Après le Maroc, la Syrie et l’Égypte, la Tunisie est le quatrième État théâtre du « Printemps arabe » à se doter d’une nouvelle Constitution. Il aura fallu plus de deux ans à l’Assemblée nationale constituante désignée le 23 octobre 2011, soit neuf mois après le soulèvement populaire et le départ du Président Ben Ali, pour donner au pays du Jasmin le texte tant attendu. À l’issue de débats houleux entre les islamistes d’Ennahda, arrivés en tête aux élections, et les autres forces politiques, la nouvelle Constitution a finalement été approuvée le 26 janvier 2014 à une écrasante majorité (200 voix pour, 12 voix contre, 4 abstentions). Entrée en vigueur le 10 février 2014, elle succède à la Constitution du 1er juin 1959 adoptée sous l’influence du Président Bourguiba et est formellement la deuxième constitution de la Tunisie depuis l’indépendance en mars 1956.
La nouvelle Constitution se divise en un préambule et dix titres, composés de cent quarante-neuf articles. Si de nombreuses dispositions méritent l’attention, seules nous retiendront ici celles relatives à l’exercice du pouvoir de révision constitutionnelle (v. infra : annexe). Dans ce domaine, la Constitution du 26 janvier 2014 emprunte à l’arsenal constitutionnel classique une série de mesures destinées à limiter l’exercice du pouvoir de modification du texte constitutionnel. Elle établit plusieurs interdictions d’amender la Constitution pour assurer la préservation de certaines de ses dispositions essentielles (1). Mais le Constituant tunisien a également innové en habilitant la nouvelle Cour constitutionnelle à contrôler les révisions de la Constitution (2).
1. Les interdictions de réviser la Constitution
Pour éviter de reproduire les erreurs du passé et se préserver d’un avenir incertain, les auteurs de la nouvelle Constitution y ont inséré des clauses visant à interdire certaines modifications. Plusieurs interdictions matérielles de révision et une interdiction circonstancielle partielle figurent dans le texte adopté par les représentants du Peuple tunisien.
1.1. Les interdictions matérielles
Les interdictions matérielles sont classiquement celles qui prohibent en toute circonstance la révision de certaines dispositions constitutionnelles ou de certains principes consacrés par la Norme suprême. Par exemple, l’article 89, alinéa 5, de la Constitution française de 1958 et l’article 139 de la Constitution italienne de 1947 interdisent que la forme républicaine du gouvernement puisse faire l’objet d’une révision. Dans un même ordre d’idées, l’article 75 de la Constitution tunisienne de 1959 prohibait toute modification qui « porte atteinte à la forme républicaine de l’État ».
La nouvelle Constitution tunisienne n’a pas expressément renouvelé cette interdiction. Mais elle a considérablement élargi le champ des dispositions et principes intangibles. Initialement, le projet de Constitution prévoyait un article regroupant l’ensemble des interdictions matérielles mais celui-ci fut abandonné au profit de leur dissémination dans le texte constitutionnel.
D’abord, la Constitution du 26 janvier 2014 interdit de réviser ses deux premiers articles qui sont parmi les plus débattus au sein de l’Assemblée constituante. Tant l’article premier, qui proclame que « la Tunisie est un État libre, indépendant et souverain, l’Islam est sa religion, l’arabe sa langue et la République son régime » que l’article 2, qui affirme que « la Tunisie est un État civil, basé sur la citoyenneté, la volonté du peuple et la primauté du droit », s’achèvent par un alinéa disposant qu’ « il n’est pas permis d’amender cet article ». Ce sont donc les principes fondateurs du nouveau régime qui sont mis à l’abri de modifications ultérieures, de la même façon que l’article 79, alinéa 3, de la Loi fondamentale allemande de 1949 prohibe toute modification qui toucherait, notamment, à la forme fédérale ou au caractère démocratique et social de l’Allemagne.
Ensuite, la nouvelle Constitution contient une clause prohibant toute révision qui compromettrait la garantie des droits et libertés fondamentaux, inspirée une fois encore de la « clause d’éternité » de la Constitution allemande, mais rédigée dans des termes qui évoquent davantage l’article 178 de la Constitution algérienne de 1996 (« toute révision constitutionnelle ne peut porter atteinte … aux libertés fondamentales, aux droits de l’homme et du citoyen ») ou l’article 175 de la Constitution marocaine de 2011 (« aucune révision ne peut porter sur … les acquis en matière de libertés et de droits fondamentaux inscrits dans la présente Constitution). L’article 49 de la Constitution tunisienne, qui conclut le titre II consacré aux « droits et libertés », s’achève par un alinéa aux termes duquel « il n’est permis à aucun amendement de porter atteinte aux acquis des droits de l’Homme et de ses libertés garantis dans cette Constitution ». Sont ainsi visés, au minimum, les droits et libertés garantis par les vingt-huit articles du titre II, parmi lesquels figurent notamment le principe d’égalité (art. 21), le droit à la vie (art. 22), le principe de dignité de la personne et le droit à l’intégrité physique et morale (art. 23), le droit à la vie privée (art. 24), le droit à la présomption d’innocence (art. 29), les libertés de conscience et d’expression (art. 31), la liberté de la recherche scientifique (art. 33), le droit de grève (art. 36), le droit de propriété (art. 41), le droit à l’eau (art. 44), le droit à un environnement sain et équilibré (art. 45) et les droits acquis de la femme (art. 46). Il reste à savoir si des droits et libertés garantis par d’autres dispositions de la Constitution (par exemple, le principe du pluralisme proclamé par le préambule et le droit à un procès équitable affirmé par l’article 108) ou bien implicitement garantis par elle pourront également bénéficier de cette protection.
Enfin, l’article 75 de la Constitution tunisienne relatif à la Présidence de la République prévoit, à son sixième et dernier alinéa, qu’aucun amendement ne peut augmenter en nombre ou en durée les mandats présidentiels. Ce faisant, il inscrit dans le marbre constitutionnel deux dispositions du même article : d’une part, la limitation à deux mandats, successifs ou séparés, entiers ou écourtés, pour l’exercice de la fonction présidentielle et, d’autre part, le quinquennat comme durée maximale de ce mandat (sous réserve de l’article 75, alinéa 4, aux termes duquel « en cas d’impossibilité de procéder à l’élection à son échéance en raison d’un danger imminent, le mandat présidentiel est prorogé par une loi », dont l’article 65 précise qu’elle doit prendre la forme organique). Avec cette double interdiction, le Constituant a entendu se prémunir contre les dérives présidentialistes, voire monarchiques, qui dans le passé avaient marqué le régime politique tunisien. À l’origine, la Constitution de 1959 prévoyait que le Président de la République n’était pas rééligible plus de trois fois consécutives. Mais plusieurs révisions constitutionnelles firent échec à cette restriction. D’abord, la loi constitutionnelle du 19 mars 1975 proclama le Président Bourguiba président à vie. Ensuite, la révision du 8 avril 1976, tout en maintenant la précédente modification, supprima la limitation du nombre de mandats présidentiels. Après l’arrivée au pouvoir de Ben Ali en 1987, la révision du 25 juillet 1988 limita à nouveau la réélection du chef de l’État, mais cette fois à deux mandats successifs. Toutefois, cette restriction n’eut pas l’occasion de jouer puisqu’une nouvelle révision, en date du 1er juin 2002, abrogea définitivement cet obstacle à la rééligibilité du Président.
1.2. L’interdiction circonstancielle
En marge des limites matérielles imposées au pouvoir de révision, la nouvelle Constitution établit une interdiction circonstancielle, c’est-à-dire qu’elle empêche de réviser le texte constitutionnel, quelle que soit la disposition, dans certaines circonstances. Par exemple, l’article 7, alinéa 11, de la Constitution française de 1958 exclut qu’il soit fait application de l’article 89 relatif à la révision durant la vacance de la Présidence de la République ou durant la période qui s’écoule entre la déclaration du caractère définitif de l’empêchement du Président et l’élection de son successeur.
On retrouve une interdiction similaire au sein de la nouvelle Constitution tunisienne. L’article 86, alinéa premier, interdit au Président de la République par intérim, c’est-à-dire au Chef du Gouvernement en cas de vacance provisoire de la Présidence ou au Président de l’Assemblée des Représentants du Peuple, i.e. le Parlement monocaméral tunisien, en cas de vacance définitive, « de prendre l’initiative d’une révision de la Constitution ». À la différence du cas français, la Constitution tunisienne interdit seulement au président intérimaire d’initier une procédure de révision. De prime abord, ni l’article 86, ni aucune autre disposition constitutionnelle n’empêche qu’une révision soit déclenchée pendant l’intérim présidentiel par l’autre autorité investie du droit d’initiative en matière constitutionnelle (v. infra) ou qu’une procédure initiée par le Président élu soit poursuivie par son successeur intérimaire.
Finalement, la nouvelle Constitution de la Tunisie est riche en dispositions intangibles, dont certaines illustrent l’attachement du Constituant aux valeurs fondatrices du nouveau régime. Comme l’histoire enseigne que les barrières juridiques sont peu de chose en l’absence de gardien, il importe maintenant d’évaluer le système mis en place par la Norme suprême tunisienne pour garantir l’effectivité des interdictions de révision dans l’avenir.
2. Les contrôles de la révision par la Cour constitutionnelle
La Constitution tunisienne de 2014 appartient à la grande famille des constitutions rigides, c’est-à-dire que la procédure de modification du texte constitutionnel est plus difficile à mettre en œuvre que la procédure législative ordinaire. C’est le titre VIII de la Constitution, intitulé « De la révision de la Constitution » et composé de deux articles, qui établit la procédure spéciale à suivre pour la modifier, selon des modalités proches de celles prévues initialement pour la procédure de révision de la Constitution de 1959.
L’initiative de la révision appartient soit au Président de la République soit à un tiers des parlementaires (art. 143).
L’adoption de la révision se fait en deux temps, voire trois. D’abord, le Parlement examine l’initiative « pour approbation à la majorité absolue du principe de révision » (art. 144, al. 2). Ensuite, la révision ne peut être votée qu’à « la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée des Représentants du Peuple » (art. 144, al. 3). Toutefois, la procédure ne s’arrête pas nécessairement là. L’article 144, alinéa 3, donne la possibilité au Président de la République de soumettre la révision au référendum. Il s’agit d’une étape référendaire facultative et non alternative, à la différence du référendum prévu par l’article 89 de la Constitution française de 1958 ou de celui instauré aux articles 76 et 77 de l’ancienne Constitution tunisienne par la révision du 27 octobre 1997. On retrouve une étape similaire dans la procédure de révision ordinaire régie par l’article 167 de la Constitution espagnole de 1978 mais il existe une différence importante. En Espagne, l’initiative du référendum de ratification de la révision appartient à un dixième des membres de la chambre basse ou un dixième des membres de la chambre haute. Par conséquent, l’opposition parlementaire peut déclencher la consultation du corps électoral pour essayer de faire échec à la réforme constitutionnelle. Cela est impossible en Tunisie où seul le Chef de l’État jouit de cette prérogative.
Au sein de cette procédure, le Constituant tunisien a habilité la nouvelle Cour constitutionnelle à contrôler l’exercice du pouvoir de révision. Ainsi, c’est le texte constitutionnel et non la jurisprudence constitutionnelle, à la différence de l’Italie par exemple (arrêt n° 1146/1988 du 29 décembre 1988 de la Cour constitutionnelle italienne), qui est la source de la compétence du juge constitutionnel. Plus précisément, deux dispositions prévoient l’intervention de la Cour pour statuer, selon des modalités différentes, sur les révisions constitutionnelles. La Haute juridiction constitutionnelle est compétente, d’une part, pour donner son avis sur l’objet des révisions et, d’autre part, pour sanctionner la méconnaissance des règles de procédure.
2.1. Le contrôle de l’objet de la révision
L’article 144 de la nouvelle Constitution tunisienne met en place un contrôle de la révision par la Cour constitutionnelle qui intervient après le dépôt de l’initiative et avant l’examen par le Parlement aux fins d’approuver le principe de la révision. Son alinéa premier dispose que « toute initiative de révision de la Constitution est soumise par le Président de l’Assemblée des Représentants du peuple à la Cour constitutionnelle pour avis afin de vérifier qu’elle ne concerne pas ce qu’il n’est pas permis d’amender dans cette constitution ». Est donc ainsi prévue l’intervention du juge constitutionnel pour veiller au respect des interdictions de réviser.
Toutefois, ce contrôle présente une limite importante qui risque de compromettre l’effectivité des prohibitions établies par le Constituant tunisien. Certes, c’est un organe indépendant qui est chargé de veiller au respect des limites imposées au pouvoir de révision. Bien que de nombreux aspects du statut et des prérogatives de la nouvelle Cour restent en suspens, tant son rôle général de gardien de la Constitution que les règles relatives à sa composition sont plutôt prometteurs. En tout état de cause, elle représente pour la justice constitutionnelle tunisienne une avancée réelle par rapport à l’ancien Conseil constitutionnel, apparu en 1987 et resté, dans une large mesure, impuissant. En outre, le contrôle de l’initiative de la révision étant obligatoire, aucune initiative ne peut échapper à l’examen de la Cour constitutionnelle.
Mais la compétence de la Cour se borne à donner un avis qui, selon toute vraisemblance, ne sera pas contraignant pour le pouvoir de révision. En d’autres termes, seule la consultation de la Cour est obligatoire, le contenu de l’avis ne s’impose pas aux autorités politiques concernées. Le juge constitutionnel ne pourra donc pas faire échec à une initiative qui braverait, ostensiblement ou non, les interdictions de révision. Toutefois, un autre article de la Constitution du 26 janvier 2014 laisse entrevoir la possibilité d’un contrôle renforcé de la part de la Cour constitutionnelle.
2.2. Le contrôle de la procédure de révision
Aux termes de l’article 120 de la nouvelle Constitution tunisienne, « la Cour constitutionnelle est exclusivement compétente en matière de contrôle de constitutionnalité … des projets de lois constitutionnelles que lui soumet le président de l’Assemblée des Représentants du Peuple suivant les dispositions de l’article 144 ou afin de contrôler le respect des procédures de révision de la Constitution ».
Cette disposition distingue deux hypothèses pour le contrôle des lois de révision. D’une part, le contrôle exercé « suivant les dispositions de l’article 144 » qui renvoie à la consultation systématique de la Cour au sujet de l’initiative de la révision. D’autre part, le contrôle du « respect des procédures de révision de la Constitution » qui évoque un examen de la régularité procédurale de celle-ci qui n’est mentionné nulle part ailleurs dans la Constitution. On dispose d’ailleurs de peu d’informations sur cette compétence supplémentaire dont les modalités d’application devront être complétées par une loi organique. Ne sont précisés par le texte constitutionnel ni le caractère obligatoire ou facultatif du contrôle, ni le moment de son intervention. Seul est connu pour l’instant l’autorité habilitée à saisir la Cour, à savoir uniquement le Président du Parlement, comme pour le contrôle prévu par l’article 144.
Même s’il est difficile de mesurer l’incidence de ce contrôle sur l’exercice du pouvoir de révision, on peut douter de sa capacité à imposer le respect des interdits constitutionnels. Certes, le contrôle prévu par l’article 120 ne se borne pas à une consultation de la Cour constitutionnelle. Cette dernière va rendre à son terme une décision qui, comme toutes ses décisions, « s’imposent à tous les pouvoirs » (art. 121, alinéa 2). Mais le champ des normes de référence du contrôle de la révision est limité aux règles procédurales, à l’instar du contrôle prévu par l’article 174 de la Constitution marocaine de 2011. Dès lors, à moins d’une interprétation audacieuse, la Cour constitutionnelle ne devrait pas se juger compétente pour sanctionner une méconnaissance par le pouvoir de révision des interdictions de réviser. Et quand bien même le juge constitutionnel opérerait une telle interprétation, la restriction de la saisine de la Cour au seul Président de l’Assemblée des Représentants du Peuple permet à l’un des leaders de la majorité parlementaire de faire échec à l’intervention du gardien de la Constitution.
Les barrières juridiques érigées par le Constituant tunisien à destination du pouvoir de révision apparaissent donc relativement fragiles. Seule une volonté politique et populaire forte sera en mesure de préserver le nouveau régime contre des évolutions contraires aux valeurs fondamentales que les représentants du Peuple tunisien ont choisi de graver dans le marbre constitutionnel.
Annexe : les dispositions de la Constitution tunisienne relatives à la révision constitutionnelle
« (…)
Titre premier. Des principes généraux
Article premier
La Tunisie est un État libre, indépendant et souverain, l’Islam est sa religion, l’arabe sa langue et la République son régime.
Il n’est pas permis d’amender cet article.
Article 2
La Tunisie est un État civil, fondé sur la citoyenneté, la volonté du peuple et la primauté du droit.
Il n’est pas permis d’amender cet article.
(…)
Titre II. Des droits et des libertés
(…)
Article 49 (alinéa 2)
Il n’est permis à aucun amendement de porter atteinte aux acquis des droits de l’Homme et de ses libertés garantis dans cette Constitution.
(…)
Titre IV. Du pouvoir exécutif
(…)
Article 75 (alinéas premier, 4, 5 et 6)
Le Président de la République est élu pour un mandat de cinq ans au cours des soixante derniers jours du mandat présidentiel au suffrage universel, libre, direct, secret, intègre et transparent et à la majorité absolue des voix exprimées.
(…)
En cas d’impossibilité de procéder à l’élection à son échéance en raison d’un danger imminent, le mandat présidentiel est prorogé par une loi.
Il n’est pas permis d’occuper la Présidence de la République pour plus de deux mandats entiers, successifs ou séparés. En cas de démission, le mandat en cours est considéré comme un mandat entier.
Il n’est permis à aucun amendement de porter atteinte au nombre des mandats présidentiels et à leur durée en les augmentant.
(…)
Article 86 (alinéa premier)
Le Président par intérim exerce durant la vacance provisoire ou définitive les fonctions présidentielles. Il ne peut prendre l’initiative d’une révision de la Constitution, appeler au référendum ou dissoudre l’Assemblée des Représentants du Peuple.
(…)
Titre V. Du pouvoir judiciaire
(…)
Article 120 (alinéas premier et 3)
La Cour constitutionnelle est exclusivement compétente en matière de contrôle de constitutionnalité :
(…)
– des projets de lois constitutionnelles que lui soumet le président de l’Assemblée des Représentants du Peuple suivant les dispositions de l’article 144 ou afin de contrôler le respect des procédures de révision de la Constitution ;
(…)
Titre VIII. De la révision de la Constitution
Article 143
L’initiative de la révision de la Constitution appartient au Président de la République ainsi qu’au tiers des députés de l’Assemblée des représentants du peuple. L’initiative émanant du Président de la République est examinée en priorité.
Article 144
Toute initiative de révision de la Constitution est soumise par le Président de l’Assemblée des Représentants du peuple à la Cour constitutionnelle pour avis afin de vérifier qu’elle ne concerne pas ce qu’il n’est pas permis d’amender dans cette constitution.
L’Assemblée des Représentants du Peuple examine à son tour l’initiative pour approbation à la majorité absolue du principe de la révision.
La révision de la Constitution se fait par l’approbation de la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée des Représentants du Peuple. Le Président de la République peut, après approbation des deux tiers des membres de l’Assemblée, soumettre la révision au référendum ; elle est adoptée dans ce cas à la majorité des votants.
(…) «
Traduction établie par Nadi Abi Rached, docteur en droit public de l’Université Panthéon-Assas Paris II et ATER à l’Université d’Evry Val d’Essonne, à partir de la version officielle de la Constitution en arabe et à l’aide des traductions non officielles en français du Programme des Nations-Unies pour le développement en Tunisie (http://www.tn.undp.org/tunisia/fr/home.html) et de l’organisation non gouvernementale Al Bawsala (http://www.albawsala.com).
