Le principe du contrôle de légalité des collectivités territoriales est consacré par l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958. Ce contrôle peut aboutir à la saisine du juge administratif par le préfet, à travers le mécanisme du déféré préfectoral, tel qu’il a été modifié par la loi n°82-213 du 2 mars 1982.
En l’espèce, le Conseil d’Etat a admis le principe d’une responsabilité de l’Etat pour faute lourde en cas de carence dans l’exercice du contrôle de légalité. L’arrêt Commune de Saint-Florent constitue ainsi l’un des rares domaines de la responsabilité administrative dans lesquels l’exigence d’une faute lourde est maintenue (V. également, CE Ass. 30 novembre 2001, requête numéro 219562, Ministre de l’économie c/ Kechichian : Rec. p.74, concl. Seban; CJEG 2002, p. 380, concl. Seban ; Dr. adm. 2002, comm. n°58, obs. Fairgrieve ; LPA 8 novembre 2002, p.11, note Bourrel ; AJDA 2002, p. 133, chron. Guyomar et Collin ; JCP G 2002, II, 10042, note Menuret ; CE Sect. 18 novembre 2005, requête numéro 271898, Société fermière de Campoloro : AJDA 2006, p.137, chron. Landais et Lenica ; Droit adm. 2006, comm. n°33, note Guettier ; JCP 2006, II, 10044, note Moustier et Beatrix ; RFDA 2006, p.341).
La faute lourde est retenue en l’espèce en raison de la carence du préfet qui avait omis de déférer au tribunal administratif, trois années de suite, les délibérations d’un syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) « dont l’illégalité ressortait avec évidence des pièces qui lui étaient transmises et dont les conséquences financières étaient graves pour les communes concernées ».
La motivation retenue par le Conseil d’Etat diffère de celle qui avait été retenue par les juges du fond. Le 3 juillet 1997, le tribunal administratif de Bastia (TA Bastia, 3 juillet 1997, Commune de Saint-Florent et autres), par jugement confirmé par la cour administrative d’appel de Marseille (CAA Marseille, 21 janvier 1999, requête numéro 97MA05173, Commune de Saint-Florent et autres), avait également condamné l’Etat à payer à la commune de Saint-Florent, ainsi qu’à d’autres communes du département, un tiers des sommes mises à leur charge en conséquence de la dissolution en 1993 du SIVOM de Nebbio. En l’espèce, les juges du fond reprochaient au Préfet de la Haute-Corse de s’être abstenu, à plusieurs reprises, de déférer au tribunal administratif dans un délai maximum de deux mois, comme l’article 3 de la loi du 2 mars 1982 le prévoit, des actes manifestement illégaux pris par le SIVOM de Nebbio. Plus précisément le comportement de l’autorité préfectorale est qualifié de « faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat ». Cette approche était donc favorable au régime de la faute simple.
Dans le même esprit, le tribunal administratif de Lyon avait considéré que le déféré constituait une compétence liée à laquelle s’ajoutait l’impossibilité, pour le préfet, de se désister en cours d’instance (TA Lyon, 6 février 1984, Syndicat des transports en commun de la région lyonnaise. – TA Lyon, 10 juillet 1984, Commune de Fons). Il est vrai que la loi use du présent de l’indicatif (CGCT, articles L. 2131-6, 3132-1 et 4142-1 : « Le représentant de l’Etat (…) défère au tribunal administratif les actes qu’il estime contraires à la légalité… »), ce qui permettrait de concevoir juridiquement le déféré comme une compétence liée.
Cette position n’est toutefois pas partagée par le Conseil d’Etat. Il ressort en effet de sa jurisprudence que l’autorité préfectorale estime la légalité des actes administratifs soumis à son contrôle, formule s’il y a lieu des observations sur la légalité, dispose de la faculté de déférer les actes en cause à la juridiction administrative (CE 25 janvier 1991, requête numéro 80969, Brasseur. – CE 28 février 1997, requête numéro 167483, Commune du Port) et de se désister le cas échéant en cours d’instance (CE 16 juin 1989, requête numéro 103661, Préfet des Bouches-du-Rhône c/ Commune de Belcodène). Tels sont les contours et, partant, la portée de l’exercice de cette prérogative préfectorale qu’est le contrôle de légalité incombant au représentant de l’Etat.
Il est sûr, de ce point de vue, que le Conseil d’Etat a largement participé à l’élaboration d’une jurisprudence particulièrement favorable au représentant de l’Etat, en ce qu’elle lui reconnaît, entre autres, une compétence discrétionnaire en matière de déféré : il est seul en mesure de juger de l’opportunité de la saisine de la juridiction administrative, quelles que soient les circonstances. L’arrêt Brasseur susvisé considère, à cette fin, que le refus du représentant de l’Etat de déférer un acte manifestement illégal, en dépit d’une demande ainsi formulée par un administré, constituait une décision insusceptible de recours. On peut y voir une trace de la volonté de protéger la liberté d’action du préfet au regard des circonstances locales et du souci d’éviter l’encombrement de la juridiction administrative.
Le Conseil d’Etat ne pouvait, dans ces conditions, que casser l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 21 janvier 1999 et ainsi refuser le régime de la faute simple dans le cadre de l’exercice du contrôle de légalité. Rappelant que les carences de l’Etat dans l’exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales prévu par la loi du 2 mars 1982 ne sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat qu’en cas de faute lourde, le juge suprême de l’ordre administratif constate que les juges du fond n’ont pas examiné si la faute reprochée au préfet avait ou non un tel caractère. Partant, il annule l’arrêt attaqué et, évoquant l’affaire au fond, relève que le syndicat ne bénéficiait pas de délégations de compétence pour certaines réalisations engageant l’ensemble des communes, lesquelles ont pourtant été soumises au préfet durant trois années, sans avoir été déférées par lui au tribunal administratif. Cette abstention est constitutive, pour le Conseil d’Etat, d’une faute lourde. Le montant de la condamnation de l’Etat est cependant limité à la réparation du préjudice subi par les communes à un cinquième des sommes inscrites d’office à leurs budgets en règlement du passif du SIVOM. Il est vrai que les communes membres, ainsi que le SIVOM, avaient également commis des fautes en laissant le syndicat engager librement des dépenses excessives au regard de leurs moyens financiers.
