Extension de la responsabilité pour fait de service aux associations syndicales de propriétaires envisagées comme des établissements publics ?

Note sous Conseil d'Etat, 2 février 1917, Syndicat du canal de Raonnel c/ de Martin, S. 1920.3.7


Date de fraîcheur: 1920



Les associations syndicales autorisées sont des organismes administratifs extrêmement intéressants, parce qu’il y a en eux quelque chose de contradictoire, et qu’on ne sait pas bien encore comment ils évolueront pour sortir de cette contradiction.

Les associations syndicales, après de longues hésitations de la doctrine et de la jurisprudence, ont été classées dans la catégorie des établissements publics, par la décision du Tribunal des conflits du 9 décembre 1899 (Assoc. synd. du canal de Gignac, S. et P. 1900.3. 49, et la note de M. Hauriou; Pand. pér., 1900.4.30), alors que, jusque-là, elles étaient plus généralement rangées parmi les établissements privés, vu le caractère privé des intérêts des propriétaires auxquels elles ont à donner satisfaction. Des conséquences importantes de ce caractère d’établissement public out été déduites; par exemple, sans parler du caractère administratif de leurs travaux, de leurs impôts, de leur comptabilité, les associations syndicales sont, comme les administrations publiques, soustraites aux voies d’exécution du droit commun pour le paiement de leurs dettes (Trib. des conflits, 9 déc. 1899, Assoc. synd. du canal de Gignac, précité); par exemple encore, les décisions du syndicat sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Mais, cependant, la jurisprudence ne pousse pas jusque dans ses dernières conséquences logiques l’idée de l’organisme public, et, par exemple, elle n’admet pas que les membres du syndicat, qui ne représentent que des intérêts privés, aient qualité de fonctionnaires publics, et rentrent dans aucune des catégories exemptées de la contribution mobilière (Cons. d’Etat, 5 août 1910, Syndicat du canal de Carpentras, Rec. des arr. du Cons. d’Etat, p. 696); par voie de conséquence, les membres du syndicat ne devraient pas être rangés parmi les citoyens chargés d’un ministère de service public, protégés contre l’outrage par l’art. 224, C. pén. (V. cep. Trib. de Châtillon-sur-Seine, 29 mars 1866, cité à notre C. pén. annoté, par Garçon, sur les art. 222 à 225, n. 533). Ainsi, il y a contradiction entre le caractère public des associations syndica­les et certaines survivances de leur ancien caractère privé.

Mais il y a une autre contradiction, bien plus profonde, entre le caractère d’établissement de l’association syndicale et la situation contractuelle dans laquelle se trouvent, vis-à-vis de l’association, les membres de celle-ci. Cette contradiction, inhérente à toute association syndicale autorisée, et qui résulte en somme de ce que l’association n’est pas constituée d’une façon entièrement libre, et n’est décidée qu’à la majorité des voix et grâce à l’intervention de la contrainte administrative, se marque particulièrement en ce qui concerne les syndicats d’arrosage. En pratique, on adhère à un syndicat d’arrosage en souscrivant un engagement relatif à des parcelles de terre à arroser, de telle sorte que l’on devient membre du syndicat par un contrat passé avec le syndicat, contrat qui d’ailleurs s’analyse en une offre de concours à une opération de travaux publics (Cons. d’Etat, 24 mai 1901, Dlle Danos, S. et P. 1904.3.39; Pand. pér., 1903.4.79). Mais cette adhésion n’est pas toujours volontaire, car un propriétaire, dont les terrains sont compris dans le périmètre de l’association, est obligé d’adhérer, sous peine d’avoir à délaisser ses immeubles, et, comme le dit le Tribunal des conflits dans l’affaire Assoc. synd. du canal de Gignac (Trib. des conflits, 9 déc. 1899, précité), « l’obligation imposée aux propriétaires compris dans le périmètre de l’association d’y adhérer, sous peine d’avoir à délaisser les immeubles, fait que les associations syndicales autorisées présentent le caractère d’établissements publics », c’est-à-dire, fait qu’elles ne reposent plus sur l’idée de contrat. En somme, les deux qualités d’établissement public et d’association contractuelle sont contradictoires. Le syndicat d’arrosage, qui est un établissement public, est cependant à base d’offres de concours à une opération de travaux publics, c’est-à-dire à base contractuelle, ce qui ne devrait pas être, car il y a contradiction évidente à être à la fois et en vertu du même acte de souscription, membre du syndicat et contractant avec le syndicat.

Aussi ne faut-il point s’étonner de voir la jurisprudence, aux prises avec cette contradiction interne de l’institution des associations syndicales, osciller selon les faits de la cause, et tirer ses solutions, tantôt de l’idée du contrat, tantôt de celle de l’établissement.

On peut rattacher à l’idée du contrat des solutions comme celle donnée dans l’affaire du Syndicat des chaussées du Trebon d’Arles (Cons. d’Etat, 3 avril 1903, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 288). Le périmètre primitif d’une association syndicale ayant été étendu, il a été décidé que les nouvelles propriétés incorporées au syndicat ne participaient pas aux dettes antérieures de celui-ci. En d’autres termes, on n’applique pas le principe du postliminium, qu’il est en règle d’appliquer aux populations touchées par les modifications de frontières des circonscriptions administratives, par exemple, pour les modifications de frontières des communes (V. Cons. d’Etat, 3 déc. 1897, Pouchard, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 741; 24 févr. 1905, Comm. de Neuilly-sur-Seine, Ibid., p. 185); on ne considère pas les nouvelles propriétés incorporées comme ayant appartenu au périmètre dès le début et de tout temps, ce qui est logique dans la donnée d’une institution vivante à laquelle on s’abandonne; on les considère comme ayant été ajoutées à un moment donné, en vertu d’un contrat dans lequel on conserve son quant à soi.

Au contraire, d’autres solutions se réclament de l’idée d’établissement et d’institution vivante. C’est ainsi qu’il résulte de l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 novembre 1901, de Dax d’Axat (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 799), qu’en somme, les membres de l’association syndicale sont tenus en vertu des statuts, que des modifications à leurs engagements ne peuvent être apportées qu’en la forme où les statuts peuvent être modifiés, mais qu’en cette forme, il peut en être apporté, de telle sorte que des modifications aux engagements peuvent être décidées par des délibérations d’assemblée, prises à la majorité des voix. C’est ainsi encore qu’il résulte de l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 février 1900, Assoc. synd. du canal de Gignac (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 128), qu’il appartient à l’autorité administrative de déclarer si un souscripteur est délié de ses engagements, et qu’il n’en est pas délié, malgré des modifications apportées dans la situation, tant que c’est le même syndicat qui continue, et qu’en principe, il continue. D’ailleurs, de nombreuses décisions ont posé le principe que les associations syndicales constituées avant la loi du 21 juin 1865, et même avant celle du 16 septembre 1807, continuent d’exister et de fonctionner selon leurs anciens règlements, que la loi du 21 juin 1865 n’a pas eu pour effet de supprimer les associations instituées antérieurement à sa promulgation, et de les obliger à se conformer à des dispositions nouvelles, et que, même, de nouveaux règlements peuvent être approuvés par le projet pour les associations anciennes, qui ne soient pas sur le modèle de la législation de 1865 (V. Cons, d’Etat, 4 févr. 1901, Combe, Planes et autres, S. et P. 1903.3.93; 25 févr. 1901, Robert, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 213; 15 janv. 1904, Avy, Ibid., p. 11; 30 nov. 1917, Graulle, Ibid., p. 768).

Ainsi, l’organisme de l’association syndicale est assez vivace pour persister dans ses statuts primitifs, malgré des changements de législation, et il est clair que cet élément de l’organisme contredit celui de l’association contractuelle.

C’est à la lumière singulièrement obscure de cette situation contradictoire qu’il convient d’examiner la jurisprudence du Conseil d’Etat sur la question spéciale soulevée par notre arrêt Syndicat du canal de Raonnel, question qui est celle-ci : un syndicat d’arrosage peut-il être condamné à des dommages-intérêts envers un arrosant, pour défaut d’arrosage de la propriété de cet arrosant?

Faisons observer tout de suite qu’il ne faut point confondre avec la question des dommages-intérêts celle de la décharge de la taxe d’arrosage. En vertu d’une jurisprudence bien établie, si, pour une raison quelconque, avec ou sans faute du syndicat, des parcelles n’ont pas été arrosées, la taxe d’arrosage n’est pas due à raison de ces parcelles, et l’intéressé peut obtenir décharge, parce qu’en somme, la taxe d’arrosage est la contre-partie d’un service spécial qui doit avoir été fourni (V. Cons: d’Etat, 1er juin 1888, Disdier, S. 1890.3.36; P. chr.; 4 déc. 1907, Soc. du canal de Pierrelatte, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 885; 22 déc. 1909, Soc. du canal de Pierrelatte, Ibid., p. 1011; 29 juill. 1910, Syndicat du canal de Guire. Ibid., p. 662; et notre arrêt, Syndicat du canal de Raonnel). Une seule décision apporte une réserve, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 29 mars 1901, de Rocher (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 344), aux termes duquel, si le syndicat a mis l’arrosant en demeure d’avoir à designer les points de sa propriété sur lesquels l’eau devait être amenée, et si l’arrosant s’est refusé à faire cette désignation, alors, c’est par un fait imputable à lui seul que les parcelles ont été privées d’arrosage, et la décharge des taxes ne doit pas être accordée. Mais cette exception confirme la règle, puisqu’en principe, la mise en demeure constitue en faute celui qui en est l’objet.

Donc, la question de la décharge de la taxe pour défaut d’arrosage est réglée; mais reste celle des dommages-intérêts, au cas où le fait serait imputable au syndicat. Celle-là n’est pas réglée, et il semble que la jurisprudence soit en voie d’évolution.

Au début, elle s’est placée nettement au point de vue contractuel. En réalité, le point de vue contractuel lui-même est double. D’une part, il y a le contrat d’arrosage entre l’arrosant et le syndicat, qui est une variété de l’offre de concours à une opération de travaux publics; d’autre part, il y a le contrat de société entre tous les arrosants, membres de la même association syndicale. Du côté de l’offre de concours, comme du côté du contrat d’association, on trouve des raisons juridiques pour écarter la demande en dommages-intérêts formée contre le syndicat pour défaut d’arrosage. Pour ce qui est de l’offre de concours, Aucoc déclare qu’en acceptant les offres, l’Administration ne s’oblige point à exécuter le travail de telle façon qu’elle puisse être tenue de payer des dommages-intérêts, si elle ne l’exécute pas ou ne l’active pas dans les conditions ou le délai voulus (Confér. sur l’admin. et le dr. admin., 3e éd., t. II, p. 437); et, en effet, l’offre de concours est un contrat sui generis, par lequel l’Administration se lie le moins possible. Pour ce qui est du contrat d’association, M. le commissaire du gouvernement Marguerie, dans ses conclusions dans l’affaire Disdier (Cons. d’Etat, 1er juin 1888, précité), conclusions analysées en note sous l’arrêt, fait observer qu’en principe, un associé n ‘a pas droit à des dommages-intérêts dans le cas où il y a pour lui, non pas une perte subie, mais un simple manque à gagner, et c’est là-dessus qu’il s’appuie pour écarter les dommages-intérêts, car, d’après lui, le défaut d’arrosage n’a jamais pu entraîner qu’un manque à gagner.

Il est à remarquer que les conseils de préfecture, qui sont près des réalités, ne se sont pas laissé influencer par les raisons théoriques tirées des données contractuelles. Ils ont, à plusieurs reprises, condamné les syndicats à des dommages-intérêts (V. Cons. d’Etat, 29 juill. 1910, Canal de Guire, précité, et notre affaire Canal de Raonnel). C’est qu’en effet, il n’est pas toujours vrai de dire que le défaut d’arrosage n’a pas d’autre conséquence qu’un manque à gagner. S’il s’agit de vignes qui doivent être submergées, et qui, faute de submersion, sont détruites par le phylloxéra, voilà un dommage considérable, et non pas un simple manque à gagner, et voilà un dommage qui ne peut pas être compensé par la simple décharge d’une taxe; mais admettons même qu’il n’y ait qu’un manque à gagner; M. le commissaire du gouvernement Marguerie avait oublié dans son raisonnement un caractère essentiel des associations syndicales, à savoir que ces associations-là sont pour créer de la plus-value, c‘est-à-dire pour créer du gain, et qu’alors, en ce qui les concerne le manque à gagner devient une perte. Donc, même en se tenant dans la donnée contractuelle, on comprend que les conseils de préfecture n’aient pas été convaincus par la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Mais, en outre, ils se sont trouvés en présence d’une autre réalité, à savoir: l’activité de l’organisme syndical, et, souvent, la faute du syndicat, le mauvais vouloir évident du syndicat. Ils out vu un service analogue aux services administratifs, un service par le fait duquel des dommages étaient causes, et il leur a paru naturel de lui appliquer les principes de la responsabilité pour faute de service.

Visiblement, le Conseil d’Etat est embarrassé devant cette insistance des conseils de préfecture, derrière laquelle il perçoit une évolution des réalités; il n’écarte plus la demande en dommages-intérêts purement et simplement; il donne des raisons; il en donne même qui laisseraient entendre qu’à de certaines conditions, l’indemnité pourrait être accordée.

Dans l’arrêt du 29 juillet 1910, Syndicat du canal de Guire, précité, il dit : ce n’est pas un dommage résultant de travaux publics. Dans notre arrêt il va plus loin : « le défaut d’arrosage, en dehors de toute faute lourde impliquant un mauvais vouloir du syndicat, n’était pas de nature à ouvrir une action en dommages-intérêts ». Qu’est-ce à dire ? S’il y avait eu faute lourde et mauvais vouloir du syndicat, il y aurait donc ouverture à dommages-intérêts.

Pourquoi cette exigence de la faute lourde et du mauvais vouloir ? Pourquoi n’avoir pas évoqué tout simplement la faute de service, à moins, et ce ne serait pas le seul symptôme, que la faute de service elle-même n’évolue vers la faute lourde ?

Il nous paraît assez inutile d’instituer sur tous ces points une discussion en règle. Nous ne sommes pas en présence d’une décision positive du juge, mais d’une simple vue de l’esprit. Attendons que les idées se précisent. Nous avons simplement voulu montrer que le concept de l’association syndicale, et spécialement du syndicat d’ar­rosage, évolue. Nous croyons que cette évolution la pousse de plus en plus du côté de l’établissement public, et l’éloigne de plus en plus de la donnée contractuelle de l’association. Nous croyons aussi que, logiquement, elle conduira à admettre la responsabilité de cet établissement public pour faute de service, et, dans la matière des irrigations, à admettre la responsabilité du syndicat pour défaut d’arrosage.

Maurice Hauriou

1856 - 1929 Doyen de la faculté de droit de Toulouse


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