Les travaux projetés pour l’agrandissement du Palais-Bourbon et pour la construction d’une nouvelle salle des séances de la Chambre des députés avaient-ils le caractère de travaux publics, et étaient-ils de nature à entraîner la compétence du conseil de préfecture pour les réclamations de l’architecte ? Cette question, si on l’eût creusée à fond, en eût soulevé toute une série d’autres assez délicates ;
1° Pour le compte de quelle administration ces travaux étaient-ils entrepris ? Était-ce pour le compte de l’Etat, propriétaire de l’immeuble, ou pour celui de la Chambre des députés, affectataire, ou bien encore pour le compte des deux administrations agissant d’accord ?
2° Était-il possible juridiquement de mettre, même pour partie, ces travaux au compte de la Chambre des députés, et celle-ci constitue-t-elle une personne morale distincte de l’Etat ?
3° A supposer que la Chambre des députés soit douée de la personnalité morale, et que la maîtrise des travaux dût lui être attribuée au moins en partie, des travaux accomplis dans ces conditions entraînaient-ils bien la compétence administrative ? La Chambre des députés est-elle un établissement public, une véritable personne administrative ? N’est-elle point en dehors de la hiérarchie, et par conséquent en dehors des prévisions de la loi du 28 pluviôse an VIII ? (Cf. Laferrière, Tr. de la jurid. adm., 2° ed., t. 2, p. 27). En somme, si l’on va au fond des choses, la grosse question de la personnalité administrative des assemblées législatives et par là de celle des assemblées délibérantes, conseils généraux, conseils municipaux, etc., se trouvait posée dans toutes ses conséquences. On conçoit que, devant l’ampleur d’un pareil problème, le Conseil d’Etat se soit dérobé, et qu’il ait cherché une solution plus superficielle de la question de compétence qui lui était soumise. Le conseil de préfecture de la Seine s’était aventuré sur le terrain de la capacité administrative de la Chambre des députés; le Conseil d’Etat, tout en reformant sa décision, n’a pas voulu se placer au même point de vue, et a statué sur le caractère des travaux, abstraction faite de la question de savoir au nom de qui ils étaient projetés.
I.
Le Conseil d’Etat, pour justifier le caractère de travaux publics à la compétence administrative, relève seulement les circonstances suivantes : 1° le Palais-Bourbon, qu’il s’agissait d’agrandir, est une propriété de l’Etat; 2° il est affecté à un service public; 3° les travaux à effectuer devaient l’être à l’aide de crédits inscrits au budget de l’Etat; à aucun moment il n’argumente de ce que les travaux auraient été exécutes pour le compte de l’Etat ou pour le compte de la Chambre; il laisse volontairement ce point dans l’ombre. Si l’on généralisé cette décision, on arrive à cette proposition, savoir que les travaux à exécuter dans une propriété publique déjà affectée à un service public, c’est-à-dire dans un ouvrage public, ont par eux-même la qualité de travaux publics, à la seule condition que la dépense en soit prévue dans le budget d’une Administration publique, et sans qu’il y ait à démêler au fond la personne morale à laquelle l’ opération importe. Un ouvrage public est réparé ou augmenté à l’aide de deniers publics, il est impossible que l’opération ne soit pas administrative, qu’elle n’intéresse pas l’Administration dans un de ses rouages quelconques. Au point de vue de la compétence, cette certitude purement objective suffit, car le texte de la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, ne vise que les travaux accomplis par l’Administration.
II y a une nouvelle application d’une théorie que nous avons déjà eu l’occasion de signaler dans diverses notes (sous Trib. des conflits, 11 juillet 1891, Lagrave, S. et P. 1893.3.81, et sous Cons. d’Etat, 9 mars 1894, Daubard, S. et P. 1895.3.105; adde, notre Précis de dr. adm., 11° ed., p. 760), et que nous avons appelé le principe de l’individualité de l’ouvrage public. Dans de certaines occasions, l’ouvrage public envisage lui-même, objectivement, détermine le caractère de l’opération et la compétence, et cela prouve qu’en matière de compétence, on s’attache volontiers a des critères objectifs. Au point de vue du fond du droit, nous ne croyons pas que l’opération de travaux publics puisse se définir sans dire qu’elle est entreprise pour le compte d’une personne administrative; au point de vue de la compétence, et lorsqu’il existe déjà un ouvrage public qu’il s’agit seulement d’augmenter ou de réparer, on peut faire abstraction de cet élément de la définition.
II.
Si le Conseil d’Etat a réservé la question de savoir pour le compte de qui les travaux du Palais-Bourbon devaient être entrepris et par là éviter de se prononcer sur la personnalité morale de la Chambre des députés, nous ne sommes pas tenus à la même réserve, et, sans prétendre explorer le problème dans toute son étendue, nous pouvons au moins le jalonner de quelques réflexions.
1° Observons d’abord que, si la Chambre des députés est douée de la personnalité morale, cette personnalité est en même temps administrative; la Chambre des députes, de même que le Sénat, les conseils généraux et les conseils municipaux ne sauraient être considérés, s’ils ont la personnalité, que comme des sortes d’établissements publics, car ils seraient des services publics personnifiés. Pour les conseils généraux et les conseils municipaux, il n’y a point de difficulté, car ils sont des rouages de l’administration faisant partie de la hiérarchie ou tout au moins de la tutelle. (V. sur le principe, la note [4e col.] de M. Michoud sous Cass. 21 mars 1899, S. et P. 1899.1.449). Pour les Chambres législatives, on peut élever cette objection qu’elles sont en dehors de la hiérarchie, qu’elles ne sont soumises an contrôle d’aucun ministre. Mais ce n’est point un dogme que toutes les existences administratives doivent être soumises à la hiérarchie; à ce point de vue, M. Laferrière (op. cit., t.p. 448), emploie peut-être des expressions trop absolues, lorsqu’il dit : « Le Conseil d’Etat a toujours refusé d’admettre qu’il pût exister‑ parmi les agents de l’Etat, une seule autorité ayant un pouvoir autonome et affranchi du contrôle ministériel. » Il faut restreindre cette affirmation aux agents qui font partie de l’organe exécutif, et cela revient à dire qu’il est dans la nature de l’organe exécutif d’être centralisé, ce qui est parfaitement exact. Mais cela n’empêche point que, dans d’autres organes de l’Etat, et par exemple dans le législatif, il ne puisse y avoir un rouage administratif, autorité administrative et par suite personnalité administrative. Le caractère administratif n’est point conféré par l’affiliation à l’organe exécutif, mais par la gestion d’un service public. Or, il est certain que les Chambres législatives participent à la gestion des services publics généraux par les lois d’affaires qu’elles votent, et dont personne ne conteste au fond le caractère administratif (pas même M. Laferrière, op. cit., t. 2, p. 16,. actes d’Administration faits en forme de lois). II est certain aussi que les mêmes Chambres ont des services intérieurs qui sont administratifs (Règlement de la Chambre des députés, art. 130 : « Les services de la Chambre des députés se divisent en services législatifs et en services administratifs…; les services administratifs sont : la questure, les archives, les bibliothèques, la caisse et les bâtiments; Comp. règlement du Sénat, art. 140). Enfin, il existe au sein des Chambres législatives des autorités, bureaux de la Chambre, questeurs, commission de comptabilité, qui prennent des décisions exécutoires, qui font des nominations ou des révocations d’employés, qui liquident des pensions, qui règlent des comptes, etc.; l’exécution de ces décisions se produit, il est vrai, en dehors du droit, il n’y a point de recours contentieux contre elles; cela tient aux prérogatives constitutionnelles de l’organe législatif, c’est une des garanties de son indépendance. Mais cela ne détruit point la nature administrative de la décision, et cette nature véritable doit apparaître toutes les fois que l’indépendance du pouvoir législatif n’est pas en cause. »
2° La question de savoir si les Chambres législatives sont des établissements publics se rattache à celle plus générale de la personnification des services publics. A quelles conditions un service public acquiert-il une personnalité autonome, lorsque, bien entendu, celle-ci ne lui a pas été formellement reconnue par le législateur ? Il n’y a pas encore sur cette question générale de doctrine bien assise. Peut-être M. Ducrocq, le savant maître, en établira-t-il une dans le quatrième volume de la septième édition de son Cours de droit administratif. En attendant, nous proposons très modestement le critère suivant : « Il n’y a personnalité morale dans un service public s’il y a jouissance de droits propres au service; il y a jouissance de droits s’il y a dotation en propriété ou si le service public a été admis à rester en justice pour défendre ses prérogatives. » La première partie de la proposition va sans difficulté; la personnalité morale n’est que le support ou le sujet des droits dont on jouit, par conséquent, s’il est démontré que l’on jouit d’un droit, il l’est par là même que l’on a une personnalité. La seconde partie de la proposition demande explication. Elle prévoit deux cas dans lesquels pratiquement la jouissance de droits est démontrée au profit d’un service public, celui où le service a une dotation en propriété, celui où il a été admis à ester en justice pour défendre ses prérogatives. La seconde des hypothèses est démonstrative par elle-même; du moment qu’un service public est admis à ester en justice pour défendre ses prérogatives, c’est que celles-ci lui sont propres, qu’elles constituent pour lui des droits dont il jouit et par suite qu’il a une personnalité. Nous considérons, par exemple, que les décisions du Conseil d’Etat, qui ont déclaré des conseils généraux et des conseils municipaux recevables à attaquer par recours pour excès de pouvoir des actes de l’Administration‑qui portaient atteinte à leurs prérogatives contiennent reconnaissance implicite de la personnalité morale de ces assemblées; sans doute, il ne s’agit pas de droits patrimoniaux, mais la personnalité morale n’est pas exclusivement patrimoniale. (V. Cons. d’Etat, 8 août 1872, Laget, 1874.2.220; P. chr.; 23 juill. 1897, De Pitti-Ferrandi et autres, S. et P. 1889.3.79 [conseils généraux de département]; 8 août 1896, S. et P. 1898.3.110 [conseils généraux de colonies]; 16 juillet 1897, Poncet et autres, S. et P. 1899.3.77 [conseils municipaux]). La première des hypothèses demande qu’on y insiste davantage; une dotation en propriété révèle la personnalité morale d’un service, et cette fois par le côté patrimonial; une dotation en propriété est suffisante, quelle qu’elle soit, mais en revanche elle est nécessaire, parce que seule elle signifie que les ressources pécuniaires du service lui sont propres, constituent un droit propre dont il jouit. II faut énergiquement condamner la théorie que MM. Marquès di Braga et Camille Lyon ont essayé d’accréditer et lancer (clans leur Traité de la comptabilité de fait, n. 171), d’après laquelle la dotation budgétaire, c’est-à-dire l’individualité financière d’un service public, entraînerait à elle seule la personnalité morale. L’individualité financière est constituée par l’existence d’un budget propre au service, d’un ordonnateur, d’un payeur et de comptes, mais il convient d’ajouter que ce budget propre est alimenté par des deniers publics puisés dans la caisse de l’Etat, et qu’en fin d’exercice les reliquats doivent être reversés clans cette caisse. II est facile de voir, dès lors, que l’individualité financière ne révèle par elle-même aucun droit propre du service. D’une part, le budget, quoique séparé, n’est pas une cause d’acquisition propre, puisque le reliquat n’est pas acquis au service, mais est reversé dans la caisse de l’Etat; d’autre part, ce budget n’apparaît pas comme alimenté par le produit pécuniaire de droits appartenant an service, puisqu’au contraire, il l’est par des deniers publics déjà recueillis par l’Etat et mis à la disposition du service par des ordonnances de délégation qui sont de simples opérations de comptabilité. D’ailleurs, il est visible que l’individualité financière, l’autonomie financière, le budget séparé, ce sont là des mesures de comptabilité, c’est-à-dire des mesures d’ordre prises dans l’intérêt de l’Administration générale, qui par elles-mêmes ne sont pas susceptibles de donner à un service la qualité de possesseur de droits. L’individualité financière peut préparer la personnalité juridique, elle ne l’engendre pas. (V. sur cette question en des sens divers, Théodore Tissier, Tr. des dons et legs, n. 170; Ducrocq, De la personnalité civile de l’Etat, p. 25; Wahl, note sous Cass. 22 fevr. 1893, S. et P. 1893.1.529; et la note sous Douai, 18 mai 1896, S. et P. 1898.2.177.)
3° Les principes ainsi posés, si l’on examine la situation de la Chambre des députes comme celle du Sénat, il faut avouer qu’au premier abord, il ne parait pas se dégager à leur profit une personnalité morale. Les Chambres législatives ont, il est vrai, des prérogatives constitutionnelles énergiques, mais qui s’exercent par des modes politiques; il n’y a point de juridiction organisée devant laquelle elles puissent les revendiquer; elles n’ont jamais eu l’occasion d’ester en justice pour défendre ces prérogatives, et de ce côté leur personnalité n’a pas su se manifester. Les Chambres législatives ont bien l’individualité financière : elles ont un budget, un ordonnateur, un payeur et des comptes; cela s’appelle même leur dotation; mais elles possèdent cette autonomie financière dans des conditions où elle n’a que la signification d’une mesure d’ordre, ainsi que nous l’avons vu plus haut; leur budget est alimenté par les deniers de l’Etat au moyen d’ordonnances de délégation; les reliquats doivent être reversés à la caisse de l’Etat, et il semble même que ce soit un principe qu’il ne doit être accru par aucune recette particulière. Tous fonds provenant d’une somme étrangère à la dotation sont versés à la caisse du Trésor public; il en est ainsi notamment pour le prix de la vente des objets mobiliers hors de service. (V. Chauffour, Rép. de dr. admin. de Béquet, v° Chambres législatives, n. 740.)
Sans doute, les Chambres législatives habitent des palais, mais ces palais ne sont pas leur propriété, ils restent celle de l’Etat. Les Chambres ne sont que des affectataires d’une espèce très particulière, qui peuvent déterminer elles-mêmes dans la ville de Paris les Palais qu’elles entendent occuper (L. 22 juill. 1879); cette faculté d’affecter elles-mêmes leurs locaux est une prérogative constitutionnelle qu’il ne parait pas possible de traduire en un droit patrimonial. C’est encore une mesure d’ordre, et la meilleure preuve est dans la liberté laissée aux Chambres de changer de local, liberté difficile à concilier avec la fixité des droits patrimoniaux.
Il n’apparaît donné au premier abord aucune dotation en propriété au profit des Chambres législatives. Toutefois un examen plus attentif en fait découvrir une : les Chambres sont propriétaires de leur mobilier; elles sont dans leurs meubles; les livres de leur bibliothèque, le matériel de leurs bureaux et de leur buvette leur appartiennent.
Les règlements ordinaires de la Chambre des députes et celui du Sénat le disent formellement; art. 132 du règlement de la Chambre : « La commission de comptabilité fait un récolement général du mobilier appartenant à la Chambre; » art. 134 du règlement du Sénat, « La commission de comptabilité fait un récolement général du mobilier appartenant au Sénat. » On peut aussi relever dans le règlement de comptabilité du Sénat (art. 9) une exception au principe que les dotations des Chambres ne peuvent être accrues par aucune recette particulière; le trésorier est autorisé à faire recette des sommes qui pourraient provenir des versements faits par la compagnie d’assurances contre l’incendie. (Comp. Chauffour, Rép. de dr. admin. de Béquet, v° Chambres législatives, n. 740). Cette clause se rattache encore à la propriété du mobilier, car c’est avant tout le mobilier législatif qui est assuré. Enfin, il y a un compte spécial pour la buvette, et les reliquats sont versés à l’assistance publique, c’est-à -dire donnés; or, on ne donne que ce que l’on a.
Les symptômes d’une personnalité morale des assemblées législatives sont donc certains. Toutefois, en ce qui concerne la Chambre des députes, une grosse difficulté nous arrête. Cette Chambre est à renouvellement intégral; au point de vue constitutionnel, son existence est mesurée par la durée du mandat législatif commune à tous ses membres; elle meurt et renaît tous les quatre ans. Une Chambre succède à une autre; ce n’est pas la même qui reparaît; la preuve en est que les projets de lois qui n’ont pas été définitivement votés avant la fin de la législature ont été considérés pendant longtemps comme caducs. Faudra-t-il en conclure que la personnalité morale de la Chambre sera éphémère; qu’elle s’éteindra aussi tous les quatre ans ? Cela est inadmissible. Remarquons que, si la Chambre des députés est une personne morale, les députes sont ses représentants, l’existence de la Chambre devient donc indépendante du mode de renouvellement de ses membres qui ne sont plus que des représentants; sa personne morale s’appuie en dernière analyse sur la fonction législative, qui est permanente dans I ‘Etat. Déjà, d’ailleurs, la Chambre est propriétaire de son mobilier; s’est-on aperçu qu’il s’opérât une transmission de ce mobilier à chaque fin de législature ? La Chambre a tout un personnel de serviteurs, sont-ils remplacés à chaque fin de législature ? Ils constituent, au contraire, une administration à cadres permanents avec pensions de retraite. La personnalité morale de la Chambre est donc permanente autant que celle du Sénat. Il serait d’ailleurs singulier qu’entre deux assemblées dont la fonction est aussi pareille, un procédé de renouvellement créât une aussi profonde différence. Le sentiment de la continuité de la Chambre des députés s’est d’ailleurs tellement établi qu’il a réagi peu à peu contre la règle purement constitutionnelle de la caducité des projets de loi non votés à la fin de la législature; cette règle a été d’abord affaiblie par des exceptions, et finalement abrogée par la résolution adoptée par le Sénat le 10 décembre 1894, modifiant l’art. 127 de son règlement. (V. Esmein, Eléments de droit constitutionnel, 2° ed., p. 703.)
III.
Si nous concluons en faveur de la personnalité morale des assemblées législatives, et d’une façon large, en faveur de la personnalité morale de toutes les assemblées délibérantes, ce n’est pas que l’existence de cette nouvelle catégorique d’établissements publics nous paraisse bien avantageuse. Il n’est pas très bon, croyons-nous, pour la liberté, que des organismes chargés de la gestion des intérêts généraux aient une personnalité particulière. Tôt ou tard l’opposition latente qu’il y a entre les intérêts généraux du pays et les intérêts particuliers de l’assemblée politique ou administrative éclate; les intérêts particuliers de l’assemblée risquent finalement de l’emporter, d’autant mieux que le contrôle du public, celui des électeurs, celui de la presse, tend s’affaiblir par une usure rapide du mécanisme représentatif. II nous parait à redouter que le régime actuel, qui tient encore énergiquement les assemblées sous la dénomination de l’électeur et sous le contrôle de l’opinion publique, n’aboutisse, par la fatigue et la désaffection de ceux-ci, à la domination pure et simple des assemblées, transformées en syndicats politiques se recrutant eux-mêmes par cooptation d’une façon plus ou moins déguisée. Ce ne serait pas la première fois que les mandataires usurperaient les pouvoirs de leurs mandants. On peut même dire que c’est la loi générale, et que l’organe qui a l’exercice du pouvoir tend invinciblement à accaparer ce pouvoir. Nous paraissons menacés de la dictature des assemblées.
Il vaudrait mieux, assurément, que la personnalité morale des assemblées ne se révélât pas et ne vint pas fortifier leurs ambitions politiques; mais en fait, elle se révèle, et, fidèle observateur du fait juridique, notre devoir est de la signaler.
