Le Royaume-Uni est le pays européen le plus fortement touché par la crise sanitaire due au Covid-19. Il s’est démarqué par une réaction tardive et par des hésitations stratégiques difficiles à comprendre pour la population et pour les pays voisins. Quelques semaines après avoir obtenu l’officialisation de la sortie du pays de l’Union européenne, le gouvernement s’est retrouvé dans la tourmente. La contamination de plusieurs ministres, dont Boris Johnson lui-même, puis le scandale du non-respect des règles de confinement par le conseiller Dominic Cummings ont secoué l’opinion publique. Au plan législatif, la réponse du gouvernement ne s’est pas fait attendre. Elle a pris différentes formes dont l’adoption d’une loi d’ampleur portant sur un ensemble d’aspects de la réponse à la pandémie (Coronavirus Act 2020). Au plan financier, les premières annonces du gouvernement britannique datent du 3 mars 2020. Quelques jours plus tard, le 11 mars 2020, le Chancelier de l’Échiquier Rishi Sunak a pu intégrer les premiers éléments de la réponse britannique dans son discours sur le budget (spring budget speech). Il s’agissait principalement de garantir aux personnes présentant des symptômes et devant s’isoler le bénéficie d’indemnités de maladie et d’annoncer le lancement d’un vaste plan d’aide aux entreprises, sous la forme d’emprunts garantis. Avec le recul, ces mesures peuvent paraître modestes. Elles s’expliquent sans doute par l’impréparation généralisée des pays européens face à la crise sanitaire mais aussi par la stratégie étrange adoptée par Londres entre janvier et mars 2020. Hasard de calendrier, l’assentiment royal a été donné à la loi annuelle de financement du Service national de santé (NHS Funding Act 2020) et à loi annuelle d’autorisation provisoire de dépenser (Supply and Appropriation Act (Anticipation and Adjustments) Act 2020) le 16 mars 2020, qui est le jour de l’annonce de mesures de confinement en France. Des mesures semblables sont annoncées à Londres le 23 mars 2020 mais ne sont entrées en vigueur que le 26 mars 2020, conformément à un texte de législation déléguée, The Health Protection (Coronavirus, Restrictions) (England) Regulations 2020 (SI 350). La veille, le 25 mars 2020, la Reine a donné son assentiment au Contingencies Fund Act de 2020 qui augmente temporairement le plafond du Fonds d’urgence pour faciliter la réponse financière du gouvernement. Le 9 avril 2020, un autre outil financier est mobilisé : le ways and means facility. Il s’agit d’une autorisation de découvert (overdraft) qui permet au gouvernement de dépenser au-delà des fonds disponibles sur son compte à la Banque d’Angleterre. L’argent mobilisé correspond à des prêts directs consentis par l’autorité monétaire, à un taux de 0,1 %. Cette facilité s’ajoute au programme de rachat d’obligations souveraines sur les marchés financiers que la Banque d’Angleterre n’hésite pas à mobiliser en période de crise, à l’instar de la Réserve fédérale américaine. En mars 2020, l’injection totale de liquidités par la Banque d’Angleterre a atteint 200 milliards de livres sterling, portant son programme total de rachat à 645 milliards de livres sterling.

À partir du mois d’avril, les annonces et les décisions portant sur de nouvelles mesures se sont enchaînées. Le Bureau national d’audit (NAO) a publié un rapport dans lequel il analyse de manière détaillée la réponse du Royaume-Uni à la pandémie de Covid-19 (National Audit Office, Overview of the UK government’s response to the COVID-19 pandemic, HC 366, session 2019-2021, 21 mai 2020, 43 p.) sur une période qui s’étend du début de la crise au 4 mai 2020, et incluant les mesures annoncées entre le 4 et le 15 mai 2020. Sur cette période, le gouvernement a fait 500 annonces officielles en lien avec la pandémie et onze « directives ministérielles » ont impliqué un dépassement des plafonds annuels de dépenses prévus pour 2019-2020. Ces dernières sont des instructions par lesquelles les ministres enjoignent à leur administration à procéder à des paiements qui ne sont pas approuvés par leurs comptables (les quatre critères étant la régularité, la pertinence, le rapport qualité-coût et la faisabilité de la mesure). Les ministres prennent alors la responsabilité des décisions prises.

Au 15 mai 2020, le NAO évalue le coût de la réponse du gouvernement à l’épidémie de Coronavirus à 124,3 milliards de livres sterling. La réponse se décline en cinq points :

I – Le soutien aux services de sécurité sociale

Le 13 avril 2020, le gouvernement a annoncé le déblocage de 6,6 milliards de livres sterling de financement supplémentaire pour l’ensemble des services de sécurité sociale (locaux et nationaux), en plus du budget du ministère de la santé qui était déjà mobilisé pour faire face à la pandémie. Les mesures portent sur les capacités de dépistage des patients, la fourniture de matériel médical, l’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, la recherche en matière de tests, de traitement et de vaccin, etc. En outre, le gouvernement a décidé l’effacement de 13,4 milliards de livres sterling de dette du Service national de santé à compter du 1^er avril 2020.

II – Le soutien aux autres organismes publics

Le gouvernement a accordé un soutien financier supplémentaire aux administrations publiques locales, aux établissements scolaires et de l’enfance et aux services mobilisés pour le rapatriement des nationaux. L’enveloppe annoncée est de 15,8 milliards de livres sterling. En outre, le gouvernement a décidé de réaffecter une partie des crédits mis à la disposition de l’armée (notamment la dotation de 1 milliard de livres sterling du Fonds pour l’innovation en matière de défense).

III – Le soutien aux personnes physiques touchées par la pandémie

Le gouvernement a annoncé un financement à hauteur de 19,5 milliards de livres sterling pour les mesures de soutien aux personnes physiques touchées par l’épidémie. Celles-ci incluent des modifications aux indemnités journalières de congés maladie et aux prestations de sécurité sociale, des allocations individuelles, un soutien financier aux auto-entrepreneurs et le report de certains prélèvements fiscaux. Le gouvernement évalue, en outre, à 1,2 milliard de livres sterling la perte de recettes fiscales en provenance des personnes physiques depuis le début de la pandémie.

IV – Le soutien aux entreprises

Le soutien accordé aux entreprises bénéficie de l’enveloppe la plus importante : 82,2 milliards de livres sterling pour des mesures qui incluent la prise en charge du chômage partiel, des garanties aux emprunts des entreprises, des subventions et des exonérations. Le gouvernement évalue à 3,2 milliards de livres sterling la perte de recettes fiscales liées au report des paiements dus au titre de la TVA et au report des réformes portant sur les contractuels et les travailleurs indépendants. Le Chancelier de l’Échiquier a annoncé que le montant des garanties de l’État aux emprunts des entreprises serait illimité. Il a été fixé à 330 milliards de livres sterling sur le mois de mars 2020. Comme de nombreuses entreprises risquent de ne pas pouvoir rembourser, le Bureau pour la responsabilité budgétaire (OBR) prévoit que le coût pour l’État des trois dispositifs mis en place (deux dispositifs intitulés Coronavirus Business Interruption Loan Scheme pour les petites et moyennes entreprises, d’une part, et pour les grandes entreprises, d’autres part ; et le Bounce Back Loan Scheme) pourrait atteindre 5 milliards de livres sterling pour l’année 2020-2021. En outre, le gouvernement a décidé d’accélérer certains financements (200 millions de livres sterling pour la recherche et le développement et 6,1 milliards de livres sterling pour soutenir le développement de quartiers d’affaires).

V – Les autres formes de soutien financier

Le NAO fait état d’un ensemble de dépenses autres en lien avec la réponse du gouvernement à la pandémie. Un premier champ d’action concerne les campagnes d’information à destination du public qui devraient coûter 217 millions de livres sterling. Un deuxième porte sur des subventions au profit des possessions britanniques (comme les Malouines, les îles caïmans, les îles Turques-et-Caïques, Anguilla, l’île de Sainte-Hélène et Montserrat). Le troisième porte sur les subventions consenties par le Royaume-Uni à l’effort international en matière de recherche médicale contre le Covid-19 (près de 1 milliard de livres sterling).

Dans un rapport publié le 22 mai 2020 (Office for Budget Responsibility, Commentary on the Public Sector Finances: April 2020, 9 p. La seconde partie de ce papier reprend la structure de ce rapport), le Bureau pour la responsabilité budgétaire (OBR) dresse un bilan d’étape des conséquences économiques et financières de la pandémie. Sur le seul mois d’avril 2020, Londres a emprunté 62 milliards de livres sterling pour faire face aux nouvelles dépenses, ce qui correspond presque au montant total de l’emprunt public pour 2019. Le même mois, les dépenses publiques ont été plus élevées de 52 % par rapport à leur niveau l’année précédente, portant la dette publique nette à 97,7 % du PIB (un bond de 17,2 % par rapport à 2019). L’OBR indique aussi que l’administration fiscale (HMRC) a enregistré, au cours du même mois, 42 % de moins de recettes fiscales comparé à l’année précédente. Naturellement, ces données ne correspondent qu’aux mesures d’urgence décidées au cœur de la crise sanitaire. Les institutions de contrôle financier se préparent à analyser, dans les mois qui viennent, une série de mesures destinées à contenir les effets d’une crise économique qui s’annonce déjà plus dévastatrice que celle de 2008.