réponse négative s’impose de toute évidence. Nous partons en effet de l’idée que la légalité doit certes s’apprécier à la date de la décision attaquée, mais de manière objective, c’est-à-dire compte tenu des éléments qui, le cas échéant, auront été présentés pour la première fois devant le juge de l’excès de pouvoir ou à la lumière de la réponse que le juge civil aura apportée à une question préjudicielle qui lui aurait été renvoyée. La solution est engagée par les décisions du Tribunal des conflits que nous avons mentionnées et si vous partagez cette analyse, il en découle que la délibération décidant l’incorporation peut être annulée par le juge alors même que le conseil municipal, compte tenu des éléments dont il disposait à la date à laquelle il a statué, aurait légitimement pu considérer que la condition tenant à l’absence d’un propriétaire connu était remplie. Il en résulte également que c’est à notre avis par une erreur de droit, non soulevée par les requérants, que la cour a commencé par relever que « les appelants [n’avaient] produit aucun justificatif de propriété dans les délais requis ».

En troisième lieu, nous rappelons qu’en vertu d’une jurisprudence ancienne et constante de vos formations de jugement et du Tribunal des conflits, «relève de la compétence judiciaire » ou (on trouve les deux formulations) « échappe à la compétence administrative» toute question de propriété soulevant une difficulté sérieuse6. Il en va ainsi lorsque sont invoqués des titres dont l’examen soulève une telle difficulté, mais pas seulement, car la preuve de la propriété immobilière est libre devant le juge judiciaire: la propriété se prouve par tous moyens. Un titre translatif de propriété peut bien sûr être invoqué mais à titre de présomption seulement. En tant que juge de cassation, vous contrôlez au titre de la qualification juridique des faits l’existence d’une difficulté sérieuse de propriété justifiant un renvoi préjudiciel à l’autorité judiciaire7. 

3.1.6. Ceci étant exposé, trois reproches peuvent être faits à l’arrêt attaqué.

En premier lieu, la cour a commis une erreur de droit patente et, en réalité, une double erreur de droit, en opposant aux requérants que l’acte d’acquisition de la chapelle du 28 janvier 1942 ne pouvait suffire à établir la propriété de la parcelle faute que cet acte ait été enregistré au bureau des hypothèques. 

D’une part, les formalités de publicité foncière applicables aux actes translatifs de propriété sont seulement destinées à rendre ces actes opposables aux tiers qui auraient acquis des droits concurrents mais non encore publiés sur le même immeuble, ou auront fait inscrire des privilèges ou hypothèques. La Cour de cassation juge constamment que : « La preuve de la propriété est étrangère à la question de l’opposabilité des actes aux tiers.» La cour administrative d’appel a donc télescopé deux questions distinctes, celles de la preuve de la propriété immobilière et celle de l’opposabilité d’un acte de vente. Elle a ce faisant perdu de vue que la vente est soumise, en droit français, au principe du consensualisme: la propriété est transférée par le seul échange des consentements. 

D’autre part, la cour pouvait d’autant moins se retrancher derrière l’inopposabilité découlant de l’absence d’accomplissement des formalités de publicité foncière applicables en 1942 que cette inopposabilité, en vertu de la loi du 23 mars 1855 sur la transcription en matière hypothécaire, en vigueur en 1942, et du décret du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière joue à l’égard des tiers ou plus exactement ne joue qu’à l’égard des tiers. Or l’acte de vente portant sur la chapelle dont se prévalaient les requérants avait été passé – il suffit de le lire – entre MM. Guy et Jean de Colbert-Turgis, acquéreurs, et la commune du Cannet-des-Maures, venderesse (représentée pour la circonstance par Édouard de Colbert), de sorte que la commune n’avait pas la qualité de tiers à l’acte et n’avait par suite nul besoin d’une mesure de publicité foncière pour être informée d’une cession à laquelle elle était partie…

En deuxième lieu, c’est également au prix d’une erreur de droit que la cour a objecté aux requérants que l’acte de vente de 1942 mentionnait une superficie « d’environ 15 centiares », alors que la superficie totale de la chapelle était de 68 m² et la superficie globale de la parcelle incorporée au domaine communal de 245 m². En effet, la circonstance que MM. Guy et Jean de Colbert-Turgis n’aient acquis qu’une partie de la parcelle incorporée, possiblement le seul terrain d’assiette de la chapelle, ou seulement une fraction de celle-ci (les sépultures?), était de nature à établir l’illégalité des actes attaqués dans cette mesure au moins.

La question de la propriété soulevait une difficulté sérieuse

En troisième lieu, il est aisé de se convaincre, à la lumière de ce qui précède, que la cour ne pouvait, sans entacher son arrêt d’erreur de qualification juridique, trancher elle-même le litige, sans renvoyer au juge judiciaire la question, soulevant une difficulté sérieuse, de propriété de la parcelle, compte tenu des éléments versés au dossier.

Parmi ces éléments figurent:

1) l’acte de vente administratif établi le 28 janvier 1942, qui mentionne les références cadastrales de la parcelle (section D n° 145), fait mention d’une délibération du conseil municipal approuvé par arrêté préfectoral autorisant le maire à conclure la vente, acte dont les énonciations sont claires quant aux parties, à la chose vendue et à son prix, et qui support la mention marginale d’un enregistrement le 12 février 1942 avec acquittement de droits d’enregistrement de 1098 francs;

2) un reçu de versement du prix de vente (6000 francs + 2,40 francs de timbre-quittance) effectué en mars 1942 à la caisse du percepteur du Luc, commune voisine du Cannet-des- Maures, mentionnant « achat de la chapelle du Vieux Cannet » ; 

3) deux factures au titre de travaux effectués sur la chapelle, susceptibles de caractériser une possession, l’une du 20 octobre 1942 adressée à Mme la comtesse de Colbert, l’autre du 27 septembre 1983 adressée à M. de Colbert-Turgis par l’entreprise de maçonnerie générale Mangini ;

4) des actes de notoriété établissant le lien de filiation entre Mmes Laure, Sophie et Alexandra de Colbert-Turgis, leur père Gérard de Colbert-Turgis et le père de ce dernier, Guy de Colbert-Turgis, l’un des deux acquéreurs de la chapelle, certains de ces actes faisant état d’une dévolution successorale portant sur l’ensemble des biens composant le patrimoine de Gérard de Colbert-Turgis ;

5) un constat d’huissier, assorti de photographies, montrant que M. Guillaume de Chevron Villette détient une clé permettant d’ouvrir la chapelle qui est fermée au public, cette clé étant un indice a minima de la possession et un indice qui n’est pas négligeable si l’on se souvient que la propriété est fondamentalement un droit « exclusif » sur la chose ;

6) des attestations de voisins témoignant de ce que la chapelle était la propriété de la famille de Colbert-Turgis, alors que la preuve testimoniale est admissible en matière de preuve immobilière.

Après cassation, il semble conforme à une bonne administration de la justice que vous gardiez l’affaire au fond et, en application de l’article R.771-2 du code de justice administrative, après avoir écarté les fins de non-recevoir et autres moyens de la requête qui ne sont pas fondés, que vous transmettiez au tribunal judiciaire de Draguignan, compétent au regard du lieu de situation de l’immeuble, la question de propriété, sur laquelle cette juridiction devra statuer à bref délai, en premier et dernier ressort, en application de l’article 126-15 du code de procédure civile. […]

Par ces motifs, nous concluons:

Dans l’affaire n° 463364:

– à l’annulation de l’arrêt attaqué;

– au renvoi au tribunal judiciaire de Draguignan, à titre préjudiciel, de la question de la propriété de la parcelle cadastrée section D n° 145 au Cannet-des-Maures, notamment de la chapelle qui y est édifiée;

– et à ce qu’il soit sursis à statuer sur le surplus des conclusions des parties. ■

1. Consorts Raphanel, n° 15375; M. et Mme Dumanchin, n° 22696, concl. J. Biancarelli: Rec., p. 238), le Tribunal des conflits a jugé, par des arrêts Consorts Raphanel et Époux Dumanchin du 21 mars 1983 (nos 02267: Rec., p. 538, et 02268: inédit). [↩]
2. TC 25 novembre 1963, Commune de Saint-Just-Chaleyssin et Sieur Rey c/ Époux Thomas, n° 1828: p. 793, concl. Chardeau: pour une voie de fait en cas d’exhumation. [↩]
3. CE 22 avril 1983, Lasporte, n° 35199: Rec., p. 160; TC 6 juillet 1981, Jacquot c/ Commune de Maixe (Meurthe-et-Moselle), n° 02193: Rec., p. 507. [↩]
4. TC 9 décembre 2019, M. Riquier c/ Commune de Subles, n° 4170, inédit; TC 17 avril 2023, Mme Gérald et autres c/ Commune de Mont-Louis, n° 4268: à paraître aux tables du Recueil. [↩]
5. Cass. civ. 11 avril 1938, Lecreux c/ Consorts de Richoufftz: Recueil hebdomadaire Dalloz 1938 n° 21, p. 321 ; Cass. civ. (1re ch.) 13 mai 1980, Mollinati c/ Arnaud, n° 78-15.405: Bull. 1980 I n° 147. [↩]
6. CE S. 16 novembre 1960, Commune du Bugue, n° 44537: Rec., p. 627. [↩]
7. CE 14 novembre 1957, Société Huchet Frères, n° 30202, p. 616; CE 18 mai 1998, Consorts Ducros, n° 176325: Rec., T., p. 1136. [↩]