Pas une révolution, une évolution : le Conseil d’Etat peut ne pas se prononcer sur la recevabilité d’une requête à l’occasion de laquelle est soulevée une question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

Note flash sous Conseil d'Etat, SSR., 21 novembre 2014, Société Mutuelle des Transports Assurances, requête numéro 384353


Date de fraîcheur: Novembre 2014





Le Conseil d’Etat par une décision 384353 du 21 novembre 2014 a posé pour principe qu’il n’avait pas à se prononcer sur la recevabilité d’une requête préalablement à la transmission éventuelle d’une question prioritaire de constitutionnalité posée à l’occasion de cette requête.

Certains pourraient en conclure que se joue ici une véritable révolution, en ce qu’une requête irrecevable pourrait désormais toujours être le support d’une QPC. Une telle appréciation nous semblerait excessive même si la décision du 21 novembre 2014 constitue sans doute une évolution notable du contentieux de la QPC.

La QPC, par le caractère prioritaire qu’a voulu lui conférer le législateur organique, prime effectivement sur toute autre question dans l’ordre d’examen des questions de forme et de fond réalisé par le juge qui en est saisi. L’on sait que la QPC prime chronologiquement sur le renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l’Union européenne.

Il est logique dès lors que l’examen de la QPC prime également sur l’examen de la recevabilité de la requête.

Mais ce n’est pas exactement ce que le Conseil d’Etat a dit; le nouveau principe est en tout cas partiel et ne peut être résumé comme impliquant désormais que l’irrecevavilité de la requête support d’une QPC serait indifférente.

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Le Conseil d’Etat était saisi directement, et non sur renvoi d’une juridiction inférieure, d’une requête de la société Mutuelle des Transports Assurances tendant à l’annulation d’un acte de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

En application de l’article L. 612-33 I 8° du code monétaire et financier, lorsqu’un organisme soumis au contrôle de l’autorité présente des problèmes de solvabilité, l’autorité peut prononcer des mesures conservatoires pour protéger les clients et notamment “Prononcer le transfert d’office de tout ou partie du portefeuille des contrats d’assurance” à des tiers.

La Société Mutelle des Transports Assurances a fait l’objet par une décision du 10 juillet 2014 de l’engagement d’une telle procédure de transfert d’office de son portefeuille de contrats. Elle a introduit une requête au fond devant le Conseil d’Etat en l’accompagnant d’une requête en référé-suspension.

A l’occasion de la requête en référé, la société a présenté une QPC par mémoire distinct. Le Conseil d’Etat a déclaré ne pas y avoir lieu à statuer sur la QPC car il rejetait la requête en référé-suspension pour défaut d’urgence (Conseil d’Etat, ORD., 1 octobre 2014, Société Mutuelle des Transports Assurances, requête numéro 384354).

Le Conseil d’Etat était alors saisi de la même QPC, contestant la constitutionnalité des dispositions de l’article L. 612-33 I 8° du code monétaire et financier, dans le cadre de la requête au fond.

L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution opposait en défense l’irrecevabilité de la requête en raison de l’absence de caractère décisoire de l’engagement de la procédure de transfert d’office. Le même argument avait été opposé dans le cadre du référé.

Il n’existe pas à notre connaissance et ce point est important, de jurisprudence du Conseil d’Etat concernant la procédure prévue à l’article 612-33 du CMF. Le Conseil n’a jamais eu à se prononcer sur le caractère décisoire ou non décisoire de l’acte attaqué par la société d’assurances.

Sans être un spécialiste de la question (ou plutôt en raison de ce fait), nous supposons qu’une telle décision d’engagement de la procédure de transfert d’office fait grief, même si elle entre dans un processus complexe. Il est peu probable en effet qu’une société faisant l’objet d’un engagement de procédure de transfert d’office en application du code monétaire et financier puisse conclure de nouveaux contrats; à l’instar d’une entreprise faisant l’objet d’un jugement d’ouverture d’une procédure de redressement judiciaire, la société faisant l’objet d’une telle mesure “conservatoire” est promise à une disparition accélérée.

La question est en tout cas complexe et l’on comprend que le Conseil d’Etat ne souhaite pas se prononcer sur cette question dans l’urgence.

Or, et ce point est souligné par le Conseil, la Haute juridiction doit se prononcer sur la transmission d’une QPC, qu’elle soit comme en l’espèce saisie directement ou sur renvoi d’une juridiction du fond, dans un délai de trois mois.

Dans ces conditions le Conseil d’Etat indique qu’il peut faire l’économie de l’examen de la recevabilité de la requête principale :

2. Considérant que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution soutient que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société requérante est irrecevable, au motif qu’elle est présentée à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir lui-même irrecevable, car dirigé contre une décision préparatoire insusceptible de recours ; que, toutefois, le Conseil d’Etat n’est pas tenu, lorsqu’à l’appui d’une requête est soulevée devant lui une question prioritaire de constitutionnalité, sur laquelle il lui incombe de se prononcer dans un délai de trois mois, de statuer au préalable sur la recevabilité de cette requête ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution doit être rejetée ;

Deux éléments importants doivent être retenus. En premier lieu le Conseil d’Etat n’est “pas tenu” de se prononcer sur la recevabilité; cela ne signifie pas qu’il ne puisse pas le faire. En second lieu, le Conseil ne cite pas “le juge administratif” mais “le Conseil d’Etat” : son appréciation ne porte que sur la procédure d’examen de recevabilité de la QPC examinée devant lui et non devant le juge du fond auquel aucun délai préfixe n’est imposé.

Il convient donc à notre sens de matiner l’emballement auquel cette décision pourrait donner lieu, en apportant les trois précisions qui suivent :

1. Le Conseil d’Etat n’est pas obligé de se prononcer sur la recevabilité de la requête principale pour apprécier la recevabilité d’une Question prioritaire de constitutionnalité, mais il peut rejeter une telle requête pour ce motif.

2. Le juge du fond doit examiner la recevabilité de la requête principale car il n’est pas soumis au délai de trois mois prévus aux articles 23-4 et 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

3. Il est probable que seules les requêtes présentant une question de recevabilité nouvelle et complexe feront l’objet d’une telle économie de moyens par le Conseil d’Etat. Nous pensons que ce dernier rejettera encore les QPC s’appuyant sur des requêtes manifestement irrecevables.

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


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