Par les lois des 14 et 22 décembre 1789, la Révolution française fit de la France le maillage méticuleux des communes et des départements





Dans le cadre de la refonte de la carte administrative de la France, entreprise par le Gouvernement à mi-chemin de l’année 2014, l’heure est à la régionalisation. Le Parlement a adopté la carte des 13 régions le mois dernier et le Sénat a déjà entamé les débats sur la loi relative au transfert de leurs futures compétences ainsi que celles qui seront dévolues aux communes et aux départements. En attendant l’aboutissement de la loi, déjà baptisée « NOTRE » (loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la REpublique), nous ne pouvons pas nous empêcher de nous remémorer qu’à la même période, il y a maintenant 225 ans, les révolutionnaires réorganisaient la France selon un modèle ressemblant peu ou prou à celui qui existe encore aujourd’hui, régions exceptées. Tel fut l’objet des des lois des 14 et 22 décembre 1789 instituant les communes et les départements français, découpage administratif souvent critiqué mais jamais supplanté.

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I – Contexte

En 1788, on compte environ 70 provinces lesquelles, loin de constituer chacune une entité administrative proprement dite mais plutôt une unité géographique, disposaient néanmoins d’une relative autonomie et notamment en matière législative. La Monarchie centralisatrice n’en est pas venue à bout mais, bien au contraire, a achoppé sur une institution essentielle que l’Ancien Régime n’a d’ailleurs pas lésiné à leur accorder : les privilèges. Issus du latin « privata lex » (droit privé), les privilèges constituaient des droits reconnus seulement à certaines catégories de la population (Clergé et Noblesse) ou encore certaines villes, corps et métiers.

Sur le plan militaire, La France était composée de Gouvernements avec à leur tête un Gouverneur. Pour contourner leurs pouvoirs, la tactique du Roi fut de contraindre ces derniers à résider à la Cour. Ceux-ci étaient même réduits à demander l’autorisation du souverain pour pouvoir retourner sur leur terre. Si le pouvoir au sein des Gouvernements était exercé en fait par le monarque par l’intermédiaire de ses lieutenants généraux, cela n’en fit pas moins pour la France une autre source de division.

Sur le plan administratif enfin, le royaume était divisé en Généralités. Celles-ci ayant des problèmes de fonctionnement (notamment en matière fiscale), Louis XIV introduisit, sans les institutionnaliser (aucun édit en ce sens) les intendants, avec mission notamment de lever l’impôt. Ceux-ci se montrant très efficaces, ils obtinrent des pouvoirs supplémentaires (justice). Sous les ordres de Colbert à partir de 1656, les intendants s’implantèrent progressivement. Simple commission révocable au gré du roi, certains sont restés à ce poste pendant plusieurs années (Turgot fut intendant en Limousin pendant près de 12 ans). Cette charge devint par la suite héréditaire et détachée du pouvoir royal, de sorte que nombreux étaient ceux qui prirent fait et cause pour les personnes relevant territorialement de leur domaine de compétences. Cela n’empêchera pas les cahiers de doléances, au moment où la Révolution française grondait, de revendiquer ni plus ni moins que leur suppression.

II – La réorganisation administrative de la France

S’agissant premièrement des communes, elles ont pour ainsi dire toujours existé. Développées sous le Moyen-Âge ce sont les paroisses, bourgs, villes et villages avec pour chacune de ces communautés une fonction bien précise.
Compte tenu du passé très pieux de la France, la paroisse ecclésiastique constituait une entité à part entière mais relevant principalement du domaine religieux. Endroit où s’administrait le culte, pour une population réunie autour de son curé, de son église et de son cimetière, ce fut également là qu’eut lieu la levée de la dîme, impôt mis en place sous Charlemagne vers 780 et destiné à rémunérer les ministres du culte.

Dans le cadre des seigneuries s’exerçaient, outre la justice, la perception de l’impôt royal. Le champart, la collecte, la taille et la gabelle furent autant de mauvais souvenirs pour nos ancêtres et notamment le « Tiers-Etat » sur lequel reposait tout alors que lui n’était rien mais demandait inlassablement à devenir quelque chose. Venaient encore s’ajouter à cette charpente déjà complexe les baillages, concomitamment entités de juridiction et entités électorales.

Si on assiste à partir du XIIème siècle à ce qu’on appelle le « mouvement communal » à travers lequel vont poindre de véritables institutions municipales (conseils composés de représentants de la population élus ou cooptés) le pouvoir monarchique aura vite fait d’uniformiser le tout afin de leur enlever le peu de prérogatives qu’ils commençaient à acquérir pour les réduire en simple relais de perception d’impôts.

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En août 1692, Louis XIV adopte un édit instituant la vénalité des charges au niveau communal. Les offices achetés sur le Trésor royal donneront accès au statut de « maire perpétuel » lequel sera vivement critiqué par la population car, sous couvert de représenter les intérêts de la collectivité, cette fonction permettra souvent à son titulaire d’empocher une quantité considérable de richesses. Louis XV assouplira le système par deux édits royaux de 1764 et 1765. Le maire sera désormais désigné par le Roi sur proposition de trois candidats. L’administration municipale demeurera tout de même sous le contrôle de l’intendant.

En outre, les seigneuries ne seront pas immuables en raison de nombreuses mutations (vente, démembrements ou encore regroupements) alors que les paroisses se révèleront beaucoup plus stables. Toutefois, aucune de ces entités ne se recoupent complètement de sorte que règne à cette époque un véritable chevauchement d’institutions communales. Le nombre de paroisses fiscales excèdera ainsi de loin celui des clochers paroissiaux.

Toutes ces communautés étaient également réunies en villes lesquelles bénéficiaient aussi de privilèges accordés par le pouvoir royal. Organisées par des chartes, elles seront d’inégales importances (Paris comptera par exemple une centaine de paroisses). La plupart de ces villes seront fortifiées et entourées par des remparts tandis que l’entrée ou le simple passage à travers l’une d’elles donne lieu au paiement d’un impôt dénommé l’octroi. L’administration des villes était souvent détenue par des familles bourgeoises. C’est cette oligarchie communale qui sera sévèrement rejetée une fois que la Révolution française aura éclaté.

En dehors de l’échelon communal, les provinces, les gouvernements et autres intendances commencent à être un objet principal de mécontentement. Après avoir aboli les privilèges dans la nuit du 4 août 1789, il paraissait logique de revoir cet imbroglio institutionnel.

Au moment des débats sur la réorganisation de la carte administrative, l’idée de créer des « départements » sera vite inscrite à l’ordre du jour. L’étymologie de ce mot, loin d’être exotique à l’époque, a une origine avant tout fiscale. On le retrouvera déjà dans les années 1760 comme dans le projet du Marquis d’Argenson en 1764 ou plus tard dans celui de Mathias Robert de Hesseln, géographe de son état, qui envisageait la division de la France en 9 régions, 81 contrées et 429 cantons.

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Projet du géographe Mathias Robert de Hesseln en 1780

Le 12 septembre 1789, Jacques Guillaume Thouret, avocat de Rouen, reconnu pour ses compétences en matière d’institutions, fut chargé de préparer une organisation de la France basée sur l’association de la représentation nationale et l’administration provinciale. Le rapport a été rendu le 29 septembre suivant.

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Jacques Guillaume Thouret (1746-1794)

Le 6 octobre 1789, le peuple de Paris se rendit au Château de Versailles pour réclamer le retour de Louis XVI dans la capitale. Le projet Thouret fut dès lors ajourné. Après une reprise des débats, Mirabeau préconisa un découpage fondé sur les limites des anciennes provinces quand d’autres soulignaient l’importance de la prise en compte des traditions, des langues, de la population (critère démographique) voire des richesses.

Pour la future appellation des départements, on avait envisagé de les désigner d’abord par des numéros mais finalement, la dénomination fut privilégiée. Furent retenus le nom des montagnes, côtes ou fleuves qui bordaient les nouvelles entités. Pour la détermination des limites géographiques de chaque département, la distance devait représenter une journée de cheval entre le centre et les extrémités de ce dernier.

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Honoré-Gabriel Riqueti de Mirabeau (1749-1791)

Pour les communes, l’influence de Mirabeau a encore une fois était déterminante. En effet, il avait défendu l’idée d’une commune par communauté ou paroisse ce qui fut abondamment contesté en raison du nombre de circonscriptions que cela engendrerait. Son argument était toutefois de taille puisqu’était invoquée une organisation traditionnelle liée à la répartition effective de la population sur le territoire national. Condorcet avait vainement proposé de conserver 2000 communes quand L’abbé Sieyès penchait davantage pour une solution plus rationnelle de l’ordre de celle proposée par le géographe Hesseln.

En définitive, on décida d’instituer en municipalité dans chaque département soit les paroisses soit les communautés de villageois en fonction de la prééminence de l’une ou de l’autre. Les paroisses ont néanmoins constitué le plus souvent la base de la nouvelle commune car elles restaient le cadre administratif du cadastre et du prélèvement des impôts.

L’article 1er de la loi relative aux communes adoptée par l’Assemblée nationale constituante le 14 décembre 1789 disposera ainsi :

Les municipalités actuellement subsistantes en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d’hôtel de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit, sont supprimées et abolies, et cependant les officiers municipaux actuellement en service, continueront leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils aient été remplacés

En conséquence, la France comptera au début de l’année 1790 plus de 44 000 communes, preuve que « l’émiettement communal » caractérisé par nos 36 700 communes actuelles n’est pas une problématique propre à nos politiques publiques contemporaines.

S’agissant des départements, une fois le premier projet Thouret écarté, on arrêta leur création en laissant la tâche du redécoupage à un comité avec ordre de conserver entre 75 et 85 départements composés de 4 à 9 districts selon « les besoins et les convenances du département » (art. 2 de la loi du 22 décembre 1789). Le comité présentera son travail le 15 février 1790 lequel sera approuvé le 26 du même mois. La France des 83 départements, Corse comprise, était née.

Sources bibliographiques :

SIEYES (E-J) Qu’est-ce que le Tiers-Etat ? , décembre 1788, p. 188

GUGLIELMI (G.J.) KOUBI (G) Droit du service public, Ed. Montchrétien, 2011, p. 890

DENOIX-DE-SAINT-MARC (R) L’Etat, Ed. PUF, Collection Que sais-je ?, 2012, p. 124

TIFINE (P) Droit administratif français, Ed. EJFA, 2012, p. 532

BORGETTO (M) Droit de l’aide et de l’action sociale, Ed. Montchrétien, 2013, p. 780

TULARD (J) TULARD (M-J) Napoléon et quarante millions de sujets, la centralisation et le premier Empire, Ed. Tallandier, 2014, p. 402

Matthieu Bertozzo

Etudiant en droit public - Diplômé du CJFA


Doctrine:


Citer cette publication :

, ' Par les lois des 14 et 22 décembre 1789, la Révolution française fit de la France le maillage méticuleux des communes et des départements, ' : Revue générale du droit on line, 2014, numéro 18700 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=18700)