1. La société Café Georges V exploite un fonds de commerce de café-brasserie situé 120, avenue des Champs-Élysées. Par un arrêté du 3 juin 2005, le maire de Paris l’a autorisée à installer une terrasse fermée au droit de son établissement ainsi que, pour la période du 1er avril au troisième dimanche d’octobre, une contre-terrasse de 46 m2. La société Le Directoire exploite quant à elle un fonds de commerce de café-restaurant à l’enseigne « Le Quotidien » à Paris 15e, dans le quartier Convention. Elle est titulaire, en vertu de décisions du maire de Paris des 6 novembre 1998 et 20 mai 1999, d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public portant sur une terrasse fermée et sur une contre-terrasse de 32 m2.

Précisons d’emblée qu’une contre-terrasse permet, comme une terrasse, l’occupation du sol du domaine public par du mobilier (tables, chaises, parasols). Mais à la différence d’une terrasse, elle n’est pas contiguë à la façade du commerce. Le règlement municipal des étalages et terrasses installés sur la voie publique, adopté par arrêté du maire de Paris du 6 mai 2011, publié au Bulletin municipal officiel du 24 mai 2011 et entré en vigueur le 1er juin 2011, impose qu’un espace destiné à la circulation des piétons d’au moins 1,80 m soit laissé libre de tout obstacle entre, d’un côté, la façade de l’immeuble ou, le cas échéant, la terrasse autorisée située au droit de la façade et, de l’autre, la contre-terrasse située en bordure de trottoir. Le règlement interdit en outre la mise en place de tout type de bâches ou d’écrans de protection sur le pourtour de la contre-terrasse, laquelle est donc nécessairement ouverte, à la différence d’une terrasse, qui peut être ouverte ou fermée. L’utilisation de tout type de chauffage ou de brumisateur et tout raccordement électrique avec l’établissement principal sont interdits. Enfin, les mobiliers ne peuvent pas être maintenus sur la voie publique pendant les heures de fermeture de l’établissement. Rien ou presque n’est donc laissé au hasard, pas même la hauteur des porte-menus (1,60 m maximum).

Au cours d’une visite de récolement effectuée le 20 octobre 2014, l’inspecteur assermenté de la ville de Paris chargé du 8e arrondissement a constaté que la contre-terrasse du café Georges V comportait des écrans de protection parallèles prohibés par l’article DG11.2 du règlement municipal du 6 mai 2011 ainsi qu’un système de chauffage, interdit par l’article DG.6 du même règlement. L’inspecteur assermenté du 15e arrondissement a quant à lui constaté, au cours d’un récolement du 27 novembre 2014, que la contre-terrasse du restaurant le Quotidien était équipée d’un dispositif de chauffage prohibé.

La ville de Paris a informé les deux sociétés de ces infractions et leur a demandé de procéder au démontage des dispositifs interdits. Par des titres exécutoires émis le 20 mars 2015, elle a en outre demandé :

–          à la société Café Georges V, de lui verser une indemnité de 78 104,91 € au titre de l’année 2014, dont 58 575,94 € au titre des écrans parallèles et 19 525,16 € au titre du dispositif de chauffage ;

–          à la société Le Directoire, de lui verser une indemnité de 11 859,17 € au titre de l’année 2014 correspondant, à hauteur de 10 853,76 €, au supplément chauffage, et à hauteur de 1 001,60 €, à un supplément au titre de l’installation d’un parasol occupant plus de 3 m2.

Le montant des indemnités réclamées par la Ville a été calculé par référence aux dispositions de l’arrêté municipal du 24 décembre 2013 fixant les tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014. À défaut de tarif existant, s’agissant d’équipements prohibés pour les contre-terrasses, la ville de Paris s’est référée aux codes tarifaires applicables aux terrasses ouvertes au-delà du tiers du trottoir, auxquels sont associés des droits annuels en euros fonction de la catégorie de la voie. Ainsi :

–          en ce qui concerne la contre-terrasse de la société Café Georges V, d’une superficie de 46 m2, implantée sur l’avenue des Champs-Élysées, classée en voie hors catégorie, la Ville s’est référée aux codes tarifaires 535 (424,46 €/m² et par an pour le supplément chauffage) et 581 (1 273,39 €/m² et par an pour le supplément écrans parallèles)1 ;

–          en ce qui concerne la contre-terrasse de la société Le Directoire, d’une superficie de 32 m2, implantée sur une voie de 3e catégorie, la ville s’est référée au code tarifaire 539 (339,18 €/m² et par an) qui correspond au supplément pour l’installation de dispositifs de chauffage dans les terrasses ouvertes non pourvues de protection dans les voies piétonnes2 l’occupation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation, quel revenu aurait pu produire une contre-terrasse régulièrement équipée de dispositifs de chauffage et d’écrans parallèles.

Dans le litige introduit par la société Le Directoire, le tribunal a constaté, par voie d’exception, l’illégalité de l’article DG.6 du règlement municipal des étalages et terrasses interdisant les chauffages sur les contre-terrasses.

La Ville a interjeté appel de ces jugements. Mais, par deux arrêts du 10 avril 2018, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté ses requêtes.

Dans le premier, elle a jugé, après avoir relevé que la ville de Paris s’était référée aux tarifs applicables aux terrasses ouvertes fixés en annexe à l’arrêté du 24 décembre 2013, « que, toutefois, cet arrêté ne prévoit pas de tarif applicable aux contre-terrasses, qui compte tenu de leurs caractéristiques commerciales ne peuvent être assimilées à des terrasses ouvertes dans la mesure où l’occupation du domaine public par une contre-terrasse n’est autorisée, contrairement aux terrasses ouvertes, que pour une période limitée, en l’espèce du 1er avril au 31 octobre de l’année » et « qu’en se bornant à faire application purement et simplement du tarif existant pour une terrasse, au lieu de tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’utilisation irrégulière du domaine public ou du revenu qu’aurait pu produire une contre-terrasse équipée de dispositifs de chauffage et d’écrans parallèles, la ville de Paris avait méconnu les dispositions du CGPPP ».

Dans le second arrêt, la cour a jugé que l’article DG.6 du règlement du 6 mai 2011 ne constituant pas la base légale du titre exécutoire du 20 mars 2015, c’est à tort que le tribunal avait retenu le moyen tiré de l’illégalité de l’article DG.6 pour prononcer la décharge de la somme mentionnée dans le titre exécutoire. Mais, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, elle a confirmé le dispositif du jugement au motif que la ville de Paris ne pouvait fixer le montant de l’indemnité par référence aux tarifs applicables aux terrasses ouvertes. La rédaction de l’arrêt est légèrement différente du précédent mais le sens est le même, la cour ayant jugé « que l’occupation du domaine public par une contre-terrasse n’est autorisée, contrairement aux terrasses ouvertes, que pour une période limitée, en l’espèce du 1er avril au 31 octobre de l’année ; qu’ainsi, les installations de chauffage sur une terrasse ouverte et une contreterrasse ne peuvent être regardées comme procurant les mêmes avantages ».

La ville de Paris se pourvoit en cassation.

Erreur de droit quant à l’occupation des contre-terrasses

2. Son premier moyen vous donne l’occasion de trancher une question assez ponctuelle mais inédite dans votre jurisprudence. Il est tiré de ce que la cour aurait méconnu les dispositions de l’arrêté municipal du 6 mai 2011 en jugeant qu’il n’autorisait l’occupation du domaine public de la ville de Paris par les contre-terrasses que pour une période limitée de l’année, à la différence des terrasses ouvertes. C’est un motif que l’on trouve déjà sous la plume de la cour de Paris, dans un arrêt Société Le Bistrot de la Place du 26 janvier 20173, rendu dans un litige relatif à une contre-terrasse installée sur la place du Tertre, contre lequel la ville de Paris avait formé un pourvoi, dont l’admission a été refusée, mais sans qu’un moyen dirigé contre ce motif n’ait été soulevé4. L’erreur de droit est à nos yeux patente, car l’arrêté du 6 mai 2011 ne prévoit pas que les contre-terrasses ne seraient susceptibles d’être autorisées que pour une période limitée de l’année.

Ce règlement est structuré en trois titres. Le premier comporte les « dispositions générales applicables à toutes les installations ». Le deuxième fixe les « dispositions particulières applicables aux différents dispositifs » (étalages, terrasses ouvertes, contre-terrasses…). Et le troisième comporte des « dispositions localisées particulières » relatives aux quartiers rue de Rennes, Montorgueil et Saint-Denis. L’article DG.8, qui fait partie du titre I, énonce que les autorisations sont accordées, sauf indications contraires, pour une période temporaire (ce qui est bien le moins pour des autorisations d’occupation du domaine public), laquelle ne peut dépasser le 31 décembre de chaque année. Par ailleurs, les dispositions de l’article DG.11.2 du même titre, relatif aux « secteurs à dispositions particulières », ne comportent, en ce qui concerne le secteur de l’avenue des Champs-Élysées, aucune limitation dans le temps des contre-terrasses. Au nombre des règles particulières, il est seulement précisé, par exemple, que la contre-terrasse doit être délimitée par des jardinières placées à l’intérieur des occupations autorisées et n’excédant pas 1,30 m de hauteur, végétation comprise. Enfin les dispositions du titre II comportent, s’agissant des contre-terrasses, un article 4.5 intitulé « Durée de validité de l’autorisation » qui prévoit que la durée d’exploitation du dispositif autorisé « peut être limitée en fonction des caractéristiques de la voie ou de l’espace public (exploitations non continues, limitées, ou temporaires […] ».

Les mots ayant un sens, si l’autorisation d’installer une contre-terrasse « peut » être limitée dans le temps, c’est donc qu’elle ne l’est pas toujours. Cette analyse nous paraît confortée par la lecture de l’arrêté du 24 décembre 2013 fixant les tarifs applicables aux droits de voirie pour l’année 2014 qui distingue les tarifs applicables aux « contre-terrasses temporaires » des tarifs applicables aux « contre-terrasses », ce dont on peut inférer que ces dernières, si elles ne sauraient être « permanentes », car nul n’est habilité à occuper le domaine public à titre permanent, peuvent néanmoins être autorisées pour toute la durée d’une année civile – ce qui était le cas, au demeurant, de la contre-terrasse de la société Le Directoire, l’autorisation délivrée valant sans restriction de durée.

Il a certes existé, par le passé, dans le règlement municipal des étalages et des terrasses du 27 juin 1990, un article propre au secteur des Champs-Élysées aux termes duquel :

« Les terrasses ouvertes et les contre-terrasses sont installées à partir du 1er avril et jusqu’au 3e dimanche d’octobre. Ces dates pourront être exceptionnellement avancées ou reculées en fonction des conditions climatiques. » Mais cette disposition n’a pas été reprise dans l’arrêté de 2011 applicable en l’espèce.

Surabondamment, nous n’identifions à l’inverse aucune disposition du règlement de 2011 impliquant que l’autorisation d’installer une terrasse ouverte soit systématiquement délivrée pour une année entière. Les deux termes de la comparaison sur lesquels la cour s’est fondée sont donc viciés. Le moyen est opérant car la différence entre la période d’utilisation d’une terrasse ouverte – permanente selon la cour – et celle d’une contre-terrasse – temporaire selon elle – a été l’unique élément, dans son raisonnement, à partir duquel elle a conclu à l’existence d’une différence de nature entre les terrasses ouvertes et les contre-terrasses, justifiant de condamner le choix opéré par la ville de Paris de se référer aux suppléments dus au titre des terrasses ouvertes et il s’agit bien d’une règle de droit qu’elle a énoncée et non d’un simple constat de fait, car le motif est le même dans les deux arrêts, alors que la contre-terrasse du Directoire est autorisée sans limite de durée.

Erreur de droit quant à l’office du juge

3. Nous pensons qu’à cette première erreur de lecture du règlement de 2011 s’ajoute une seconde erreur, qui se rapporte à l’office du juge saisi par l’occupant irrégulier du domaine public d’un recours contre l’état exécutoire mettant à sa charge une somme au titre de son occupation irrégulière.

3.1. Notons d’abord que si les sociétés Café Georges V et le Directoire sont titulaires d’une autorisation d’installer une contre-terrasse sur le domaine de la ville de Paris, est en cause l’installation de dispositifs de chauffage et d’écrans parallèles prohibés, qui doit être regardée comme une occupation irrégulière, car non autorisée et en tout état de cause interdite.

En matière d’occupation irrégulière du domaine public, votre jurisprudence pose de longue date le principe selon lequel l’occupant sans droit ni titre commet une faute qu’il est tenu de réparer en versant au gestionnaire du domaine une indemnité représentative du montant de la redevance dont il aurait dû s’acquitter si l’occupation avait été autorisée5. Vous avez précisé que, pour déterminer le montant de l’indemnité, il appartient au gestionnaire du domaine de la calculer par rapport au tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public ou, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public6.

Bien sûr, le droit à indemnité du propriétaire ou du gestionnaire du domaine ne disparaît pas lorsque l’occupation irrégulière porte sur un bien domanial dont l’occupation est interdite ; dans ce cas, le montant de l’indemnité mise à la charge de l’occupant irrégulier ne peut par construction résulter de l’application d’un tarif existant ; c’est pourquoi il convient alors « fixer le montant de l’indemnité due par l’occupant irrégulier par référence au montant de la redevance due pour un emplacement similaire » : voyez la solution de votre arrêt Voies navigables de France du 13 février 20157, s’agissant d’une péniche stationnant sur le domaine public fluvial à un emplacement interdit pour raisons de sécurité.

3.2. Ceci étant rappelé, la question que posent les arrêts attaqués, de ce point de vue, se divise en deux, l’une particulière, l’autre générale.

La première consiste à savoir si la ville de Paris était fondée à regarder les terrasses ouvertes dotées d’écrans de protection et de dispositifs de chauffage, certes pas comme des « emplacements » au sens de votre arrêt VNF précité, mais comme des « installations » similaires à celles équipant une contre-terrasse, eu égard aux caractéristiques respectives des terrasses ouvertes et des contre-terrasses. En ce qui nous concerne, il nous semble excessivement sévère de juger cette comparaison mal à propos. La principale différence objective entre une terrasse ouverte et une contreterrasse tient à leur localisation respective sur le domaine public. La terrasse ouverte est soit contiguë à l’immeuble, soit attenante à une terrasse fermée contiguë à l’immeuble qu’elle prolonge, tandis que la contre-terrasse est nécessairement séparée de l’immeuble ou de la terrasse ouverte ou fermée qui lui est contiguë. Mais cette différence ne justifie pas à seule de refuser à la ville de Paris de se référer aux tarifs des équipements des terrasses ouvertes, lequel tient compte des avantages de toute nature procurés à l’occupant, pour calculer le montant de l’indemnité due à raison de l’installation d’équipements non autorisés sur une contre-terrasse.

La seconde question, indépendante de la première, consiste à s’interroger sur ce que le juge doit faire lorsqu’il estime que le tarif auquel s’est référé le propriétaire ou le gestionnaire du domaine public n’a pas été choisi à bon escient. Nous l’avons dit, en l’espèce, la cour a joué d’un clavier à deux touches en confirmant la décharge de l’obligation de payer qui avait été prononcée par les premiers juges au seul motif que le montant de l’indemnité ne pouvait être calculé par comparaison avec le tarif des terrasses ouvertes, sans remettre en cause le droit à indemnité de la ville de Paris. Cette solution binaire sied mal, à notre avis, à la nature particulière du litige porté devant le juge par l’occupant irrégulier d’une dépendance du domaine public contestant le titre de recettes émis à son encontre.

On observera d’abord que, dans le contentieux indemnitaire, vous avez déjà eu l’occasion de dire que : « Le juge qui reconnaît la responsabilité de l’administration et ne met pas en doute l’existence d’un préjudice ne peut, sans méconnaître son office ni commettre une erreur de droit, rejeter les conclusions indemnitaires dont il est saisi en se bornant à relever que les modalités d’évaluation du préjudice proposées par la victime ne permettent pas d’en établir l’importance et de fixer le montant de l’indemnisation. » Vous avez ajouté qu’il lui appartient dans ce cas « d’apprécier lui-même le montant de ce préjudice, en faisant usage, le cas échéant, de ses pouvoirs d’instruction »8.

Il nous semble qu’il n’en va pas différemment dans le contentieux des titres exécutoires que votre décision Mbakam a intégré dans le plein contentieux9. Votre décision Mme Labachiche épouse Beldjerrou10 a jugé, s’agissant d’un recours dirigé contre une décision de récupération d’un indu de RMI que, dans le cas où aucun vice propre n’est de nature à justifier l’annulation du titre exécutoire, il appartient au juge d’examiner les droits de l’intéressé sur lesquels l’administration s’est prononcée afin d’y statuer lui-même et d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision. La prévention de l’enrichissement sans cause justifie à nos yeux de transposer cette solution au cas de la contestation d’un titre exécutoire émis par le propriétaire ou le gestionnaire du domaine public pour recouvrer l’indemnité qui lui est due du fait d’une occupation irrégulière de ce domaine. Ceci faisait donc obstacle à ce que la cour, indépendamment du motif erroné sur lequel elle s’est fondée, décharge les deux sociétés de l’obligation de payer, sans rechercher elle-même sur quelle base l’indemnité réclamée par la ville de Paris devait être calculée, quitte à faire usage de ses pouvoirs d’instruction.

Par ces motifs, nous concluons à l’annulation des arrêts, au renvoi des affaires à la cour et à ce chaque société défenderesse verse la somme de 2 000 € à la ville de Paris au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. ■

1. (424,46*46) + (1273,39*46) = 78 101,1 € (+ 3,81 € de frais de dossier) = 78 104,91 €. [↩]
2. 32*339,18 = 10 853,76 €. [↩]
3. N° 15PA02113. [↩]
4. CE (8CH) 22 décembre 2017, n° 409255, à nos conclusions. [↩]
5. V. CE S. 25 mars 1960, SNCF c/ Dame Barbey, n° 44533 : Rec., p. 222 ; CE (8/3 SSR) 15 avril 2011, SNCF, n° 308014 : Rec., T., p. 923 ; CE (8/3 SSR) 11 février 2013, Voies navigables de France, n° 347475. [↩]
6. CE (9/10 SSR) 16 mai 2011, Commune de Moulins, n° 317675 : Rec., p. 242, concl. C. Legras. Cf., en ce qui concerne l’occupation sans titre d’emplacements dans les halles, foires et marchés d’une commune, CE (8/3 SSR) 24 juin 2013, SARL Eldorado et Mme Dorado-Araguas, n° 348207 : Rec., p. 178, concl. N. Escaut. [↩]
7. CE (8/3 SSR), n° 366036 : Rec., T., p. 667 ; Droit ad. 2015, n° 6 c. 42, note G. Eveillard. [↩]
8. CE (1/6 SSR) 15 décembre 2010, GIE garde ambulancière 80 et autres, n° 330867 : Rec., T., pp. 923-981, concl. M. Vialettes. [↩]
9. CE S. 27 avril 1988, n° 74319 : Rec., p. 172. À l’occasion d’un litige né de l’émission par un CROUS à l’encontre d’un étudiant d’un titre exécutoire correspondant à des loyers impayés. [↩]
10. CE S. 27 juillet 2012, n° 347114 : Rec., p. 299. [↩]