La rade d’un port est un terrain appartenant à l’Etat

Note sous Conseil d'Etat, 17 janvier 1923, Ministre des travaux publics et Gouverneur général de l'Algérie c/ Société Piccioli frères, S. 1925.3.17


Date de fraîcheur: 1925



Il y a dans cet arrêt deux décisions importantes : 1° l’affirmation que l’Algérie est bien une personne morale; 2° l’affirmation que les terrains faisant partie d’un port maritime, dépendance du domaine public de l’Etat, appartiennent à l’Etat.

I. – La personnalité morale de l’Etablissement de l’Algérie n’est pas douteuse au point de vue des textes. L’art. 1er de la loi du 19 décembre 1900 (S. et P. Lois annotées de 1901, p. 187), portant création d’un budget spécial pour cette possession, déclare : « L’Algérie est dotée de la personnalité civile. Elle peut posséder des biens, créer des établissements d’intérêt colonial, concéder des Chemins de fer ou autres grands travaux publics, contracter des emprunts. » Mais l’Algérie avait été pendant si longtemps rattachée, c’est-à-dire considérée comme un prolongement du territoire métropolitain, divisé simplement en départements, que les praticiens et les bureaux ne sont pas encore habitués au nouvel état de choses. Dans les affaires contentieuses et notamment dans celles provoquées par les travaux publics exécutes en territoire algérien, ils sont toujours tentés de se tourner vers le préfet du département représentent l’Etat français et non vers le gouverneur général représentant l’Algérie.

Déjà, dans un arrêt, du 10 décembre 1915, Dame Hoor (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 339), le Conseil d’Etat avait eu l’occasion de faire remarquer que, des travaux ayant été exécutés pour le compte de l’Algérie, le conseil de préfecture aurait du prononcer des condamnations contre l’Algérie et non contre l’Etat s’il en devait être prononcé à l’occasion de ces travaux.

Dans notre espèce, ce n’est pas un conseil de préfecture qui se trompe, c’est le ministère des travaux publics. Le conseil de préfecture du département d’Oran avait condamné l’Algérie à payer aux sieurs Piccioli, une somme de 23.650 francs, représentant la part revendiquée par eux, en qualité de sauveteurs et en vertu de la législation sur les épaves, sur le produit de la vente du charbon extrait par eux du fond de la mer dans le port d’Oran au cours d’une opération de travaux publics exécutée pour le compte de l’Algérie. Le ministre des travaux publics forme recours en appel contre cet arrêté en même temps que le gouverneur général de l’Algérie. Evidemment, le ministre des travaux publics a été suggestionné par le fait que c’est l’administration métropolitaine des travaux publics qui a dirigé les travaux, mais il n’a pas fait attention qu’elle agissait pour le compte de l’Algérie. Le Conseil d’Etat saisit l’occasion d’appuyer sur l’existence de la personnalité morale de celle-ci « Considérant que le conseil de préfecture du département d’Oran a condamnée non I ‘Etat mais l’Algérie ; qu’il n’appartenait donc qu’au gouverneur général de l’Algérie, seul représentant de la personne morale contre laquelle a été prononcée cette condamnation, de poursuivre devant le Conseil d’Etat l’annulation de l’arrêté attaqué, etc. »

A l’avenir, sans doute, les bureaux se tiendront pour avertis.

II. — La seconde décision de notre arrêt, à savoir que les terrains faisant partie d’un port maritime, dépendance du domaine public de l’Etat, appartiennent à l’Etat, est d’une importance doctrinale considérable, car elle parait bien trancher un question si controversée de la propriété des dépendances du domaine public.

Si des terrains dépendant de la rade d’un port, qui sont sous l’eau, sont considérés comme des objets de propriété, quelles sont les dépendances du domaine public qui ne présenteront pas le même caractère ? A la vérité deux objections restent possibles :

1° On pourrait dire ; un port n’est dans le domaine public, en ce  qui concerne la rade, que pour la nappe d’eau; quant au terrain qui est sous l’eau, il est dans le domaine privé de I ‘Etat et, en ce sens, lui appartient. Cette première objection n’a aucun fondement, car il n’y a aucun exemple dans la matière de la domanialité publique de cette dissociation entre I ‘eau et le lit; elle existe il est vrai dans la matière des cours d’eau non navigables ni flottables, depuis la législation de 1898, mais elle n’a même pas été étendue aux fleuves navigables;

2° On pourrait alors soutenir que l’expression « terrains appartenant à l’Etat », employée par notre arrêt, n’équivaut pas a celle-ci : « Terrains constituant une propriété de l’Etat, » qu’elle signifie une simple appartenance de surintendance et de police.

Cette seconde objection est plus spécieuse. Examinons donc les faits de la cause : le Conseil d’Etat déclare que le contrat passé par l’entrepreneur de travaux avait écarté la législation sur les épaves parce que, d’après l’art. 25 du cahier des clauses et conditions générales applicables à l’entreprise, l’Administration se réserve les objets de toute nature qui pourraient se trouver dans les fouilles et démolitions faites dans les terrains appartenant à l’Etat. Et c’est par application de cette clause qu’il décide que le charbon extrait au cours des travaux exécutes dans le port d’Oran l’a été dans des terrains appartenant a l’Etat. C’est donc, en somme, dans la clause du cahier des clauses et conditions générales qu’il s’agit de déterminer le sens de l’expression « terrains appartenant à l’Etat ».

L’art. 25 du cahier des clauses et conditions générales des ponts et chaussées, rédaction du 29 décembre 1910, pareille, en ce point, à la rédaction de 1892 et à celle de 1866, est ainsi conçu : « l’Administration se réserve la propriété des matériaux qui se trouvent dans les fouilles et démolitions faites dans les terrains appartenant l’Etat, sauf à indemniser l’entrepreneur de ses soins particuliers. Elle se réserve également les objets d’art et de toute nature qui pourraient s’y trouver, sauf indemnité à qui de droit ».

Or, dans ce texte, l’expression « terrains appartenant à l’Etat signifie bien « terrains qui sont la propriété de l’Etat »; en ce sens, deux observations s’imposent :

1° Les clauses du cahier des conditions générales se placent au point de vue du plerumque fit. Dans la grande majorité des cas, les terrains sur lesquels sont exécutés les travaux sont incontestablement la propriété de l’Etat, parce qu’il vient de les acquérir par expropriation; par conséquent, l’expression « terrains appartenant à l’Etat » est certainement prise dans le sens de « terrains propriétés de l’Etat »;

2° Des deux dispositions de, l’art. 25, la seconde, relative aux objets d’art et de toute nature qui pourraient se trouver dans le terrain, est certainement destinée à écarter l’application de l’art. 716, C. civ., sur l’invention des trésors; or, cet article règle les droits de l’inventeur et du propriétaire du fonds. Dans cette hypothèse-la, l’expression « terrains appartenant à l’Etat » équivaut donc à « terrains dont l’Etat est propriétaire » (Cf. Porée et Guénot, Commentaire du cahier des charges).

Il n’y a aucune raison pour supposer qu’il n’en soit pas de même dans la première disposition de l’article du cahier qui est celle applicable à notre espèce; d’autant que l’art. 717, C. civ., sur les effets jetés à la mer et sur les objets que la mer rejette, que notre arrêt vise pour déclarer que la clause écarte cette législation des épaves, est encore lui-même un texte relatif à une question de propriété, se trouvant dans les dispositions générale en tête du livre III : Des différentes manières dont on acquiert la propriété.

Ainsi, l’art. 25 du cahier des clauses et conditions générales, remplacé dans son atmosphère juridique, ne peut être interprété qu’en fonction du droit de propriété, et, si cet article est déclaré applicable à un terrain dépendant du domaine public, c’est que la jurisprudence se rallie finalement à la thèse du domaine public «objet de propriété ». L’intention du Conseil d’Etat est d’autant plus certaine que le conseil de préfecture d’Oran avait condamné l’Administration parce qu’il prenait sur la question de la propriété du port, le parti opposé. Cette question de propriété faisait donc le fond du débat, même entre le juge du premier ressort et le juge d’appel (Dans le sens du domaine public objet de propriété : V. Hauriou, Précis de dr. admin., 11° ed., p. 638 et s.; Léchalas, Man. de dr. admin., t. II, 2e part., p. 163; Maguéro, Dict. des domaines, v° Domaine public, n. 115 ,et s.; contra, Ducrocq, Cours de dr. admin., 7e  éd., n. 199).

Il y avait eu déjà bien des décisions favorables, mais qui étaient moins topiques que celle-ci. Depuis longtemps nous attendions une espèce qui poserait la question du trésor. Nous avons maintenant cette espèce ou une équivalente et, comme nous le pensions, elle a victorieusement joué son rôle de critérium

Maurice Hauriou

1856 - 1929 Doyen de la faculté de droit de Toulouse


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