COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL
DE NANCY
N° 14NC00179 – 14NC00301
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Commune de Grandchamp
Ministre de l’intérieur
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Mme Pellissier
Présidente
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M. Richard
Rapporteur
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M. Favret
Rapporteur public
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Audience du 9 octobre 2014
Lecture du 6 novembre 2014
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135-05-01-05
54-07-02-04
C+
al
REPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS,
La cour administrative d’appel de Nancy
(1ère chambre)
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La communauté de communes du pays de Chalindrey a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d’annuler l’arrêté du préfet de la Haute-Marne en date du 5 novembre 2012 portant périmètre de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais.
Par un jugement n° 1202253 du 3 décembre 2013, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l’arrêté du 5 novembre 2012.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête n° 14NC00179 enregistrée le 3 février 2014, la commune de Grandchamp, représentée par Me Roger, demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement n° 1202253 du 3 décembre 2013 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;
2°) de rejeter la demande de première instance de la communauté de communes du pays de Chalindrey ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du pays de Chalindrey une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune de Grandchamp soutient que :
– le jugement est insuffisamment motivé ce qui l’entache d’irrégularité ;
– le jugement litigieux est entaché d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ;
– l’arrêté en date du 5 novembre 2012 n’est pas entaché d’une erreur de droit, ni d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de procédure dès lors que le préfet de la Haute-Marne a poursuivi l’objectif de rationalisation de la carte de l’intercommunalité au regard de la loi du 16 décembre 2010 et de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ;
– les moyens de la communauté de communes du pays de Chalindrey invoqués en première instance ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2014, la communauté de communes du pays de Chalindrey, représentée par la SCP Audard-Schmitt, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Grandchamp au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
– la requête de la commune de Grandchamp est irrecevable ;
– les moyens soulevés par la commune de Grandchamp ne sont pas fondés ;
– l’arrêté en date du 5 novembre 2012 a été adopté à la suite d’une procédure irrégulière :
* en l’absence de notification de l’arrêté portant projet de modification du périmètre des communautés de communes et de consultation de la communauté de communes du pays de Chalindrey ;
* faute de saisine de la commission départementale de coopération intercommunale et de motivation ;
– l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation.
II. Par un recours n° 14NC00301 enregistré le 20 février 2014, le ministre de l’intérieur demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement n° 1202253 du 3 décembre 2013 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;
2°) de rejeter la demande de première instance de la communauté de communes du pays de Chalindrey.
Le ministre de l’intérieur soutient que :
– l’arrêté en date du 5 novembre 2012 a été pris à la suite d’une procédure exempte de toute irrégularité ;
– l’arrêté n’est pas entaché d’une erreur de droit, ni d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de procédure dès lors que le préfet de la Haute-Marne a poursuivi l’objectif de rationalisation de la carte de l’intercommunalité au regard de la loi du 16 décembre 2010 et de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ;
– les moyens de la communauté de communes du pays de Chalindrey invoqués en première instance ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2014, la communauté de communes du pays de Chalindrey, représentée par la SCP Audard-Schmitt, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Grandchamp au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
– les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés ;
– l’arrêté en date du 5 novembre 2012 a été adopté à la suite d’une procédure irrégulière :
* en l’absence de notification de l’arrêté portant projet de modification du périmètre des communautés de communes et de consultation de la communauté de communes du pays de Chalindrey ;
* faute de saisine de la commission départementale de coopération intercommunale et de motivation ;
– l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation.
Vu :
– les autres pièces du dossier ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Richard, premier conseiller,
– les conclusions de M. Favret, rapporteur public,
– et les observations de Me Roger, avocat de la commune de Grandchamp, ainsi que celles de Me Audard, avocat de la communauté de communes du pays de Chalindrey.
1. Considérant que, par un arrêté du 29 décembre 2011, le préfet de la Haute-Marne a arrêté le schéma départemental de coopération intercommunale de la Haute-Marne qui prévoyait une modification des périmètres de la communauté de communes du pays de Chalindrey et de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais par le transfert de la commune de Grandchamp de la première à la seconde ; que par un arrêté du 5 novembre 2012, le préfet de la Haute-Marne a étendu, à compter du 1er janvier 2013, le périmètre de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais pour y inclure la commune de Grandchamp ; que la commune de Grandchamp et le ministre de l’intérieur relèvent appel du jugement en date du 3 décembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé cet arrêté du 5 novembre 2012, à la demande de la communauté de communes du pays de Chalindrey ;
2. Considérant que les deux requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul arrêt ;
Sur la recevabilité de la requête de la commune de Grandchamp :
3. Considérant que par une délibération du 14 janvier 2014, le conseil municipal de Grandchamp a donné délégation au maire pour la durée de son mandat aux fins notamment d’intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre les intérêts de la commune dans les actions intentées contre elle, tant en demande qu’en défense, et devant toutes les juridictions ; qu’il s’ensuit que nonobstant la référence erronée, à la suite d’une erreur matérielle, à l’article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales propre aux établissements publics de coopération intercommunale et non à l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales applicable en l’espèce, le maire a pu légalement interjeter appel du jugement litigieux au nom de la commune par sa requête enregistrée le 3 février 2014 ; que la fin de non recevoir opposée par la communauté de communes du pays de Chalindrey et tirée de l’absence d’habilitation du maire de Grandchamp doit, dès lors, être écartée ;
Sur le moyen retenu par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne pour annuler l’arrêté en date du 5 novembre 2012 :
4. Considérant que pour annuler l’arrêté du 5 novembre 2012, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a retenu que le préfet ne pouvait, sans détournement de pouvoir, utiliser la procédure dérogatoire prévue par l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales pour permettre à la commune de Grandchamp, qui l’avait demandé deux fois en vain selon la procédure de droit commun, de quitter la communauté de communes du pays de Chalindrey pour rejoindre celle d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais ;
5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales alors applicable : « I.- Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. / II.- Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. / Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. / Il peut également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. / Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma (…) / III.- Le schéma prend en compte les orientations suivantes: 1° La constitution d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants (…) 2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; 3° L’accroissement de la solidarité financière ; 4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l’objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes; 5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; 6° La rationalisation des structures compétentes en matière d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes du développement durable (…) IV.- Un projet de schéma est élaboré par le représentant de l’Etat dans le département (…) Le projet de schéma, ainsi que l’ensemble des avis mentionnés aux deux alinéas précédents, sont ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale qui, à compter de cette transmission, dispose d’un délai de quatre mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées dans le projet de schéma. / Le schéma est arrêté par décision du représentant de l’Etat dans le département et fait l’objet d’une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département » ; que l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit, jusqu’au 31 décembre 2012, des règles de procédure et de majorité spéciales, différant de celles du droit commun du code général des collectivités territoriales, afin de permettre au préfet de mettre en œuvre le schéma départemental de coopération intercommunale approuvé ;
6. Considérant que la rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existants, qui peut se traduire par le passage d’une commune d’une communauté de communes à une autre, fait partie des objectifs du schéma départemental de coopération intercommunale prévus par les dispositions législatives précitées ; que la seule circonstance que le retrait de la commune de Grandchamp de la communauté de communes du pays de Chalindrey a été demandé en cours d’élaboration du schéma après que deux précédentes demandes de retrait n’ont pu aboutir sur le fondement des dispositions de droit commun de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales ne saurait suffire à démontrer que le préfet de la Haute-Marne aurait poursuivi un objectif autre que celui de la rationalisation de l’intercommunalité du département que lui assignaient les dispositions de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales en adoptant la modification de périmètre litigieuse ; qu’il s’ensuit que la commune de Grandchamp et le ministre de l’intérieur sont fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a retenu à l’encontre de l’arrêté en date du 5 novembre 2012 le moyen tiré d’un détournement de pouvoir, lequel ne ressort d’aucune pièce du dossier ;
7. Considérant, toutefois, qu’il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la communauté de communes du pays de Chalindrey tant devant le tribunal administratif que devant la cour en appel ;
Sur les autres moyens d’annulation :
En ce qui concerne la procédure de transfert :
8. Considérant que l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 dispose : « (…) II.- Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l’article L. 5210-1-1 du même code ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l’Etat dans le département propose, jusqu’au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) La modification de périmètre peut porter sur des communes appartenant ou non à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Un arrêté de projet de périmètre dresse la liste des communes intéressées. / Cet arrêté est notifié par le représentant de l’Etat dans le département au président de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressé afin de recueillir l’avis de son organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l’accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification de l’arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les conseils municipaux disposent d’un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération de l’organe délibérant ou d’un conseil municipal dans ce délai, l’avis est réputé favorable. / La modification de périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. / A défaut d’accord des communes et sous réserve de l’achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu’au 1er juin 2013, par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, modifier le périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. En vue de formuler son avis, la commission départementale entend tout maire d’une commune et tout président d’un établissement public de coopération intercommunale dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande. L’arrêté de projet de périmètre intègre les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La commission dispose d’un délai d’un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable. / L’arrêté de modification du périmètre emporte retrait des communes auxquelles le périmètre est étendu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres. Le II de l’article L. 5211-18du même code est applicable. Le présent II s’applique de plein droit pendant une période d’un an suivant la publication du schéma départemental de coopération intercommunale révisé conformément au dernier alinéa du IV de l’article L. 5210-1-1 du même code et pendant l’année 2018 (…) » ;
9. Considérant, d’une part, que lorsque le préfet envisage de modifier le périmètre de deux communautés de communes en permettant le passage d’une commune de l’une vers l’autre, les dispositions précitées selon lesquelles l’arrêté de projet de périmètre est notifié « au président de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressé afin de recueillir l’avis de son organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre » n’imposent pas au préfet de notifier l’arrêté portant projet de périmètre de la communauté de communes accueillant cette nouvelle commune au président de la communauté de communes de départ ; qu’il ressort des pièces du dossier que, par des courriers en date du 9 mars 2012, le préfet de la Haute-Marne a notifié à chacun des présidents de la communauté de communes du pays de Chalindrey et de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais l’arrêté du 7 mars 2012 portant projet de périmètre concernant la communauté qu’il dirige et actant le transfert de la commune de Grandchamp de la première à la seconde communauté de communes conformément au schéma départemental de coopération intercommunale ; que le moyen invoqué par la communauté de communes du pays de Chalindrey tiré de ce que le préfet a omis de lui notifier l’arrêté portant projet de périmètre de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais doit ainsi être écarté ;
10. Considérant, d’autre part, que les mêmes dispositions de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 n’imposent pas non plus que, pour mettre en oeuvre le transfert d’une commune d’une communauté de communes à une autre approuvé par la commission départementale de coopération intercommunale lors de l’élaboration du schéma, le préfet recueille l’accord préalable des communes membres de la communauté de communes de départ sur le projet de modification du périmètre de la communauté de communes d’arrivée ; qu’il s’ensuit que la communauté de communes du pays de Chalindrey n’est pas fondée à soutenir que, faute d’avoir recueilli l’accord de ses communes membres, le préfet de la Haute-Marne ne pouvait prendre l’arrêté litigieux fixant le périmètre de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais, qui entraîne le retrait simultané de la commune de Grandchamp de la communauté de communes du pays de Chalindrey, sans recueillir l’avis préalable de la commission départementale de coopération intercommunale ni motiver sur ce point son arrêté ; que le moyen tiré de ce que faute d’une telle motivation et du recueil de cet avis, l’arrêté litigieux a été pris à la suite d’une procédure irrégulière au regard des dispositions de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 ne peut, dès lors, qu’être écarté ;
En ce qui concerne le bien-fondé de l’arrêté :
11. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, préalablement à son intégration à la communauté de communes du pays de Chalindrey, la commune de Grandchamp, qui a moins de cent habitants, appartenait au SIVOM de Prauthoy auquel a succédé la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais ; que la commune de Grandchamp, laquelle avait sollicité à plusieurs reprises son retrait de la communauté de communes du pays de Chalindrey, se situe en limite des deux communautés de communes et voit son bassin de vie partagé, notamment en ce qui concerne l’offre de services et de commerces, entre différentes communes de taille moyenne situées à moins de 20 kilomètres telles que Chalindrey, commune centre de la communauté de communes du pays de Chalindrey, mais également de Prauthoy, commune centre de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais ; que la commune de Grandchamp a motivé sa demande de transfert par la référence aux caractéristiques de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais, lesquelles correspondent mieux à ses préoccupations de petite commune rurale notamment dès lors que la compétence relative à la voirie et aux équipements de village, préoccupation essentielle des communes de sa strate, est exercée par la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais ; que la solidarité financière au sein de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais ne peut être regardée comme moins élevée que dans la communauté de communes du pays de Chalindrey, le coefficient d’intégration fiscale de la première étant par exemple plus élevé que celui de la seconde ; qu’il ressort au demeurant des délibérations de son conseil communautaire que la communauté de communes du pays de Chalindrey ne s’oppose pas, pas plus d’ailleurs que les communes membres de celle-ci, au principe du départ de la commune de Grandchamp, seule la nécessité d’une juste compensation y faisant selon elle obstacle ; qu’il est constant que les modalités financières d’un retrait sont susceptibles d’être déterminées, en l’absence d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal de la commune, par arrêté préfectoral en application de l’article L. 5211-25 du code général des collectivités territoriales ; que, dans ces conditions et alors que, par ailleurs, la commission départementale de coopération intercommunale a adopté à une très large majorité l’amendement de la commune de Grandchamp consistant à lui permettre de quitter la communauté de communes du pays de Chalindrey pour rejoindre la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais, la communauté de communes du pays de Chalindrey n’est pas fondée à soutenir que le préfet de la Haute-Marne a entaché son arrêté portant modification du périmètre de la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais et emportant le retrait simultané de la commune de Grandchamp de la communauté de communes du pays de Chalindrey d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 ;
12. Considérant qu’il résulte de ce tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que la commune de Grandchamp et le ministre de l’intérieur sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l’arrêté du préfet de la Haute-Marne en date du 5 novembre 2012 ;
Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Grandchamp qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la communauté de communes du pays de Chalindrey au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Grandchamp présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions ;
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 1202253 du 3 décembre 2013 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est annulé.
Article 2 : La demande de la communauté de communes du pays de Chalindrey et ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de la commune de Grandchamp tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Grandchamp, au ministre de l’intérieur, à la communauté de communes du pays de Chalindrey et à la communauté de communes d’Auberive, Vingeanne et Montsaugeonnais.
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Marne.
Délibéré après l’audience du 9 octobre 2014, à laquelle siégeaient :
Mme Pellissier, présidente de chambre,
Mme Stefanski, président,
M. Richard, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 6 novembre 2014.
Le rapporteur,
Signé : M. RICHARD
La présidente,
Signé : S. PELLISSIER
La greffière,
Signé : C. JADELOT
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
C. JADELOT
N°14NC00179 – 14NC00301
