Depuis longtemps déjà la question de savoir si les associations syndicales autorisées sont ou ne sont pas des établissements publics ne passionnait plus la doctrine, mais elle avait fait couler beaucoup d’encre dans les années qui suivirent la loi du 21 juin 1865. M. Aucoc tenait pour l’affirmative (Conf. sur le dr. adm., 3° éd., t. 1er, n. 206), M. Ducrocq pour la négative (Cours de dr. adm., 6° éd., t. 2, n. 1574). Tous les arguments possibles avaient été allégués de part et d’au­tre, et finalement la question était restée douteuse.

Quant à la jurisprudence, elle avait décidé : 1° qu’un syndicat établi par édit royal pour le desséchement des marais constituait, en vertu de l’art. 1er de la loi du 4 pluviôse an VI un établissement public (V. Cons. d’Etat, 13 juill, 1889 Syndicat des marais du Petit-Poitou, S. 1.891.3.86; P. chr.; 17 janv. 1890, Syndicat des marais de Champagné-vers-la-Mer, S. et P. 1892.3.44); 2° que les associations syndicales créées avant la loi du 21 juin 1865 avec l’intervention de l’autorité publique, constituaient des établissements publics (V. les autorités citées dans la note sous Cons. d’Etat 13 juill. 1889, pré­cité); 3° que, depuis la loi du 21 juin 1865, les associations syndicales autorisées, tout en présentant un caractère d’utilité publique, ne constituent pas des établissements publics (V. Cass. 1er déc. 1886, S. 1887.1.105; P. 1887.1.254, et la note. Adde, sur la distinc­tion des établissements d’utilité publique et des établissements pu­blics, la note de M. Michond sous Cass. 21 mars 1899, S. et P. 1899.1.449) .

Quoi qu’il ensoit du passé, la question est tranchée maintenant, non pas tant par notre décision du Tribunal des conflits que par le règlement d’administration publique du 9 mars 1894, sur l’organisa­tion des associations syndicales (S. et P. Lois annotées de 1895, p. 948). Ce règlement, dont la rédaction avait été prescrite par la loi du 22 décefnbre 1888 (S. Lois annotées de 1889, p. 566; P. Lois, décr., etc., de 1889, p. 972), art. 9, mais qui n’intervint que six années plus tard, a apporté des éléments nouveaux au débat; ils n’avaient pas été très remarqués jusque-là; le Tribunal des conflits les met en lumière. C’est donc le Conseil d’Etat, assemblée adminis­trative, chargé de la rédaction du règlement de 1894, qui a fait pencher la balance du côté de la nature d’établissement public; il n’est pas téméraire de penser que dans cette oeuvre, longtemps res­tée sur le chantier, l’influence légitime de M. Aucoc et de sa doc­trine s’est fait sentir.

I. — Si la question est intéressante, ce n’est pas tant au point de vue administratif proprement dit qu’au point de vue politique et social. Qu’une association de propriétaires constituée pour la cons­truction et l’exploitation d’un canal de desséchement ou d’irrigation, sous le patronage de l’Administration, soit classée dans la catégorie des établissements publics ou dans celle des établissements d’utilité publique, cela n’a que de médiocres conséquences au point de vue du droit administratif. Cette association aura le bénéfice d’une hypo­thèque légale sur les biens de son comptable, aux termes de l’art. 2121, C. civ. Les créanciers n’auront pas contre elle le béné­fice des voies d’exécution du droit commun; ils devront attendre que le préfet inscrive dans le budget de l’association, à titre de dépense obligatoire, la somme nécessaire pour les payer; il est, en effet, gé­néralement admis que les créanciers des établissements publics ne peuvent, comme ceux des communes, obtenir paiement que par voie administrative. (V. la note, 2° col., de M. Michoud, sous Cass. 21 mars 1899, précité, et les autorités citées.) Tout cela est de peu d’importance en soi. Sans doute, il est bon que des entreprises qui mettent en jeu de gros intérêts et qui manient des capitaux considé­rables prennent des sûretés contre leurs comptables; mais, à défaut de sûretés légales, elles ont à leur disposition les sûretés convention­nelles, et il ne parait pas que les grandes compagnies financières ou industrielles soient bien gênées par le défaut d’hypothèque lé­gale sur les biens de leurs caissiers. Sans doute encore, il est bon que les créanciers d’une entreprise collective ne puissent pas, par un exercice intempestif de leurs droits, désorganiser les services et mettre l’entreprise en Iiquidation. Mais, à ce compte, toutes les en­treprises industrielles devraient être soustraites au droit commun de la déconfiture ou de la faillite, car il n’en est pas une dont la mise en liquidation ne porte un grave préjudice aux populations du voi­sinage et qui ne présente en réalité un intérêt collectif. Le perce­ment d’une rue nouvelle dans une ville, avec reconstruction des maisons en bordure, peut être fait, soit par le procédé de l’associa­tion syndicale, soit par celui de la concession à une Compagnie fi­nancière. Sans doute, il importe à toute la population de la ville que l’opération ne soit pas interrompue par la déclaration de faillite de l’entreprise; mais, à ce compte, il faudrait interdire à la ville de faire marché avec une Compagnie privée, ou bien, par cela seul que l’opération est d’intérêt collectif, il faudrait décider que la Com­pagnie privée elle-même est soustraite au droit commun des poursui­tes. Les privilèges administratifs que l’association syndicale gagne à être classée parmi les établissements publics n’ont donc pas beau­coup de prix, puisque des entreprises similaires fonctionnent aisé­ment sans les posséder.

En revanchè, ce qui est grave, c’est d’incorporer à l’Administra­tion de l’État des entreprises qui ne sont pas d’intérêt public, mais seulement d’intérêt collectif, parce que la confusion du collectif et du public est proprement le fond de la doctrine collectiviste, de telle sorte qu’on peut dire des associations syndicales transformées en établissements publics qu’elles sont la première institution collectiviste. Quelle est donc la différence entre ce qui est public et ce qui est collectif ? Bien des gens ne la soupçonnent pas. Est-ce que les inté­rêts dont se charge l’administration publique ne sont pas ceux d’une collectivité, et, par conséquent, ne sont-il pas des intérêts collectifs ? Oui et non. Les intérêts dont l’administration publique a pris la charge jusqu’à maintenant étaient bien ceux d’une collectivité, mais ils se présentaient comme étant les intérêts publics de cette collec­tivité, et non pas comme étant ses intérêts purement collectifs. Or, les intérêts publics d’une collectivité sont d’ordre politique, tandis que les intérêts purement collectifs sont d’ordre économique; voilà la différence, Jusqu’à maintenant les travaux publics entrepris pour le compte de l’administration publique avaient incontestablement un caractère politique. Ils étaient pour la sécurité publique, pour la défense du pays contre les guerres et les invasions ou contre les inondations et autres fléaux publics; ils étaient pour faciliter les com­munications dans l’intérêt de la tranquillité et de la commodité pu­bliques; ils étaient pour l’aménagement des services publics. Bien qu’indirectement ils pussent apporter au pays un enrichissement et créer une plus-value, ils avaient essentiellement un but de police, c’est-à-dire un but politique. Bien que toutes les routes ne soient pas stratégiques, bien que tous les chemins de fer ne soient pas pour la mobilisation, cependant il a toujours été tenu compte pour le tracé des chemins de fer et des routes de certaines considérations stratégiques. Bien que tous les chemins de fer ne soient pas électo­raux, il est néanmoins certain qu’il a été tenu compte pour tous de considérations politiques. Il est beaucoup de lignes du troisième et même du second réseau qui ne font pas leurs frais, et dont la cons­truction ne s’est imposée que pour des raisons politiques, parce qu’il fallait absolument, par exemple, que tous les arrondissements de France eussent au moins un chemin de fer. Les travaux publics de l’Etat ne sont donc pas faits dans un but économique, mais dans un but politique, ou du moins, si la pensée économique y est, elle se dissimule derrière les motifs de police, elle n’est qu’une arrière-pensée. Et jusqu’à présent, toute l’organisation de l’Etat a été ainsi politique, non point économique. L’Etat a un patrimoine, des finan­ces, un budget, tout un appareil économique, mais ce n’est là pour lui qu’un moyen de vivre, d’assurer ses services, et ses services quant à eux, ont un but de police, c’est-à-dire un but politique. L’Etat n’est pas une association pour travailler ensemble à la pro­duction des richesses, il est seulement pour les hommes une certaine manière d’être ensemble, de vivre ensemble, ce qui est essentielle­ment le fait politique. Or, voilà des travaux d’association syndicale. Ils n’ont plus du tout le même caractère, ils ne sont pas pour la police, ils sont pour la plus-value, ils ne sont pas politiques, ils sont purement économiques. Ce n’est pas précisément à la lec­ture de l’énumération qu’en donne l’art. 1er de la loi du 21 juin 1865, modifiée par celle du 22 décembre 1888, que l’on s’aperçoit de leur caractère. Des travaux de défense contre la mer, les fleuves, les torrents et rivières, de curage, approfondissement, redresse­ment des cours d’eau, de desséchement de marais, d’irrigation ou de drainage peuvent en certains cas présenter un intérêt public, s’ils sont entrepris dans un but de sécurité ou de salubrité. Ce qui donne à ces travaux leur caractère, ce sont précisément les conditions dans lesquelles ils se produisent, c’est qu’il n’y a en jeu ni sécurité, ni salubrité publique, mais seulement le désir d’améliorer des terrains, de leur donner une plus-value. Ce but économique n’est pas dou­teux, il n’est contesté par personne, tout l’ensemble des dispositions de la loi le révèle. L’art. 1er, n. 10, de la loi du 22 décembre 1888 a cette disposition générale : « toute autre amélioration agricole ayant un caractère d’intérêt collectif », et, si le n. 7 du même arti­cle présente une rédaction différente, s’il parle de toute amélioration ayant un caractère d’intérêt public dans les villes et faubourgs, bourgs, villages ou hameaux, il faut considérer cela comme une ex­ception et la rapprocher de ces syndicats pour l’ouverture et l’en­tretien des chemins ruraux prévus par les art. 19 et s. de la loi du 20 août 1881, ou encore de ces syndicats de bornage prévus par la loi du 17 mars 1898 (S. et P. Lois annotées de 1898, p. 572), tendant à rendre plus rapide et plus économique la revision du cadastre. La preuve que les travaux d’association syndicale ont pour but normal la plus-value nous est donnée par la pratique fort judicieuse suivie par l’Administration lorsqu’on lui demande d’autoriser des syndicats de communes destinés à faire des travaux d’endiguement de rivière; l’Ad­ministration distingue : si les travaux ont un but de sécurité publi­que, elle autorise la formation du syndicat, car il y a bien matière à oeuvre communale ou intercommunale; si les travaux n’ont pour but que la création d’une plus-value des terrains, elle reluise la cons­titution du syndicat de communes, parce que ce n’est pas une oeuvre d’administration publique proprement dite, et elle conseille la for­mation d’une association syndicale (Décr., 12 janv. 1894, Comm. de Lamothe et Mondragon). Donc les travaux d’association syndicale n’ont qu’un but économique, les associations syndicales ne sont que des organismes économiques; par suite, en faire des membres de l’Etat, c’est lancer celui-ci dans la voie collectiviste des entreprises économiques. C’est une chose singulière que tant de publicistes et d’économistes aient signalé avec tant d’émotion les ingérences écono­miques de l’Etat, alors que celui-ci cherchait simplement à équilibrer son budget par l’organisation de tel ou tel monopole industriel, et qu’aucun n’ait poussé le cri d’alarme au sujet des associations syndi­cales qui sont la vraie, la pure institution collectiviste, celle où il s’agit de faire créer par l’Etat de la richesse pour les administrés.

A la vérité, l’association syndicale est un organisme obscur, am­bigu, indécis; la loi elle-même hésite à son sujet, puisqu’après l’avoir conçue pour des travaux d’intérêt collectif, elle l’applique à certains travaux d’intérêt public. Mais ce n’est pas une raison pour douter de l’importance du précédent collectiviste qu’elle crée, au contraire; natura non facit saltus, c’est par les institutions ambiguës que se produisent les grandes transformations sociales. Après tout, quel parti un collectivisme agraire un peu hardi ne pourrait-il pas tirer de l’association syndicale, s’il mettait à profit la disposition finale du n. 10 de l’art. 1er de la loi de 1888 : « toute amélioration agri­cole ayant un caractère d’intérêt collectif » ? Que ferait le Conseil d’Etat, si, dans un certain périmètre, une majorité de propriétaires décidait que, le défonçage périodique des terres par un labourage à la vapeur ou à l’électricité devant constituer une sérieuse amélio­ration agricole, il y a lieu de créer une association syndicale dans ce périmètre pour construire une usine motrice centrale, créer des installations permanentes et assurer le service de défonçage; pour­rait-il refuser de déclarer l’utilité publique de l’opération ? il y a tous les éléments nécessaires : périmètre de terrains à améliorer, travaux permanents à construire aboutissant à des sortes d’ou­vrages publics, plus-value certaine. Le Conseil d’Etat approuverait, et voilà l’Etat laboureur, puisque, ne l’oublions pas, ces proprié­taires associés vont devenir un des rouages de l’Etat.

On dira : mais après tout, qu’importe, puisque de la plus-value est créée, c’est-à-dire de la richesse, et puisque cette plus-value est pour des propriétés privées ? Voilà un collectivisme qui n’est pas bien dangereux, puisqu’il se met au service de la propriété privée. Nous répondrons d’abord que cette propriété privée absorbée dans un périmètre d’association syndicale perdra singulièrement de son indépendance, et cela d’autant plus que l’objet de l’association tou­chera davantage à des procédés d’exploitation. Ensuite, ce qui nous paraît fâcheux, ce n’est pas l’entreprise en tant qu’économique, mais c’est qu’elle devienne une entreprise d’Etat, parce que c’est le premier pas dans une voie pleine de dangers.

En somme, l’association syndicale autorisée hésitait entre le ca­ractère administratif et le caractère corporatif. Nous regrettons qu’elle ait été précipitée du côté administratif; elle était par nature une entreprise corporative comme toute entreprise d’intérêt collectif. De même que dans toute usine il y a la matière d’une corporation, parce que les intérêts du patron et de ses ouvriers finissent par être solidaires et que ces intérêts apparaissent comme collectifs, de même, dans ces entreprises d’amélioration agricole, il y a aussi matière à pur groupement corporatif. Si l’association syndicale, instrument de production agricole, est devenue un membre de I’Etat, un établisse­ment d’Etat, il n’y a pas de raison pour que l’usine, elle aussi, ins­trument de production industrielle, ne devienne pas établissement d’Etat, et nous disons que c’est grave, parce qu’on nous change notre Etat.

II. — Le Conseil d’Etat de 1894 n’avait point songé à toutes ces conséquences quand il rédigea son règlement du 9 mars 1894 (ubi supra). C’est lui qui a rendu la chose irréparable. Sans doute la loi du 21 juin 1865 avait déjà fortement compromis la situation; elle avait sans nécessité fait des travaux de l’association devéritables travaux publics, et des taxes perçues sur les associations de vérita­bles impôts publics; elle avait soumis à la compétence du conseil de préfecture toutes les difficultés contentieuses soulevées par l’opéra­tion; elle avait disposé que les comptes de l’association seraient apurés selon les règles établies pour les comptes des receveurs muni­cipaux (art. 15 et 16); de l’ensemble de cette loi, on avait conclu que les associations syndicales étaient des communes spéciales; en effet, il y avait un organisme chargé de gérer des services dans un certain périmètre, dans une circonscription; cet organisme avait un budget, des droits administratifs, un syndicat ressemblant à un con­seil municipal; enfin, cet organisme n’était pas créé d’une façon complètement volontaire, la contrainte politique intervenait dans sa formation. La comparaison avec la commune péchait en plus d’un point : d’abord cette commune, si elle avait un périmètre et des contribuables, ne possédait pas à proprement parler des habitants; surtout dans l’hypothèse primordiale du desséchement des marais, il est à supposer que les membres de I’association n’habitaient point le périmètre des terrains marécageux; de plus, l’objet de cette com­mune n’était point la police, mais la plus-value; c’était une com­mune bien spéciale, en effet, puisqu’elle était essentiellement collectiviste. Mais, quoique boiteuse, la comparaison n’en fit pas moins son chemin, elle contribua à établir dans les esprits cette idée que l’association syndicale était un rouage de l’administration publique. Pourtant, jusqu’au règlement du 9 mars 1894, on pouvait encore résister; on pouvait faire observer qu’il y avait sans doute dans l’en­treprise syndicale association étroite de l’administration publique et de l’initiative privée, mais que, néanmoins, l’initiative privée gar­dait la direction, et que, finalement, l’institution, quoique mixte, conservait l’étiquette d’un établissement indépendant. Il y a d’autres exemples de ces concours apportés par l’administration publi­que à des entreprises privées. Il y a celui des établissements dange­reux, insalubres et incommodes, car il est bien évident que la police exercée sur eux s’analyse en un service rendu; sans les formalités du classement et de l’autorisation administrative, jamais les voisins n’accepteraient pacifiquement l’installation d’un établissement de ce genre avec les inconvénients de voisinage qu’il entraîne. Il y a l’exemple de l’exploitation des mines, où la puissance publique crée par concession la propriété de la mine, où elle concède au proprié­taire le droit d’occuper les terrains à la surface et même le droit d’exproprier (L. 21 avril 1810, art. 7, 10). Il y a l’exemple des sources thermales, que la puissance publique protège par un péri­mètre grevé de servitudes (L. 14 juill. 1856, art. 2 et 3). Pourquoi l’association syndicale autorisée n’aurait-elle point été considérée comme une entreprise privée, secondée, patronnée et favorisée par l’Administration ?

Est-ce parce que la contrainte administrative intervient au moment de la formation pour forcer la minorité des propriétaires à entrer dans l’association ? Mais d’abord cette contrainte n’apparaît juste­ment que pour parachever l’oeuvre de l’initiative privée, elle vient tout simplement appliquer la loi de la majorité; est-ce que dans la faillite la loi n’a pas organisé aussi l’union des créanciers et con­traint la minorité à suivre la majorité ? A la vérité on peut objec­ter que les créanciers d’un même débiteur forment d’avance un groupe, une indivision, par cela même igue tous les biens de celui-ci sont leur gage commun; que, par suite, la puissance publique ne crée pas le groupe, tandis que, dans le cas de l’association syndicale, elle le crée en approuvant le tracé du périmètre; nous répliquerons alors par l’exemple des caisses de secours des ouvriers mineurs, lesquelles sont organisées obligatoirement, aux termes de la loi du 29 juin 1894 (S. et P. Lois annotées de 1894, p. 774), et qui, cepen­dant, ne sont que des espèces de sociétés de secours mutuels, c’est-à-dire tout au plus des établissements d’utilité publique.

Est-ce parce que, dans bien des cas, les travaux dont se chargent les associations syndicales auraient dû être accomplis, à leur défaut, par l’administration publique elle-même ? Mais, quand cela serait, nous avons déjà observé que l’administration publique ne les ac­complirait pas, dans le même but. Il y a bien des oeuvres dont l’Ad­ministration devrait se charger si des établissements privés ne s’en chargeaient; ce n’est pas une raison pour déclarer que les établis­sements qui s’en chargent sont publics. Il y a eu des caisses d’épar­gne ordinaires bien avant la caisse d’épargne nationale; cependant elles ont été toujours considérées comme de simples établissements d’utilité publique, bien que rendant au public les mêmes services que la caisse nationale (Ducrocq, Cours de dr. adm., 6° éd., t. 2, n. 1097).

Ainsi, Il y avait encore de quoi répondre aux arguments, et on s’appuyait ensuite avec une sécurité légitime sur les raisons fonda­mentales tirées de la nature économique de l’entreprise. Vos associa­tions syndicales, disait-on, quelque patronnées qu’elles soient par I’Administration, ne sont point parties intégrantes de celle-ci, d’abord parce qu’elles ont pour but la réalisation de bénéfices pri­vés, et que ce but répugne à l’esprit de l’administration publique; ensuite parce qu’elles sont organisées comme des sociétés financières; dans l’assemblée générale des syndiqués, qui est le principal organe directeur, on applique le suffrage censitaire usité dans les sociétés de finances, le suffrage de valeur inégale suivant le nombre des hectares possédés, et non le suffrage égal pour tous qui est la base de toute organisation administrative (L. 21 juin 1865, art. 20, modifiée par la loi du 22 déc. 1888; Décr., 9 mars 1894, art. 22). Maintenant, il n’y a plus de résistance possible. Le règlement du 9 mars 1894 contient un art. 58, ainsi conçu : « Si le préfet cons­tate qu’on a omis d’inscrire au budget un crédit à l’effet de pourvoir à l’acquittement des dettes exigibles, ainsi qu’aux dépenses néces­saires pour empêcher la destruction des ouvrages, etc., il peut, après mise en demeure, inscrire d’office au budget le crédit nécessaire pour faire face à ces dépenses. » Ce petit article était gros de conséquen­ces, et le Tribunal des conflits vient de les déduire très logique­ment. Il signifiait que, pour le paiement des dettes exigibles, on ap­pliquait aux associations syndicales le procédé de la voie d’exécu­tion administrative qui consiste en l’inscription d’office au budget à titre de dépense obligatoire (V. not., Cons. d’Etat, 9 août 1893, Comm. d’Hussein-Dey, S. et P. 1895.3.75). Mais, dès lors, une con­tre-partie s’imposait, les créanciers de l’association, bénéficiant de cette voie d’exécution administrative, devaient perdre le bénéfice des voies d’exécution du droit commun; c’est-à-dire que l’associa­tion syndicale cessait d’être un débiteur civil pour devenir un débi­teur administratif et, par là même, elle était déchargée de la respon­sabilité de ses dettes, car la voie d’exécution administrative est à la discrétion de l’Administration supérieure, le créancier n’a aucun droit à exiger l’inscription d’office (V. Cons. d’Etat, 15 janv. 1875, de Larralde, S. 1876.2.277; P. chr.; 4 août 1876, Ville de Besan­çon, S. 1878.2.312; P. air.; 15 avril 1885, Consistoire de Nîmes, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 408. V. égal. la note sous Cass. 19 déc. 1877, S. 1878.1.57; P. 1878.126; adde, Laferrière, Tr. de la jurid. adm. et des rec. cont., 2° éd., t. 2, p. 533); par dernière conséquence, la responsabilité du débiteur disparaît. Avec cette res­ponsabilité succombent la personnalité privée, l’initiative privée. On accordera bien que la condition de l’indépendance de la vie pri­vée, c’est la responsabilité et particulièrement la responsabilité de­vant la dette. Un établissement privé marche librement, mais il court le risque d’être mis en liquidation par ses créanciers. S’il ne court plus ce risque, il devient un établissement public. Le Tribunal des conflits a eu mille fois raison de tirer cette conclusion. Il est vrai que, malgré sa domestication administrative, une association syndicale peut devenir insolvable; l’art. 9, in fine, de la loi du 21 juin 1865, modifiée par la lbi du 22 décembre 1888, le prévoit du moins; mais cet événement se produira désormais bien rarement, puisque l’Administration supérieure pourra suspendre le paiement des dettes jusqu’à ce que l’entreprise se soit remise à flot.

Ainsi l’association syndicale fait son entrée définitive dans l’admi­nistration publique, elle pénètre dans la place avec armes et bagages, notamment avec son organisation censitaire de société financière; voilà une jolie petite machine collectiviste toute montée, elle n’at­tend que celui qui saura s’en servir. Le même Conseil d’Etat, qui monte la garde pour empêcher les municipalités d’organiser l’exploitation en régie d’inoffensifs monopoles communaux destinés à équili­brer le budget, sous prétexte que ce sont des exploitations industrielles, abat la muraille pour faire entrer plus facilement le dangereux appareil à fabriquer collectivement la richesse. Ce qui est bien intéressant, c’est que cet engin apparaît tout de suite comme un instrument d’inégalité; il nous donne en petit la mesure de ce que serait en grand l’organisation collectiviste, un moyen rapide de recréer des inégalités sociales. Et c’est forcé, notre régime d’Etat actuel, fondé sur l’égalité dans la chose publique, ne se maintient que parce qu’on a veillé jusqu’ici avec un soin jaloux à ce que les intérêts privés, et notamment les intérêts économiques, qui sont foncièrement différentiels et inégalitaires, ne fussent pas mélangés avec la chose publique; mais si maintenant on vient amalgamer les intérêts économiques et la chose publique, c’en est fini de l’égalité. Nous deman­dons que l’on fasse à ces choses une sérieuse attention, que l’on ouvre tout grand aux intérêts économiques qui veulent s’organiser d’une façon collective le domaine des associations et corporations; mais qu’on ne les laisse pas ainsi pénétrer dans celui de la chose publique.