Le 5 août 2012, vers 17 h 15, alors qu’il pratiquait le surf sur le domaine public maritime, au droit de la commune de Saint-Leu, à la Réunion, M. F. a été victime d’une attaque de requin, à la suite de laquelle il a dû subir l’amputation de la main droite et d’une partie de la jambe du même côté. Avec son épouse et ses enfants, il a recherché la responsabilité de l’État en invoquant la carence de l’autorité préfectorale dans l’exercice de ses pouvoirs de police administrative.

Un nouveau contentieux relatif à des attaques de requins

L’accident de M. F. s’est produit dans un contexte dont le juge des référés du Conseil d’État a eu à connaître l’année suivante. Onze attaques de requins, dont cinq mortelles, avaient eu lieu entre juin 2011 et juillet 2013 à l’ouest de l’île de la Réunion. Les victimes étaient pour la plupart des pratiquants de sports de glisse, mais la dernière, le 15 juillet 2013, était une adolescente qui se baignait à proximité du rivage. La commune de Saint-Leu avait alors saisi le juge des référés du tribunal administratif de Saint-Denis d’une demande en référé-liberté tendant à ce qu’il soit enjoint au préfet d’autoriser, et même d’encourager le prélèvement, de requins-bouledogue adultes, afin de réduire le risque. Saisi en appel par le ministre de l’Intérieur, le juge des référés du Conseil d’État, par son ordonnance du 13 août 2013, a retenu que « l’existence d’un tel risque mortel, notamment pour une activité ordinaire de baignade proche du rivage révèle un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes qui excède ceux qui peuvent être normalement encourus lors de la pratique d’une activité sportive ou de loisirs par une personne avertie du risque pris », de sorte que, rapporté à l’insuffisance des mesures prises jusqu’alors, ce risque caractérisait tant une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue tout simplement le droit au respect de la vie que la situation d’urgence requise par l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

Votre juge des référés a alors rappelé que si certaines nouvelles mesures envisageables en urgence relevaient de la compétence du maire, le préfet pouvait également être compétent, à trois titres différents :

–          soit, sur le fondement du 1° de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, en cas de carence du maire dans l’exercice de la police municipale, laquelle inclut spécialement, en vertu de l’article L. 2213-23 du même code, « la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés », qui « s’exerce en mer jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux ». Selon, encore, à ce jour, votre décision du 25 juillet 2007, Ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire c/ Alfonsi1, le défaut de mise en œuvre par le préfet de ce pouvoir de substitution engage la responsabilité de l’État en cas de faute lourde ;

–          soit, sur le fondement du 3° du même article, pour prendre des mesures dont le champ d’application excède le territoire d’une commune ;

–          soit encore au titre des pouvoirs de police spéciale qu’il tire du décret 2007-236 du 21 février 2007 portant création de la réserve nationale marine de la Réunion, pris sur le fondement des articles L. 332-1 à L. 332-27 du code de l’environnement, même si, comme l’a relevé le juge des référés du Conseil d’État, ces derniers pouvoirs ont pour objet principal la gestion et la protection de la réserve naturelle.

Puis le juge des référés du Conseil d’État a énuméré les mesures, relevant de la compétence de l’autorité de police municipale ou préfectorale, susceptibles de réduire les risques d’atteinte à la vie ou à l’intégrité corporelle des baigneurs ou des pratiquants de sports nautiques :

–          l’interdiction ou la limitation de toutes les activités de loisirs nautiques ou de certaines d’entre elles dans les zones à risques ;

–          une signalisation de ces zones très visible, explicite sur les risques exceptionnels encourus en cas de non-respect de la réglementation, avec information générale des publics concernés susceptibles d’accéder à ces zones ;

–          la mise en place de dispositifs de surveillance des requins et d’alerte des personnes dans les zones où se pratiquent ces activités, lorsqu’elles ne sont pas interdites ;

–          l’installation d’équipements faisant obstacle à l’entrée des requins dans les espaces ainsi sécurisés, ou des mesures assurant leur pêche sélective ;

–          enfin, le prélèvement de requins des espèces dangereuses non protégées, soit, à la Réunion, des requins-bouledogue et des requins-tigre, cette dernière mesure, controversée, semblant ne pouvoir être efficace que si les requins sont sédentarisés.

Enfin, ayant déjà recensé, aux stades de l’appréciation de l’atteinte à une liberté fondamentale et de l’urgence, les mesures déjà prises, qu’il a jugé insuffisantes, de même que celles prises en exécution de l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif, le juge des référés du Conseil d’État a précisé les mesures qui lui paraissaient nécessaires de toute urgence de la part du préfet « dans l’attente des effets éventuels des autres mesures annoncées ou envisagées » :

–          mettre en place une signalisation adaptée des interdictions ou des limitations de baignade et d’activités nautiques, en précisant clairement la nature des risques ;

–          assurer une information sur ces interdictions et risques non seulement de la population permanente mais aussi des personnes ne résidant pas habituellement dans l’île et qui sont donc moins sensibilisées à ces risques ;

–          à ce titre, s’assurer d’une information suffisante du public sur les interdictions de baignade et de certaines activités nautiques édictées, jusqu’au 1er octobre 2013, et sur les risques encourus par le non-respect de ces interdictions, cette information devant être faite, d’une part, sur les lieux où ces interdictions s’appliquent et, d’autre part, par les voies de communication les plus appropriées, à destination de l’ensemble des populations concernées dans le département.

Et il a enjoint au préfet d’y procéder, dans le délai de dix jours, en réformant l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif en ce qu’elle avait de contraire.

Les juges du fond ne reconnaissent pas de faute de la commune et du préfet

Malgré les défaillances que cette ordonnance paraissait révéler a posteriori, le tribunal administratif de La Réunion et la cour administrative d’appel de Bordeaux ont rejeté les demandes indemnitaires des consorts F.

Le tribunal avait raisonné en deux temps ; la cour en a ajouté un troisième.

Dans un premier temps, la cour administrative d’appel a estimé qu’à l’endroit de l’accident, l’interdiction de la baignade par un arrêté du maire de Saint-Leu du 1er mars 2011, matérialisée par un panneau sur lequel était mentionné « baignade interdite, site dangereux, accès à vos risques et périls », ne permettait de reprocher aucune carence au maire, ni, par suite, au préfet dans l’exercice de son pouvoir de substitution.

Dans un deuxième temps, la cour s’est fondée sur les circonstances propres à la personne de M. F., surfeur expérimenté qui connaissait les lieux, et à son comportement, consistant à s’exposer à un risque qu’il savait encore plus élevé en prolongeant sa pratique à une heure avancée de la journée, après 17 h 00, ainsi que sur la publicité faite par la mairie de Saint-Leu et la préfecture sur les risques d’attaque, pour en déduire que l’accident dont il a été victime ne peut être attribué et imputable qu’à sa seule imprudence.

Dans un troisième temps, la cour a ajouté « au surplus » une longue phrase difficilement intelligible mais dont on croit retirer qu’elle écarte également toute faute du préfet au titre des mesures de police qui excèdent le territoire d’une commune, ainsi qu’au titre des mesures de prélèvement de requins-bouledogue ou requins-tigre dans les eaux de la réserve naturelle maritime, en raison de l’absence de données scientifiques suffisantes, à la date des faits, pour permettre des prélèvements efficaces.

Si l’on accepte de lire ainsi ce troisième volet de l’arrêt, il n’y a pas à retenir l’insuffisance de la motivation – que son obscurité rendrait tentante. L’autre moyen dirigé contre cette partie de l’arrêt critique une erreur de qualification juridique à ne pas avoir retenu comme fautive l’absence de réalisation par le préfet d’études complémentaires pour apprécier l’utilité de prélèvements. Mais au vu des écritures d’appel des requérants sur ce point, le moyen peut être regardé comme nouveau en cassation. En effet, si est mentionnée page 18 de leur mémoire d’appel l’insuffisance du programme d’études, c’est seulement dans le cadre d’une citation de l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 13 août 2013, tandis que, deux pages plus loin, ils mentionnaient précisément, comme l’une des rares mesures qu’ils reconnaissaient avoir été prise utilement, l’engagement d’un programme d’étude.

Au demeurant, ces deux moyens portent sur des motifs qui sont introduits comme surabondants par les mots « au surplus » et paraissent bien tels, puisqu’ils viennent après les motifs par lesquels la cour impute l’accident à la seule imprudence de M. F.

On peut par ailleurs accepter de regarder ces motifs sur l’exonération de toute responsabilité de l’administration comme ne faisant pas déjà double emploi avec les motifs relatifs à l’absence de carence de la commune et donc de faute du préfet dans l’exercice de son pouvoir de substitution, car ils ne sont pas sans lien les uns avec les autres, à travers la question du caractère suffisant de l’information accessible à M. F. sur la nature du danger existant.

La question de la part de responsabilité de la victime

Ces motifs relatifs à l’imprudence de M. F. sont eux-mêmes critiqués par un moyen d’insuffisance de motivation et un moyen de dénaturation.

Mais l’arrêt est suffisamment motivé sur ce point, la question du caractère suffisant de la motivation étant distincte du caractère convaincant des circonstances de fait retenues par la cour, parmi lesquelles, par exemple, les communiqués de presse de la préfecture, dont on ignore, au seul vu du dossier soumis aux juges du fond, la diffusion réelle et qui, par ailleurs, restaient assez généraux et peu circonstanciés sur le « risque requin » à la Réunion.

Dans le cas le plus général, vous contrôlez en cassation, sous l’angle de l’erreur de qualification juridique, si le comportement de la victime est de nature à atténuer la responsabilité de la puissance publique2 – il ne s’agit en effet que d’un cas particulier de qualification d’un fait comme fautif, ce qui relève typiquement d’un contrôle de qualification juridique en cassation, voire à exonérer totalement l’administration de sa responsabilité3 – ce que vous rattachez au contrôle de qualification juridique exercé en cassation sur le caractère direct d’un lien de causalité4, tandis que vous laissez à l’appréciation souveraine des juges du fond la clé de répartition du partage de responsabilité qui doit en résulter5.

Cependant, on peut comprendre l’arrêt de la cour sur ce point, comme le fait le pourvoi, comme reposant plutôt sur ce que la doctrine appelle l’exception de risque acceptée, en vertu de laquelle le préjudice résultant d’une situation à laquelle la victime s’est sciemment exposée ne lui ouvre pas droit à réparation. Or, à cet égard, c’est souverainement que le juge du fond détermine si la victime s’est exposée sciemment à un risque de dommages6.

En l’espèce, compte tenu de l’expérience de M. F. et de sa familiarité avec l’île de la Réunion, il est difficile d’appréhender une erreur de la cour administrative d’appel sous l’angle d’une dénaturation des pièces du dossier.

L’interdiction de baignade doit-elle préciser la nature des risques encourus ?

Ne reste alors que le débat ouvert en amont sur l’insuffisance éventuelle des mesures prises par le maire de Saint-Leu pour dissuader de baignade ou d’activités nautiques dans cette zone dangereuse. Outre deux insuffisances de motivation qui ne sont pas constituées, le pourvoi invoque une erreur de qualification juridique, parce qu’ainsi qu’il ressort des termes mêmes de l’arrêt, si l’interdiction stricte de baignade était signalée, la nature du danger ne l’était pas.

En somme, l’argumentaire du pourvoi revient à considérer qu’une interdiction de police stricte et correctement indiquée et matérialisée, mais non motivée, ne suffit pas à prévenir la pratique interdite totalement en raison de la gravité du risque encouru.

Dans un premier mouvement de la pensée, votre rapporteur public entend cette thèse, tant par son hémisphère cérébral méditerranéen que par son autre hémisphère cévenol, comme marquée d’une conception assez saine, bien que peu formaliste, ou parce que telle, des rapports entre les ingérences de la puissance publique et la libre disposition de soi-même au quotidien.

Dans un second mouvement plus raisonné et légaliste, il lui faut se rappeler que dans un État de droit, une réglementation de police qui n’est pas illégale doit en principe être respectée, comme toute autre norme en vigueur, et que, d’ailleurs, la violation des arrêtés municipaux et préfectoraux de police est réprimée, à tout le moins, par les dispositions de l’article R. 610-5 du code pénal en tant que contravention de la première classe. Une interdiction absolue suffisamment signalée devrait donc constituer une mesure de police suffisante en elle-même, sans qu’elle ait à expliciter son motif. D’ailleurs, au contraire des décisions administratives individuelles ayant le caractère d’une mesure de police7, les mesures de police à caractère réglementaire n’ont pas à être motivées. Et si l’article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la police municipale des baignades dispose in fine que : « Le maire est tenu d’informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées », la lettre de ces dispositions n’impose de publicité que sur les conditions de la baignade et des activités nautiques, pas sur les motifs du choix de ces conditions.

Mais, par un troisième mouvement d’une réflexion plus approfondie sur les finalités de la police administrative, les moyens qu’elles requièrent et votre jurisprudence à ce sujet, on peut en venir à regarder le moyen comme particulièrement sérieux.

L’objet de la police administrative ne peut se cantonner à un maintien de l’ordre public purement juridique, qui risquerait de rester théorique. Il lui revient de prévenir, notamment, les atteintes matérielles à la sécurité des personnes. Et si ne pèse pas sur l’autorité de police de manière générale une obligation de résultat, l’obligation de mettre en œuvre des moyens adéquats résulte bien de votre jurisprudence constante.

À ce titre, en vertu d’une jurisprudence abondamment nourrie et dont le défendeur aussi bien que le demandeur citent de nombreuses illustrations, il appartient aux maires de prendre les mesures appropriées en vue d’assurer la sécurité des personnes dans les baignades aménagées, ce qui inclut une obligation de signalement spécial de certains dangers. Ces principes remontent au moins à des décisions du 5 mars 1971, Le Fichant8, du 26 février 1969, Dame veuve Granier9, du 11 juin 1969, Commune de Cournon d’Auvergne10, et votre décision du 19 novembre 2013, Le Ray11, redit que cette obligation spécifique concerne « les dangers excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent personnellement, par leur prudence, se prémunir ». Cette obligation porte donc, comme l’expose le ministre, sur les dangers que le public ne peut pas raisonnablement anticiper du fait de leur caractère inhabituel. Par exemple : des blocs de pierre et de ciment, présents dans une baignade non aménagée mais, en fait, très fréquentée12 ; un fort courant qui entraîne les baigneurs vers le large13 ; un plan d’eau devenant subitement abrupt et laissant les baigneurs perdre subitement pied14 ; la mer qui présente de forts rouleaux sur le bord de l’eau, sur une plage dont la fréquentation est régulière et abondante15 ; une plate-forme flottante sur une plage publique permettant à des adolescents et à des enfants d’effectuer des plongeons, quelle que soit la profondeur de l’eau16.

Certes, on peine à trouver dans votre jurisprudence un précédent rapportant une obligation de signalisation d’un danger particulier à une activité par ailleurs expressément interdite par l’autorité de police – les dispositions relatives à la police municipale des baignades ne prévoient pas de mesure d’interdiction, et les précédents que je viens de citer ne font pas apparaître de telle mesure.

Cependant, le souci d’efficacité pratique qui doit inspirer l’exercice de la police administrative paraît, en premier lieu, ne pas pouvoir exonérer l’autorité de police de son obligation d’information adaptée du seul fait qu’elle a estimé devoir, en tout état de cause, interdire l’activité dangereuse. C’est bien ce que paraît marteler l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 13 août 2013.

En deuxième lieu, s’agissant du caractère dangereux de la baignade et des activités nautiques sur un point particulier de la côte maritime, la variété des causes de danger possible paraît devoir imposer, dans le cas d’un risque d’attaque de requin, de spécifier la nature de ce danger, compte tenu de son caractère imprévisible et irrépressible même pour les amateurs les plus expérimentés, contrairement à d’autres types de danger.

En troisième lieu, l’information adéquate ne peut pas être définie en fonction des caractéristiques du public fréquentant habituellement le lieu, mais à l’intention de toute personne susceptible d’y accéder dans des conditions normales. De ce point de vue, l’argumentation du ministre selon laquelle la présence de requins sur le « spot » dit « La Gauche de Saint-Leu », où le drame s’est produit, est un danger que baigneurs et surfeurs connaissent bien, de sorte qu’il ne s’agirait pas d’un « danger excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent personnellement, par leur prudence, se prémunir », ne paraît pas convaincant. L’autorité de police devait prévoir aussi l’information utile aux touristes de passage, par exemple.

Pour ces différentes raisons, il me semble que vous devriez retenir une erreur de qualification juridique de la part de la cour administrative d’appel pour avoir estimé suffisantes les mesures prises par le maire de Saint-Leu, et, par ces motifs, annuler l’arrêt attaqué, renvoyer l’affaire à la cour administrative d’appel de Bordeaux, et mettre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, à la charge de l’État, la somme de 3 000 €, à verser aux consorts F. ■

1. N° 293882 : Rec., T., p. 705, 982 et 1070. [↩]
2. CE 28 juillet 1993, SARL Bau Rouge, n° 116943 : Rec., p. 249, ou CE 23 février 1994, Kurylak, n° 132648 : Rec., T., p. 1184 ; CE 17 juin 1998, Époux Pham, n° 167859 : Rec., p. 237. [↩]
3. CE 20 juin 2007, Boutin, n° 256974 : Rec., T., p. 1047. [↩]
4. CE 26 novembre 1993, SCI Les jardins de Bibémus, n° 108851 : Rec., p. 327. [↩]
5. CE S. 26 juin 1992, Commune de Béthoncourt, n° 114728 : Rec., p. 268. [↩]
6. CE 10 juillet 1996, Meunier, n° 143487 : Rec., p. 289, sur ces deux points. [↩]
7. Article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, 1°. [↩]
8. N° 76239 : Rec., p. 185. [↩]
9. N° 73811. [↩]
10. N° 73435. [↩]
11. N° 352955 : Rec., T., p. 465, 734 et 834. [↩]
12. 5 mars 1971, Le Fichant, préc. [↩]
13. 30 janvier 1980, Quiniou, n° 12928 : Rec., T., p. 629, 877, 882 et 884. [↩]
14. 9 mai 1980, Commune de Ladignac-le-Long et consorts Courteille, nos 07213 et 07393, inéd. [↩]
15. CE 25 juin 2008, Amebogh, n° 295849, inéd. [↩]
16. 19 novembre 2013, Le Ray, préc. [↩]