L’office du juge du référé mesures utiles

Commentaire sous CE Sect., 18 juillet 2006, Mme Elissondo Labat, requête numéro 283474, rec. p. 369.


Date de fraîcheur: Mars 2008
Par la décision Mme Elissondo Labat, le Conseil d’État élargit le champ d’application du référé « mesures utiles » à la prévention de l’apparition ou de l’aggravation imminente d’un dommage imputable à des travaux publics ou un ouvrage public. Cette extension suscitera un regain d’intérêt pour une procédure jusqu’ici délaissée du fait de son caractère subsidiaire et du succès des autres procédures de référé de droit commun. Dans cette perspective, le Conseil d’État adapte les conditions de l’intervention du juge du référé-conservatoire, ainsi que les pouvoirs qui lui sont dévolus. Pour la première fois, il autorise le juge du référé-conservatoire à enjoindre à la personne publique responsable du dommage de travaux publics de prendre les mesures destinées à faire échec aux dangers immédiats menaçant la propriété privée, alors même que celle-ci a déjà opposé son refus. Les conditions posées par le texte de l’article L. 521-3 du Code de justice administrative sont ajustées au domaine ouvert. La condition supplémentaire et purement prétorienne tenant à l’absence de contestation sérieuse est maintenue. Elle permet d’équilibrer le nouveau cadre dans lequel le référé-conservatoire intervient.

Jusqu’à la décision ici commentée, le référé-conservatoire prévu à l’article L. 521-3 du Code de justice administrative était considéré comme le « parent pauvre » des procédures d’urgence récemment renouvelées. Il ne prospérait que dans le domaine de l’expulsion des occupants sans titre du domaine public (CE, 28 mai 2001, Société Codiam, requête numéro 230692, rec. tables p. 1091) et dans celui de la communication des documents administratifs (CE, 29 avril 2002, Société Baggerbedrijf de Boer, requête numéro 239466, rec. tables p. 730).

Saisi d’une demande de réalisation « aux frais avancés du département » de travaux de mise en sécurité d’une maison qui menaçait de s’écrouler en raison de fissures et lézardes provoquées par des infiltrations d’eau provenant de la chaussée d’une route départementale dont la déclivité résultait elle-même de la réalisation de travaux d’élargissement et de rehaussement exécutés par ledit département, le Conseil d’État accepte que le référé « mesures utiles » soit utilisé pour prévenir l’apparition ou l’aggravation imminente d’un dommage de travaux publics. L’extension de son champ d’application s’accompagne de la précision des conditions de son utilisation.

L’article L. 521-3 du Code de justice administrative habilite le juge des référés à adresser des  injonctions à l’administration (CE, 29 avril 2002, M. Capellari, requête numéro 240322, rec. tables p. 876 ; CE Sect., 6 février 2004, M. Masier, requête numéro 256719, rec. p. 45), certaines conditions  soient remplies. Outre celles qui résultent de son texte même et qui sont adaptées au nouveau cadre du référé-conservatoire, la condition jurisprudentielle est ici réaffirmée.

La condition d’urgence est consubstantielle à la nature des procédures d’urgence. S’agissant du référé-conservatoire, cette exigence n’a jamais été explicitée par le juge mais la conception qu’il en retient s’apparente à celle qu’il adopte en matière de référé-suspension (Code de justice administrative, article L. 521-1). Cette condition doit être regardée comme remplie en cas de préjudice suffisamment grave et immédiat porté à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre (CE Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, requête numéro 228815, rec. p. 29). En matière de travaux publics, la réalisation du préjudice invoqué par la requérante doit  être imminente, voire immédiate en cas de danger menaçant une propriété privée (CE, 29 avril 2002, Société Baggerbedrijf de Boer, préc.). Le caractère rapidement évolutif du dommage et l’existence de risques élevés d’effondrement de la maison suffisaient, en l’espèce, à démontrer l’urgence.

Outre le caractère d’utilité qui n’est pas toujours évoqué par le juge, comme c’est le cas ici, les mesures demandées doivent encore présenter un caractère conservatoire et provisoire. Sur le premier point, les mesures doivent avoir pour objet de préserver l’avenir en prévenant la survenance ou l’aggravation d’une situation dommageable (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 12e éd., 2006, p. 1404, n° 1613). Ce caractère conservatoire justifie par lui-même le prononcé d’une injonction. En l’espèce, il ne s’agissait pas de remédier définitivement aux désordres mais de procéder à des étaiements destinés à parer aux risques immédiats d’effondrement de l’immeuble. Il convient de noter que l’ampleur des travaux, susceptible de varier selon les affaires, ne retirera pas à la mesure son caractère conservatoire (CE, 9 février 1962, Vivien, rec. p. 100). Sur le second point, les mesures demandées, ainsi que le coût qu’elles occasionnent, ne doivent pas revêtir un caractère définitif. Les travaux d’étaiement ne remédieront pas, en l’espèce, définitivement aux désordres affectant la maison. De tels travaux « aux frais avancés » auraient présenté un tel caractère si leur coût devait demeurer à la charge du département en toutes hypothèses. Dès lors qu’il n’est pas préjugé de l’attribution définitive des frais, laquelle dépendra de l’issue de l’action indemnitaire engagée par la requérante,  et que le département dispose, en l’absence d’une telle action, de la possibilité d’en obtenir le remboursement en émettant un titre exécutoire,  la mesure reste bien provisoire.

De surcroît, les mesures réclamées ne doivent pas entraver l’exécution d’une décision administrative (CE, 25 octobre 1978, Ministre délégué à l’Économie et aux Finances c/ Dame Madre, requête numéro 10162, rec. p. 391). Le référé-provision présentant un caractère subsidiaire, il ne saurait conduire à la suspension d’une décision administrative du fait de l’existence du référé-suspension (Code de justice administrative, article L. 521-1). C’est sur ce point que l’apport de la décision Elissondo Labat est le plus important. En matière de référé-conservatoire, les décisions de rejet n’entrent pas dans le champ d’application de l’interdiction rappelée,  en raison du fait qu’elles n’appellent pas, à proprement parler, une exécution. Toutefois, et dans le souci de vaincre l’inertie de l’administration, il faut faire exception du refus opposé par celle-ci de réaliser les mesures mêmes qui sont sollicitées en référé. Du moins, une telle décision ne pourra,  à elle seule,  faire obstacle à la mise en œuvre du référé-conservatoire. Une telle solution s’explique ici par les spécificités de ce cas d’espèce,  dans lequel l’auteur du dommage de travaux publics a refusé de mettre en œuvre la mesure destinée à mettre un terme aux dangers immédiats présentés par l’état de l’immeuble dont ledit dommage est la cause. La spécificité du contentieux des dommages de travaux publics n’y est, à n’en point douter,  pas non plus étrangère,  compte tenu de ses spécificités concernant la liaison (Code de justice administrative, article R. 421-1) et le délai d’action contentieuse (CE, 18 janvier 1963, Wierel, rec. p. 28).

Enfin, les mesures demandées ne doivent faire l’objet d’aucune contestation sérieuse. Cette condition prétorienne est expressément rappelée par le Conseil d’État. Elle se manifeste ici par l’absence de contestation sérieuse sur l’imputabilité du dommage de travaux publics (CE Sect., 16 mars 2003, SARL Icomatex, requête numéro 249880, rec. p. 228). Cette condition constitue désormais la véritable limite du référé-conservatoire, la contrepartie à l’élargissement de son champ d’application.

Sébastien Ferrari

Maître de conférences en droit public à l’Université Paris Descartes (Paris V) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II)


Doctrine:

- Didier CHAUVAUX, Conclusions, RFDA 2007, p. 314-322 (Doctrinal, numéro de notice G11 187939). - Claire LANDAIS et Frédéric LENICA, Chronique, AJDA 2006, p. 1839-1843 (Doctrinal, numéro de notice G09 169252). - Christophe GUETTIER, note, JCP A 2006, p. 1470-1474 (Doctrinal, numéro de notice G11 175613).  - Jean-Luc PISSALOUX, Note, Gaz. Pal. 2007, n° 84, p. 17-18 (Doctrinal, numéro de notice SS1 180528).


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vignette_maisonruine, ' L’office du juge du référé mesures utiles, Commentaire sous CE Sect., 18 juillet 2006, Mme Elissondo Labat, requête numéro 283474, rec. p. 369. ' : Revue générale du droit on line, 2008, numéro 1842 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=1842)