Le BJCL tient à remercier la revue Droit de la Voirie pour l’avoir autorisé à publier ces conclusions.

1. Créé en 1955, et fort de plus de 2 000 adhérents, le Club Seynois Multi-Sports (CSMS), dont le siège est à La Seyne-sur-Mer (Var), est une association sportive régie par la loi du 1er juillet 1901. Un différend ancien l’oppose à la ville de La Seyne-sur-Mer en ce qui concerne l’usage du complexe tennistique Barban qui comprend, sur une superficie totale d’un peu plus de 2 hectares, 9 courts de tennis en dur, un bâtiment à usage de vestiaires, un club-house, un court de tennis couvert, un parking, un atelier et des espaces verts.

Des acquisitions foncières au statut atypique

Cet ensemble immobilier – personne ne le conteste aujourd’hui – est la propriété de la commune. Là où les choses se compliquent un peu, c’est que les parcelles supportant les installations sportives ont été acquises par la commune auprès de l’association, par des actes des 25 mars 1975 et 31 mars 2010, seules les parcelles en nature de pré et bois ayant été acquises par la commune auprès d’un tiers, en 1982.

Or l’association se prévaut de ce que la commune se serait contractuellement engagée, dans ces actes de 1975 et 2010, à lui consentir un droit d’occupation perpétuel des installations sportives, ce droit constituant la contrepartie des cessions immobilières consenties, à titre gratuit pour la première, et à un prix symbolique pour la seconde. La commune lui répond qu’un droit d’occupation perpétuel du domaine public est, plus qu’une impossibilité, une véritable abomination.

C’est cette dispute qu’il vous revient aujourd’hui d’arbitrer car, en 2016, la commune s’est résolue à demander au tribunal administratif de Toulon, dans le cadre d’une procédure au fond, et non en référé, de constater l’occupation sans droit ni titre par le CSMS du complexe Barban et d’ordonner par suite son expulsion. Par un jugement du 12 octobre 2017, ce tribunal a enjoint à l’association de libérer les lieux sous astreinte de 200 € par jour de tard à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la notification du jugement et l’a condamnée à verser à la commune une indemnité d’occupation sans droit ni titre.

Le CSMS se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 13 avril 2018 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel qu’il a formé contre ce jugement.

2. Dans l’arrêt attaqué, la cour a d’abord jugé que les parcelles acquises par la commune en 1975 et 2010 auprès du CSMS appartenaient à son domaine public, s’agissant de dépendances affectées au service public communal d’activités sportives et de loisirs et ayant fait l’objet d’un aménagement qu’elle a qualifié de spécial pour les équipements acquis en 1975 et d’indispensable pour les équipements acquis, postérieurement à l’entrée en vigueur du CG3P, aucune de ces dépendances n’ayant fait l’objet depuis lors d’un déclassement.

Les juges d’appel ont ensuite considéré que les principes de la domanialité publique faisaient obstacle à ce qu’un occupant du domaine public, eu égard au caractère nécessairement précaire et révocable de l’utilisation de ce domaine, puisse se prévaloir d’un tel droit qui vaudrait sans limitation de durée. Et ils ont estimé – c’est le point névralgique du litige – qu’à supposer que l’acte du 25 mars 1975 doive être interprété comme stipulant un droit d’utilisation perpétuel des installations cédées, les mêmes principes de la domanialité publique excluaient que de telles stipulations aient pu créer des droits dans le chef du CSMS.

Ensuite de quoi les juges d’appel ont rappelé que la décision de la commune de ne pas renouveler la convention d’occupation des parcelles conclue le 31 mars 2010 était devenue définitive de sorte que l’association était, depuis le 31 mars 2015, occupante sans droit ni titre du domaine public. Ils en ont déduit qu’ils étaient tenus de faire droit à la demande d’expulsion en écartant comme sans incidence la circonstance que l’association aurait été dans l’impossibilité de signer la nouvelle convention et qu’elle se serait acquittée des redevances d’occupation. Ils ont conclu de tout ceci, et « sans qu’il soit besoin de poser une question préjudicielle au juge judiciaire sur la portée de l’acte du 25 mars 1975 », que l’association requérante n’était pas fondée à se plaindre du rejet par le tribunal administratif de sa demande.

Droit d’occupation indéfinie et occupation sans titre

3. L’affaire, qui avait été inscrite à une séance de la 8e chambre jugeant seule, a été admise sur notre suggestion, car il nous a semblé qu’il pourrait être statué par une décision motivée sur le moyen unique du pourvoi, tiré de l’erreur de droit commise par la cour à avoir jugé que la stipulation de l’acte du 25 mars 1975 conférant à l’association un droit d’occupation indéfini était sans influence sur l’existence d’une occupation sans droit ni titre.

À bien des égards, cet acte est déroutant.

Il ressort des pièces du dossier que sa conclusion a été autorisée par une délibération du conseil municipal de La Seyne-sur-Mer du 30 décembre 1974, l’acquisition par la commune ayant été déclarée d’utilité publique par arrêté préfectoral du 17 février 1975 pour valoir dispense des droits d’enregistrement.

L’acte lui-même, dénommé « acte administratif de cession amiable », a été établi par le maire de La Seyne-sur-Mer : formellement, il s’agit donc d’une acquisition immobilière « en la forme administrative ». L’acte se présente pour le reste comme un contrat conclu entre, d’une part, la commune, représentée par l’adjoint au maire agissant en vertu de la délibération précitée du conseil municipal, et, d’autre part, l’association, représentée par son président, par lequel la seconde « fait cession » à la première du terrain et des installations sportives correspondant aux parcelles cadastrées AK 338, 371 et 708.

Il résulte des termes clairs de l’acte que cette « cession » est consentie à titre gratuit par le club sportif qui est qualifié de « donateur ». L’acte énonce en outre, dans un paragraphe intitulé « charges et conditions », ce vocabulaire appartenant plutôt au domaine des libéralités, que : « La présente cession est faite sous les charges et conditions ordinaires […] Et en outre sous réserve que l’ensemble, ainsi que l’extension future soit exclusivement réservés aux activités de la section Tennis du Club Sportif Municipal Seynois. »

On peut bien sûr hésiter sur la nature exacte de cette convention, nous y reviendrons, mais il est difficilement contestable que l’acte du 25 mars 1975 confère un droit d’usage et de jouissance au CSMS qui non seulement n’est pas borné dans le temps, mais s’étend aussi à des équipements non encore réalisés. Tout l’intérêt de l’affaire est de cerner d’un peu plus près la nature de ce droit et ses effets, ce qui implique à notre sens d’écarter plusieurs fausses pistes sur lesquelles le pourvoi voudrait vous entraîner.

Les cadres juridiques à écarter

La première fausse piste est celle de la servitude.

Dans son mémoire complémentaire, le CSMS soutient en effet que la commune lui aurait consenti, par la convention de 1975, une servitude – ce qui serait doublement avantageux pour lui car, d’une part, les servitudes sont normalement perpétuelles et, d’autre part, votre jurisprudence admet désormais, après un long refus, qu’une servitude conventionnelle de droit privé antérieure à l’incorporation dans le domaine public puisse produire des effets, sous réserve qu’elle soit compatible avec l’affectation du bien au service public1.

Toutefois, on ne saurait identifier une servitude dans le droit reconnu par le nouveau propriétaire à l’ancien propriétaire de continuer à utiliser son bien. La servitude est en effet un « rapport foncier », qui suppose donc une pluralité de fonds et met aux prises au moins un fonds servant et un fonds dominant, qui sont en règle générale des fonds voisins, si ce n’est contigus. Cette condition de dualité des fonds, qui découle des termes mêmes de l’article 637 du code civil, n’est pas remplie lorsqu’est en cause un démembrement du droit de propriété puisqu’il n’y a pas deux fonds appartenant à deux propriétaires mais un fonds unique sur lequel deux propriétaires se partagent les attributs du droit de propriété. Comme le relève la doctrine civiliste, l’erreur est fréquente car il n’est pas rare que « l’on rattache […] aux servitudes réelles » des droits de jouissance « qui sont en réalité des diminutifs de l’usufruit ». Tel est le cas ici.

La deuxième fausse piste est celle de l’invocation d’un droit de jouissance perpétuel.

Le code civil – voyez son article 543 – énonce certes qu’« on peut avoir sur les biens, ou un droit de propriété, ou un simple droit de jouissance, ou seulement des services fonciers à prétendre ». Les droits de jouissance peuvent être aussi bien personnels – c’est la situation du locataire qui dispose du droit d’utiliser un local en contrepartie d’un loyer – que réels, lorsqu’ils permettent à leur titulaire d’utiliser un immeuble et d’en percevoir les fruits à la place du propriétaire. Dans ce cas, il y a démembrement du droit de propriété. L’usufruit n’en est qu’un exemple parmi d’autres car il existe une gamme infinie de droits réels de jouissance qui peuvent être consentis par un propriétaire. Rien ne s’oppose par ailleurs à ce qu’un tel droit soit reconnu à une personne morale : voyez, à propos d’un droit d’usage et d’habitation concédé à la Maison de Poésie dans l’acte de cession d’un hôtel particulier à la Société des auteurs et compositeurs dramatiques, un arrêt de la Cour de cassation du 31 octobre 20122.

Toutefois, et quand bien même on raisonnerait dans un pur cadre civil, les droits réels de jouissance consentis à une personne morale sont nécessairement temporaires. La Cour de cassation juge en effet qu’un droit réel indéfini ne saurait être analysé comme un droit perpétuel. À propos d’un droit de jouissance conféré par un syndicat de copropriétaires à EDF, elle a ainsi estimé que « ce droit, s’il n’est pas limité dans le temps par la volonté des parties, ne peut être perpétuel et s’éteint dans les conditions prévues par les articles 619 et 625 du code civil », c’est-à-dire au terme de trente années, comme en matière d’usufruit des personnes morales3. L’association ne pouvait donc, en tout état de cause, prétendre à un droit de nature civile qui aurait produit des effets au-delà de l’année 2005.

La troisième fausse piste est celle d’une donation grevée d’une charge faisant obstacle à l’incorporation des terrains de tennis dans le domaine public communal.

Sans doute l’absence de stipulation d’un prix dans l’acte du 25 mars 1975 oriente-t-elle en faveur d’une donation avec charge, aux côtés d’autres indices tels que l’emploi des termes « donateur » et « donation » dans l’acte lui-même ou dans des conventions postérieures. Mais la qualification de donation dépend toujours de l’existence d’une intention libérale et de l’absence de contrepartie. Or la requérante soutient devant vous que le droit d’usage perpétuel et exclusif dont elle se prévaut lui a été concédé par la commune « en contrepartie de la donation », pour en déduire que cette charge grevant la donation excluait que les terrains litigieux reçoivent la qualification de domaine public communal.

Outre que le propre d’une donation est de n’avoir aucune contrepartie, à la différence d’un contrat commutatif, c’est bien l’incorporation au domaine public communal, réalisée par l’acte de 1975 qui fait obstacle à ce qu’un droit d’usage perpétuel et exclusif puisse être reconnu à l’association, et non l’inverse. La cour a parfaitement jugé en relevant que les installations sportives avaient été incorporées, dès le 25 mars 1975, dans le domaine public de la commune, compte tenu de l’affectation instantanée au service public des parcelles spécialement aménagées dont la propriété a été transférée, configuration que vous avez rencontrée il y a peu dans l’affaire Association Les familles rurales Fédération départementale du Gard4 à propos de locaux communaux mis à disposition d’une crèche et halte-garderie et repris par la commune pour y créer un service public d’accueil de la petite enfance.

Le caractère déterminant de l’incorporation au domaine public

L’incorporation immédiate au domaine public communal faisait mécaniquement du CSMS un occupant du domaine public, dont le titre d’occupation était, par suite et dès l’origine, précaire et révocable. On observera, en passant, que l’association était elle-même convaincue de la précarité de son titre puisqu’elle a conclu avec la commune, le 31 mars 2010, une convention l’autorisant à occuper le domaine public communal pour une durée de cinq années, venue à expiration sans être renouvelée en 2015. Or dès lors qu’un occupant régulier s’est trouvé, à la suite de la dénonciation devenue définitive d’un contrat d’occupation du domaine public, dépourvu de tout titre d’occupation, le juge est tenu de faire droit à la demande tendant à l’expulsion de cet occupant de la parcelle du domaine public désormais indûment occupée5.

Enfin si la requérante soutient, par analogie avec la solution de votre arrêt Cie d’assurances Préservatrice Foncière6, que, de la même manière que le régime de la copropriété des immeubles bâtis exclut le régime de la domanialité publique, la reconnaissance d’un droit d’utilisation perpétuel d’une propriété publique doit exclure l’application du régime de la domanialité publique, elle omet de tenir compte de la dimension chronologique de cette incompatibilité pour déterminer lequel des deux régimes évince l’autre. Si la loi de 1965 conduit à écarter la domanialité publique, c’est uniquement dans le cas où la copropriété précède l’incorporation au domaine public. En revanche, pour un bien appartenant déjà au domaine public, c’est l’application du régime de la copropriété qui serait illégale.

Ici, le droit de jouissance concédé au CSMS l’a été concomitamment à l’incorporation au domaine public et c’est donc, pensons-nous, le régime protecteur de droit public qui venait limiter le droit privé contractuellement reconnu au club sportif. Le cas échéant, celui-ci aurait pu rechercher la responsabilité de la commune sur le terrain des promesses illégales fautives ainsi que vous en avez jugé à propos d’une personne publique ayant conclu un « bail commercial » pour l’exploitation d’un bien sur le domaine public en laissant croire à l’exploitant qu’il bénéficiait des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux7.

Toutefois, cette éventuelle issue indemnitaire ne remet pas en cause l’absence de droit d’occupation et par conséquent le bien-fondé de l’expulsion ordonnée.

Enfin, la branche du moyen tirée de la méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel à la CESDH est nouvelle en cassation et par suite inopérante.

Par ces motifs, nous concluons au rejet du pourvoi et à ce que l’association verse la somme de 3 000 € à la commune au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. ■

1. CE (8/3 SSR) 26 février 2016, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Le Mercure, n° 383935 : Rec., T., p. 752-758 ; CE (7/2 SSR) 14 décembre 2011, Bouyeure, n° 337824, inédit. [↩]
2. Cass. civ. (3e ch.) 31 octobre 2012, Société La Maison de Poésie c/ SCAD, n° 11-16.304 : Bull. 2012 III n° 159. [↩]
3. Cass. civ. (3e ch.) 28 janvier 2015, Syndicat des copropriétaires de la résidence à Alençon c/ EDF, n° 14-10.013 : Bull. 2015 III n° 13 ; JCP G 2016 n° 38 c. 978, note Milleville. [↩]
4. CE (8/3 CHR) 22 mai 2019, n° 423230 : à mentionner aux Tables. [↩]
5. CE (4/1 SSR) 1er mars 1978, Association Maison des jeunes et de la Culture Paris-Charonne, n° 5588, T., p. 809 ; CE (6/2 SSR) 21 décembre 1979, SCI de la rue Ambroise-Croizat, n° 7583 : Rec., T., p. 733. [↩]
6. CE S. 11 février 1994, n° 109564 : Rec., p. 64. [↩]
7. CE (8/3 CHR) 24 novembre 2014, Société des remontées mécaniques Les Houches-Saint-Gervais, n° 352402 : Rec., p. 350. [↩]