Notre décision doit être rapprochée de celle du 20 février 1891, Chem. de fer du Midi (S. 1893.3.17 ; P. 1893.3.17, et la note) ; elle en développe et en précise la doctrine d’une façon bien intéressante. Il s’agit du transport des colis postaux opéré par les compagnies de chemins de fer pour le compte de l’Etat, en vertu de conventions dont le véritable sens a été d’abord douteux ; la question qui se pose est celle de la responsabilité de la Compagnie, soit en cas de perte des colis postaux, soit en cas de dommage causé par inexécution des règlements (dans l’espèce, le dommage résulte de ce que, les colis étant grevés de remboursement, la Compagnie a négligé d’avertir l’expéditeur des encaissements opérés, alors qu’elle y était tenue par l’art. 4 du décret du 24 août 1881, ce qui a permis à un employé infidèle dudit expéditeur de commettre des détournements).
Cette question de responsabilité a soulevé dès le début des difficultés de fond et de compétence qui sont complètement examinées dans la note sous l’arrêt précité, et sur laquelle nous ne reviendrons pas. Au fond, est-ce la Compagnie qui est responsable, ou n’est-ce pas plutôt l’Administration des postes, à laquelle la Compagnie ne serait que substituée ? Au point de vue de la compétence, est-ce à la juridiction administrative qu’il convient de s’adresser, ou n’est-ce pas plutôt à la juridiction ordinaire ? Si c’est aux tribunaux administratifs, l’attribution de juridiction résulte-t-elle d’un texte, qui serait l’art. 10 de la convention annexée à la loi du 2 mars 1881, ainsi conçu : « Toutes les contestations auxquelles pourraient donner lieu entre l’Administration, les compagnies et les tiers, l’exécution et l’interprétation de la présente convention… seront jugées par les tribunaux administratifs » ; Le texte conventionnel a-t-il pu avoir vertu attributive de juridiction ? Ou bien n’est-ce pas parce que c’est au fond la responsabilité de l’Administration des postes qui est en jeu, que la juridiction administrative serait compétente ? Enfin, parmi les tribunaux administratifs, quel serait le tribunal compétent ?
Toutes ces difficultés, soulevées par les auteurs, les annotateurs et même par les commissaires du gouvernement (V. la note précitée) n’avaient reçu encore aucune solution. Dans la décision du 20 février 1891, le Conseil d’Etat s’était borné à déclarer que, dans tous les cas, le tribunal compétent n’était certainement pas le conseil de préfecture. Ces mêmes difficultés, explicitement ou implicitement, notre décision les tranche toutes.
1° Sur la question de savoir si la responsabilité est encourue par la Compagnie de chemins de fer ou par l’Administration des postes la solution est explicite et très nette : « Considérant que… la Compagnie de l’Ouest, qui se trouve chargée sous sa propre responsabilité du service des colis postaux aux lieu et place de l’Etat… » Ainsi, la Compagnie est substituée à l’Administration des postes, mais sous sa propre responsabilité ; elle est une sorte d’Entrepreneur de transports ; la convention passée le 2 novembre 1880 et homologuée par la loi du 2 mars 1881 peut s’analyser en un marché de fournitures. – Il n’y a rien à dire contre cette interprétation ; du moment que la compagnie fournit la manutention et le transport des colis, on trouve les éléments d’une sorte de marché de fournitures, aussi bien que dans les transports opérés pour le compte de l’Etat par les Messageries maritimes ou par la Compagnie transatlantique. De plus, il est avantageux que l’Etat se décharge des risques de cette opération. Enfin, les compagnies acceptent les risques, car elles ne se dérobent point devant l’action (V. la note précitée).
2° Implicitement, notre décision admet la compétence de la juridiction administrative, puisque le Conseil d’Etat statue au fond. Mais il y a plus, cette attribution de compétence est fondée sur la convention du 2 novembre 1880 et sur la loi du 2 mars 1881. D’une autre part, ces deux textes sont visés formellement par notre arrêt ; d’autre part, du moment que la Compagnie de chemins de fer est déclarée personnellement responsable, et non pas l’Administration des postes, la compétence administrative ne peut plus résulter que d’un teste, car elle ne procède plus de la nature administrative du litige.
En soi, cette décision est grave. Qu’on le remarque bien, en effet, le débat s’agit entre deux particuliers. Du moment que la Compagnie de chemins de fer a agi « sous sa propre responsabilité », elle n’est plus qu’un simple particulier. On n’imagine même pas qu’après avoir été condamnée, elle puisse intenter contre l’Administration la moindre action récursoire. L’Administration est tout à fait hors de cause. Et c’est le débat sur une question de transports entre une Compagnie de chemins de fer et un expéditeur que l’on déclare être du ressort de la juridiction administrative !
Il y a l’art. 10 de la convention du 2 novembre 1880, homologuée par la loi du 3 mars 1881. C’est ce texte qui entraîne attribution de compétence à l’autorité administrative, dit-on. La Cour de cassation s’est prononcée en ce sens par son arrêt du 11 février 1884 (S. 1884.1.385 ; P. 1884.1.969), et la même doctrine a été soutenue dans ce recueil dans la note sous l’arrêt. Examinons la question. Dans la note sous Cons. d’Etat, 20 février 1892 (S. 1893.3.17 ; P. 1893.3.17) nous nous étions bornés à faire des réserves, à l’imitation de M. le commissaire du gouvernement Valabrègue. Reconnaissons d’abord loyalement que, dans notre droit public français, il suffit, en principe, qu’un acte ait forme de loi pour avoir force de loi, et qu’en principe aussi, toutes les lois ont la même vertu (cfr. Laferrière, Traité de la juridict. adm., 2e édit., t. II, p.16 et s.). Mais hâtons-nous de dire que ce ne sont là que des affirmations de principe, qui souffrent des exceptions, et qu’il ne serait peut-être pas très raisonnable de soutenir que toutes les lois absolument ont la même valeur. Admettons que le caractère essentiel de la loi soit dans sa forme. Toutes les résolutions votées par l’organe législatif suivant la procédure des lois ont valeur de loi, soit. Mais à ne s’attacher qu’à la forme, il y a des différences entre les lois. Une première différence est celle des lois organiques, qui sont permanentes, et des lois budgétaires, qui sont annuelles ; M. Laferrière a eu grandement raison de la faire ressortir, et d’élever des doutes sur la validité des réformes organiques opérées par voie budgétaire (op. cit., t. I, p. 16 et s. et t. II, p. 197). Mais n’y a-t-il pas une seconde différence de forme plus grave encore entre les lois proprement dites qui disposent elles-mêmes, et celles qui se bornent à homologuer le dispositif d’une convention, ce qui est notre cas ? La loi qui homologue une convention est elle assez une loi pour pouvoir modifier les compétences ? Les compétences sont choses d’organisation générale, la loi qui homologue une convention est forcément très particulière. Il y a plus, dans la loi qui homologue, la convention ne disparaît pas. C’est, en effet, un principe consacré par le Conseil d’Etat lui-même ; dans la loi qui homologue un acte d’Administration, cet acte ne disparaît pas, il conserve sa nature ; ainsi, le cahier des charges d’une concession de travaux publics approuvée par une loi n’en reste pas moins soumis à la juridiction du conseil de préfecture ; il ne tombe point sous celle des tribunaux ordinaires ; il reste opération de travaux publics (V. Cons. d’Etat, 17 avril 1866, Chemin de fer de Lyon, S. 1867.2.167 ; P.chr. ; Laferrière, op. cit., t. II, p.18, 19 ; Aucoc, Conférences sur le dr. Admin., t. III, p. 364, n. 1273, et p. 579, n. 1498). De même, la convention relative aux colis postaux, du 2 novembre 1880, ne s’est point absorbée totalement dans la loi du 3 mars 1881 : elle subsiste si bien qu’elle est visée à côté. Or, c’est dans la convention, ce n’est même pas dans la loi, que se trouve cet art. 10, qui à la prétention d’être attributif de compétence, vis-à-vis des tiers, remarquons-le, ce qui ne devrait pouvoir résulter que d’une loi formelle organique.
La décision du Conseil d’Etat n’est donc pas très louable. Il eût été mieux inspiré, à notre avis, en abandonnant aux tribunaux ordinaires la compétence pour les contestations entre les expéditeurs et les compagnies ; en refusant à l’art. 10 de la convention du 2 novembre 1880 toute vertu attributive de compétence, il eût posé le principe fécond de la distinction entre les lois suivant les différences de leurs formes.
3° Implicitement encore, le Conseil d’Etat, parmi les différents tribunaux administratifs, s’est choisi pour juge des contestations relatives au service des colis postaux. On remarquera, en effet, que la décision du ministre du commerce, qui s’était cru compétent, est purement et simplement annulée. Cela était forcé, étant donnée la doctrine du Conseil d’Etat, juge du droit commun, posée par l’arrêt Cadot du 19 décembre 1889 (S. 1892.3.17 ; P.chr.) ; Cela avait été pressenti d’ailleurs par la décision précitée du 29 février 1891, laquelle avait écarté le conseil de préfecture.
