Cette question de compétence, soulevée à propos des taxes d’entretien des lignes téléphoniques privées, se complique de plusieurs questions de fond, et c’est ce qui en fait l’intérêt. II y a là un matériel nouveau, le matériel téléphonique, et des opérations nouvelles, la pose de ce matériel et sa location; il est intéressant de savoir quelle est la condition juridique du matériel et quelle est la nature juridique des opérations.
La question de compétence est réglée par notre arrêt. Les difficultés relatives au payement des taxes téléphoniques sont déclarées être de la compétence des tribunaux judiciaires. Voici les raisons données, soit par notre arrêt, soit par le commissaire du gouvernement M. Le Vavasseur de Précourt.
II faut partir du principe incontestable que la juridiction administrative est d’exception. Cela étant, la compétence administrative ne pourrait exister que s’il y avait un texte, ou bien si, par elle-même, la perception de ces taxes était une de ces opérations de puissance publique dont la connaissance ne saurait être abandonnée aux tribunaux ordinaires (V. Laferrière, Tr. de la jurid. admin. et des recours contentieux, t. I, p. 7 et s.). Or, il n’y a pas de texte. Y a-t-il opération de puissance publique? Pas davantage.
On a bien essayé de rattacher la perception de la taxe téléphonique à une opération de travaux publics; c’était la thèse du ministre du commerce. On a dit : la pose des fils téléphoniques est un travail public, et la taxe d’entretien payable par l’abonné n’est pas autre chose qu’une offre de concours faite par celui-ci. A ceci il a été fait plusieurs réponses. Le conseil de préfecture de la Seine, qui avait déjà proclamé son incompétence, avait répondu que la pose des fils téléphoniques privés n’était pas un travail public, et que, par suite, la taxe d’entretien ne pouvait pas être assimilée à une offre de concours. M. Le Vavasseur de Précourt et notre arrêt inclinent vers une autre opinion. Sur la question de travaux publics, ils pensent que la pose des fils téléphoniques peut bien être une opération de travaux publics, mais qu’il ne s’ensuit nullement que la taxe d’entretien soit une offre de concours. D’abord, on fait remarquer très justement que l’offre de concours est de sa nature volontaire, non seulement dans son principe, mais encore dans son quantum. Or, ici, si l’abonnement est volontaire dans son principe, la taxe d’abonnement n’est pas volontaire dans son quantum, puisqu’elle est fixée par arrêté ministériel. De plus, bien qu’il y ait entretien de la ligne téléphonique et que l’entretien des ouvrages soit un travail public aussi bien que leur construction, est-il bien exact de dire que la taxe téléphonique soit uniquement affectée à l’entretien de l’ouvrage? N’est-elle pas aussi une rémunération d’un service rendu, et ne sert-elle pas entre autres choses à salarier le personnel d’employés qui préside à la mise en communication? En d’autres termes, le lien avec l’opération de travaux publics est-il bien étroit?
Si la perception de la taxe téléphonique ne se rattache pas à une opération de travaux publics, peut-on la rattacher ou l’assimiler à quelque autre opération de puissance publique entraînant compétence administrative? M. le commissaire du gouvernement remarque la grande ressemblance qu’il y a entre les taxes téléphoniques, d’une part, et, d’autre part, les taxes postales et télégraphiques. Or, ces dernières taxes sont considérées comme taxes indirectes, et, d’après la règle générale du contentieux des contributions indirectes, abandonnées aux tribunaux ordinaires.
Enfin, ajoute M. Le Vavasseur de Précourt, « qu’est-ce que la redevance téléphonique? C’est le prix de location ou de jouissance d’un ouvrage public établi par l’Etat, dans l’intérêt d’un particulier, pour le faire profiter d’un service public, et une contestation sur ce sujet a toute l’apparence d’une contestation judiciaire ». De tous les côtés compétence judiciaire.
S’il faut maintenant ajouter notre opinion personnelle, nous le ferons en commençant par déterminer la condition juridique des lignes téléphoniques du réseau d’intérêt général. Le réseau téléphonique d’intérêt général est une propriété de l’Etat; comme, de plus, c’est une propriété qui a une destination d’utilité publique, c’est, à notre avis, une dépendance du domaine public (V. la note de M. Hauriou, 4e col., sous Trib. des conflits, 12 juill. 1890, Ville de Paris c. Frères des écoles chrétiennes, S. 1892.3.125; P. 1892.3.125). Il en est de même du réseau télégraphique. Qu’on n’objecte point que les dépendances du domaine public sont d’ordinaire immobilières, tandis que les fils sont choses mobilières; ces fils, fixes au soi par intermédiaire de poteaux ou de murailles, deviennent immeubles au même titre que les tuyaux de conduite d’eau dont parle l’art. 523, C. civ. — Qu’on n’objecte pas non plus ce fait que les fils téléphoniques traversent souvent des espaces situés au dessus de propriétés privées, et même, grâce à la servitude d’appui créée par la loi du 28 juillet 1885 (S. Lois annotées de 1886, p. 8; P. Lois, décr., etc. de 1886, p. 13), prennent leur point d’appui sur les propriétés privées. Cela ne les empêche point de rester dans ces traverses, propriété de l’Etat et dépendances du domaine public, aussi bien que dans les parcours ou ils prennent leur appui sur des voies publiques appartenant à l’Etat. Nous ne considérons pas, en effet, que la qualité de dépendances du domaine public leur vienne comme accessoire du sol sur lequel ils reposent; ils doivent cette qualité a ce qu’ils sont affectés à l’utilité publique, et cette affectation, ils la conservent dans tout leur parcours. Au reste, quand ils passent au-dessus d’une propriété privée et qu’ils y prennent leur point d’appui, il faut bien qu’ils conservent leur individualité, puisqu’ils deviennent une sorte de fonds dominant d’une servitude d’utilité publique.
Dès lors, le réseau téléphonique d’intérêt général doit être considéré comme un réseau de voies de communication, analogue à, celui des fleuves, des routes nationales, des chemins de fer. Et cela est tellement dans la logique, que tout de suite, au point de vue de la police, on lui a appliqué le régime de la grande voirie (L. 28 juill. 1885, ubi supra), ce qui avait déjà été fait pour les lignes télégraphiques par le décret du 27 décembre 1851 (S. Lois annotées de 1851, p. 184; P. Lois, décr., etc. de 1851, p. 312).
Cela posé, nous allons très vite comprendre l’opération faite avec l’abonné qui a besoin d’un fil d’intérêt privé le reliant au réseau général. Il est Clair qu’il y a d’abord au profit de cet abonnée location de tout le réseau d’intérêt général, ainsi que le fait remarquer M. Le Vavasseur de Précourt, car, grâce à son rattachement, l’abonné pourra user de tout le réseau. C’est donc une location d’une dépendance du domaine public. Et nous ne saurions mieux la comparer qu’à ces locations sur le domaine fluvial pour lesquelles des redevances sont perçues en vertu de la loi de finances du 16 juillet 1840, art. 8 (2e vol. des Lois annotées, p. 606), ou bien à ces locations sur le rivage de la mer pour établissements de pêcheries ou autres, pour lesquelles des redevances sont perçues en vertu de la loi de finances du 20 décembre 1872, art. 2 (S. Lois annotées de 1873, p. 320; P. Lois, décr., etc. de 1873, p. 548); ou bien à ces locations sur la voie publique qui donnent lieu a la perception de droits de voirie. Le locataire n’occupe qu’un point du fleuve ou un point du rivage de la mer ou un point de la voie publique; mais, par la force des choses, il retire une certaine utilité du fleuve tout entier, de la mer ou de la voie publique tout entière; l’usinier qui s’installe en un point du fleuve utilise la force motrice de tout le fleuve; la pêcherie qui s’installe en un point du rivage de la mer utilise la pleine mer, etc. II en est de même de l’abonné téléphonique qui a un fil spécial; il s’insère en un point du réseau d’intérêt général, mais il va utiliser tout un réseau. Il y a donc location du réseau. Et ce qui achève la ressemblance avec les hypothèses précédentes, c’est que la redevance est fixée par arrêté ministériel comme en matière de redevances pour occupation du rivage de la mer ou pour location du domaine fluvial.
La construction de la ligne téléphonique d’intérêt privé semble venir compliquer l’Opération, et cependant il n’en est rien; des incidents semblables peuvent survenir à propos d’une location du rivage de la mer ou d’une location sur le domaine fluvial. L’abonné ne peut user du réseau téléphonique d’intérêt général que s’il est relié à ce réseau par un fil privé. Qu’à cela ne tienne; l’Etat posera ce fil, et fera ainsi une construction provisoire sur son domaine public. Le fil appartiendra à l’Etat; provisoirement même, et tant sera maintenue, il aura la qualité de dépendance du domaine public par voie d’accessoire; mais l’opération de pose n’aura pas été un travail public, car cette opération, bien que faite sur le domaine public, aura été faite en vertu d’une convention passée avec un particulier et pour l’utilité de ce particulier. On peut argumenter en ce sens des décisions nombreuses qui refusent le caractère de travaux publics a des ouvrages accessoires faits sur la demande du riverain lors de l’exécution d’un travail principal (V. not. Trib. des conflits, 15 mars 1850, Ajasson de Grand Sague, S. 1850.2.361; P. chr.; 21 juill. 1876, Min. de la marine et des finances, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 711; 12 mars 1881, Battle, memo Recueil, p. 293).
Ainsi, location pure d’une dépendance du domaine public, location du réseau d’intérêt général, location du fil d’intérêt privé, voilà, nous semble-t-il, comment s’analyse l’opération. C’est la dernière raison donnée par M. le commissaire du gouvernement pour justifier la compétence judiciaire, et elle nous semble la meilleure. Point du tout d’opération de travaux publics pour la construction de la ligne privée; c’était l’avis du conseil de préfecture de la Seine, et sur ce point nous croyons qu’il avait raison.
