Conclusions du commissaire du gouvernement Tardieu sur l’affaire “Winkell et Rosier”

Conclusions sous Conseil d'Etat, 7 août 1909, Winkell ; 7 août 1909, Rosier, S. 1909.3.145


Date de fraîcheur: 1909



I. — Le sieur Rosier, commis des postes, et le sieur Winkell, conducteur de perforeuses, c’est-à-dire ouvrier à l’atelier de fabrication des timbres-poste, ont été révoqués de leurs fonctions par des décisions des 11 et 13 mai 1909. Ces mesures ont été prononcées directement par le sous-secrétaire d’Etat, par application du décret du 18 mars 1909 (J. off. du 19, p. 2814, 2° col.). Les sieurs Winkell et Rosier soutiennent que ces décisions ont été prises en violation de l’art. 65 de la loi du 22 avril 1905 (S. et P. Lois annotées de 1905, p. 1035; Pand. pér., 1905.3.178), aux termes duquel « tous les fonctionnaires civils et militaires ; tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques, ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement d’office, soit avant d’être retardés dans leur avancement à l’ancienneté ». Elles sont donc entachées d’excès de pouvoir, puisque aucune communication n’a été faite aux requérants avant que les mesures attaquées aient été prises.

Pour conclure au rejet du pourvoi, M. le ministre des travaux publics, des postes, télégraphes et téléphones, invoque les deux moyens suivants, dont chacun se subdivise en deux branches :

1° En se mettant en grève, les requérants ont perdu ipso facto la qualité de fonctionnaires. En effet, d’après la jurisprudence de la Cour de cassation, la grève constitue la rupture par l’ouvrier du contrat de travail qui le lie à son patron. De même, la grève des fonctionnaires rompt tous les liens qui les unissaient à l’Etat. Ils doivent être considérés comme, s’étant révoqués eux-mêmes ou comme ayant donné leur démission. S’étant placés en dehors de la catégorie des fonctionnaires, ils ne peuvent réclamer le bénéfice de dispositions édictées pour la garantie des fonctionnaires.

2° En admettant que la grève n’opère pas par elle-même rupture de tous les liens qui unissent les fonctionnaires à l‘Etat, les requérants n’en sont pas plus fondés à invoquer le bénéfice de la loi du 22 avril 1905. Cette loi a été faite pour protéger les fonctionnaires à raison des mesures disciplinaires qui peuvent les atteindre pour des faits accomplis par eux dans l’exercice normal de leurs fonctions. Le législateur de 1905, ainsi que le prouvent les travaux préparatoires de la loi, n’a pas prévu le cas de grève. Les garanties qu’il a édictées sont corrélatives du service fait. Là où il n’y a plus de service par le fait du fonctionnaire, les garanties tombent d’elles-mêmes.

3° En admettant que la loi de 1905 fût applicable dans l’espèce, les requérants étaient sans intérêt à demander la communication de leurs dossiers. Cette communication a été instituée  pour permettre au fonctionnaire qui était sous le coup d’une mesure disciplinaire de connaître l’ensemble des griefs que l’on pouvait avoir contre lui et de pouvoir ainsi présenter des explications et justifications, non seulement sur le dernier fait motivant la peine disciplinaire, mais sur l’ensemble de sa conduite administrative. On voulait surtout la suppression des notes secrètes. Cette communication est donc dépourvue de tout intérêt dans l’espèce, où le motif de la révocation, le fait de la mise en grève, est un acte patent et notoire des requérants. A quoi aurait pu leur servir la communication de leur dossier ? A rien.

4° Au surplus, il a été donné, dans l’espèce, satisfaction aux prescriptions de la loi et aux exigences de la jurisprudence. En effet, aux termes de plusieurs décisions du Conseil d’Etat, lorsque des fonctionnaires se trouvent sous le coup d’une mesure disciplinaire et qu’ils ont été avisés qu’ils allaient être frappés, c’est à eux qu’il incombe de réclamer la communication de leur dossier, s’ils croient avoir intérêt à le faire, et, s’ils n’usent pas de cette faculté, ils ne peuvent plus ensuite se prévaloir de ce défaut de communication pour demander l’annulation de la mesure disciplinaire. Eh bien ! Dans l’espèce, les requérants ne pouvaient ignorer qu’ils étaient sous le coup d’une révocation. Ils avaient reçu deux avertissements solennels : le premier résulte du décret du 18 mars 1909, conférant au ministre, en cas de refus de service concerté et collectif, le droit de prononcer directement, c’est-à-dire sans avis préalable du conseil de discipline, les peines des deuxième et troisième degrés. Le second avertissement résulte du discours prononcé par M. Barthou, ministre des travaux publics, le 11 mai 1909 (J. off. du 12, déb. parl., Ch. des députes, p. 1011 et s.), et dans lequel, s’expliquant sur les peines disciplinaires prononcées par lui, il en annonçait d’autres si la grève continuait.

Nous vous demanderons la permission d’intervertir complètement l’examen des moyens de défense de l’Administration. Il nous semble que la logique commande cette interversion. Si, en effet, comme le soutient le ministre, les prescriptions de la loi de 1905 ont été observées, l’unique moyen des pourvois tombe, et il y a lieu de les rejeter, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres questions. Mais, avant d’entrer dans cette discussion, il nous paraît utile de faire très rapidement et très sèchement l’exposé chronologique de la grève, ou plus exactement des deux grèves qui ont éclaté dans le personnel des postes, télégraphes et téléphones, en mars et en mai 1909. La première grève a débuté, le 12 mars, par une mutinerie au sous-secrétariat des postes. Le sous-secrétaire d’Etat avait été conspué; la police avait procédé à des arrestations; on avait chanté « l’Internationale ». Du 13 mars au 18 mars, la grève prit un très grand développement et les services se trouvèrent presque complètement désorganisés ; toutes les communications postales, télégraphiques et téléphoniques se trouvèrent interrompues. Pendant ces jours, les grévistes firent connaître les griefs qu’ils invoquaient comme motifs de la grève. C’étaient :

 1° une circulaire sur le tiercement, qui, en disposant que les avancements auraient lieu au choix, au demi-choix ou à l’ancienneté, avait pour effet  de retarder de quelques mois l’avancement d’un certain nombre d’agents;

 2° des instructions qui auraient été données par le sous-secrétaire d’Etat aux directeurs des départements d’avoir à réviser les notes données aux agents, ce qui s’était traduit, pour beaucoup d’entre eux, par un abaissement de ces notes, destiné à les empêcher d’avancer au choix ;

 3° les agents se plaignaient aussi d’actes de favoritisme qui se seraient produits au profit de certains agents et de disgrâces encourues par d’autres pour des raisons absolument étrangères au service ;

 4° enfin, ils se plaignaient de l’attitude du sous-secrétaire d’Etat à leur égard, de son allure cassante et de ses procédés autoritaires, et, ils se montraient fort indignés de propos désobligeants que M. Simyan aurait tenus sur les dames du téléphone. Plusieurs jours se passèrent sans que cette situation s’améliorât. Le 18 mars, les députés de la Seine essayèrent de s’interposer comme médiateurs, et eurent une entrevue avec le président du conseil, qui déclara nettement que le gouvernement ne céderait pas. Le même jour, au conseil des ministres, le ministre des travaux publics faisait signer au président de la république un décret ainsi conçu « Le décret du 9 juin 1906 (J. off. du 11, p. 3953), est complété ainsi qu’il suit :

 « Art. 11 bis. En cas de refus collectif ou concerté de service, les peines du deuxième et du troisième degré  sont prononcées directement par le ministre ou par le sous-secrétaire d’Etat, conformément aux distinctions édictées par l’art. 4. » Ce décret était publié au Journal officiel du 19 mars. Le lendemain, le gouvernement est interpellé à la Chambre par des députés  appartenant à des groupes divers, MM. Le Roy, Massabuau, de Rosambo et Sembat. M. Barthou, dans sa réponse aux interpellateurs (J. off. du 20, déb. parl., Ch. des députés, p. 772 et s.), déclare qu’il a suspendu de nombreux agents, mais qu’il n’a prononcé encore aucune révocation, parce qu’il a voulu que le personnel tout entier eut la possibilité matérielle de prendre connaissance du décret public au Journal officiel, et, en même temps, qu’il eût la possibilité morale de rentrer en soi, de réfléchir, de considérer qu’il avait commis la plus grave des fautes professionnelles. « Il est, ajoutait le ministre, un avertissement que j’ai le devoir de formuler très haut à cette tribune. Si le personnel ne se rend pas aux conseils de réflexion et de sagesse que nous lui donnons, et que je réitère ici avec l’assentiment de la Chambre et avec toute l’autorité de ma fonction, nous serons dans l’obligation de procéder à des mesures rigoureuses. Et, cette fois, les mesures qui seront prises seront définitives. » La Chambre vota l’affichage de ce discours, et donna son approbation aux mesures gouvernementales, dans  un ordre du jour de confiance, portant qu’elle était résolue à ne pas  tolérer les grèves de fonctionnaires, et qui fut voté par 458 voix contre 69. Ainsi fortifié par l’approbation de la Chambre, le gouvernement résolut de ne pas recourir immédiatement aux mesures de rigueur qu’il avait annoncées. Les journées des 20, 21 et 22 mars furent employées en négociations entre le président du conseil, le ministre des travaux publics et le comité de la grève. En même temps, le 21 mars, chacun des agents en grève recevait une mise en demeure individuelle d’avoir à reprendre le service le 23 mars, faute de quoi il encourrait les peines disciplinaires prévues par le décret du 18 mars 1909. Le 23 mars, au matin, tout le personnel en grève opérait sa rentrée dans les bureaux et ateliers, la cessation de la grève ayant été votée la veille au soir. En somme, les grévistes se trouvaient avoir obtenu satisfaction sur la plupart des points. Le gouvernement avait déclaré que la circulaire sur le tiercement était abrogée; il avait promis que les feuilles signalétiques des agents dont les notes avaient été abaissées seraient refaites et rectifiées. Enfin, M. le président du conseil, à la séance du 22 mars (J. off. du 23, déb. parl. Ch. des députes, p. 807), avait renouvelé la promesse faite aux délégués des grévistes qu’il n’y aurait pas de révocations, que tout le monde rentrerait.

La grève était finie. Elle faillit se rallumer immédiatement après, le lendemain de la reprise du travail, le comité de la grève faisait afficher sur tous les murs une lettre de remerciements à la population parisienne. Dans ce manifeste, le comité, après avoir rappelé les griefs invoqués et les satisfactions obtenues, ajoutait que, « dès à présent, le personnel ne reconnaissait plus  M. Simyan pour son chef ». Le gouvernement décida aussitôt d’exercer des poursuites disciplinaires contre les signataires de cette affiche. Mais, à la suite d’une interpellation de M. Rouanet, faite le 26 mars. (J. off. du 27, déb. parl., Ch. des députes, p. 865), le gouvernement consentit à regarder l’affiche incriminée, qui avait été rédigée antérieurement à  la  reprise du travail, comme le denier acte de la grève, et, passant condamnation, il abandonna les poursuites. Cette fois, la grève était bien complètement finie. Toutefois, l’apaisement était loin d’être fait dans les esprits.

Pendant tout le mois d’avril, l’agitation est entretenue par une série de réunions publiques tenues un peu partout, à Paris et en province, réunions auxquelles participent des agents des postes, et dans lesquelles sont discutées et préconisées des propositions et des doctrines contraires aux lois. Le gouvernement, pour couper court  à cette agitation, décide de traduire devant le conseil de discipline les agents ou sous-agents auxquels on reproche, soit leur participation aux réunions dont nous venons de parler, soit les propos qu’ils y auraient tenus. Des sept postiers poursuivis, les uns refusent de comparaître devant le conseil de discipline; ceux qui comparaissent lui dénient compétence pour connaitre de faits accomplis ou de propos tenus en dehors du service. Sur avis conforme du conseil de discipline, les sept postiers poursuivis sont révoqués (9 mai). Le 11 mai (J. off. du 12, déb. part., Ch. des députés, p. 1001), M. Marcel Sembat interpelle le gouvernement. Le ministre répond en défendant les mesures de rigueur qu’il a prises, et laisse entendre que ce ne seront pas les dernières. En présence de l’accueil favorable fait par la Chambre aux fermes déclarations du gouvernement, le 12 mai, la grève éclate de nouveau. Une première fournée de 248 révocations est signée le jour même. Le 13 mai, l’interpellation est close par un ordre du jour approuvant la conduite du gouvernement (J. off. du 14, déb. parl., Ch. des députés, p. 1035). Cette fois, le gouvernement avait pris ses précautions. Grâce au poste de télégraphie sans fil de la tour Eiffel, les préfets purent recevoir des instructions sur ce qu’ils avaient à faire. Les chambres de commerce, de grands syndicats patronaux, organisèrent des bureaux particuliers; des pigeons voyageurs et des automobiles furent préparés pour empêcher que Paris fût une seconde fois séparé du reste du territoire. Cette seconde grève, jugée inopportune par la grande majorité des agents, n’avait entraîné que 1500 à 2000 adhérents. Le 16 mai, elle était complètement terminée. Du 12 au 18 mai, 5 ou 600 agents, sous-agents ou ouvriers avaient été révoqués. Ainsi, il y a eu deux grèves parfaitement distinctes, fondées sur des motifs différents. Le seul motif qui soit commun aux deux grèves est la présence à la tête de l’Administration de l’honorable M. Simyan. Différente aussi, la procédure suivie par le gouvernement. Nous abordons maintenant la discussion des moyens de défense de l’Administration.

II. — Comme nous l’avons dit tout à l’heure, la première question à examiner, dans l’ordre logique, est celle de savoir si le gouvernement s’est conformé aux exigences de la loi du 22 avril 1905. Aux termes de cette loi, tout fonctionnaire a droit à la communication de l’ensemble de son dossier avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire, d’un déplacement d’office ou d’un retard dans l’avancement à l’ancienneté. L’application littérale de ce texte aurait conduit à décider qu’avant de prendre l’une des mesures prévues à  l’art. 65, l’Administration devait prendre l’initiative et devait automatiquement aviser l’intéressé de la mesure dont il allait être l’objet, et l’informer, en même temps, qu’il pourrait venir prendre communication de son dossier. Les nombreuses espèces dans lesquelles cette question a été posée devant vous vous ont révélé l’impossibilité d’adopter une interprétation aussi étroite de cet art. 65. Vous avez tenté de lui faire produire tous ses effets utiles, sans cependant compromettre le bon fonctionnement des services publics et l’autorité légitime des supérieurs hiérarchiques. Pour cela, tout en proclamant, comme vous l’avez fait dans une décision du 22 mai 1908, Beaudelot  (S. et P. 1908.3.157; Pand. pér., 1908.3.157),  que cette disposition de loi a pour but d’empêcher qu’aucun fonctionnaire ou employé puisse être frappé d’une peine disciplinaire sans avoir été avisé de la mesure prise contre lui et sans avoir été ainsi mis à même de présenter ses moyens de défense, vous avez admis que c’était à ceux auxquels un droit avait été accordé qu’il appartenait de le faire valoir quand ils le jugeaient utile à leurs intérêts. Combinant ces deux idées, vous avez adopté la jurisprudence suivante : Quand la mesure disciplinaire ou le déplacement d’office intervient à l’improviste, sans que l’intéressé ait été prévenu du coup qui le menaçait et mis à même de le parer en présentant ses explications et moyens de défense, vous annulez la mesure, quelle qu’elle soit, qui fait grief au fonctionnaire. Vous avez ainsi annulé, pour défaut de communication du dossier, des révocations, des destitutions, des peines disciplinaires, des déplacements d’office… (M. le commissaire du gouvernement analyse ici les arrêts du Conseil d’Etat des 6 juill. 1906, Nicol, S. et P. 1908.3.157; Pand. pér., 1908.3.137; 22 nov. 1907, Carrière, S. 1909.3.53; 27 déc. 1907, Grémillet, Rec. des arrêts du Cons, d’Etat, p. 1008; 27 déc. 1907, Parenteau, S. 1909.3.72; 21 févr. 1908, Busoni, S. et P. 1908.3.157; Panda. pér., 1908.3. 157; 28 fev. 1908, Franco, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, P. 186; 15 mai 1908, André, Id., p. 520; 22 mai 1908, Beaudelot, précité; 22 mai 1908, Guéry, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 558; 22 mai 1908, M. Mayoux, Id., p. 559; 5 déc. 1908, Serres, S. 1909.3.72; 19 mars 1909, Rullac; 25 juin 1909, Sambat, Rev. du dr. publ. et de la sc. polit., 1909, p. 480; 25 juin 1909, Janvion, Id., 1909, p. 478; 6 août 1909, Hugues; 6 août 1909, Vilar, et il continue en ces termes : Ainsi, toutes les lois, que l’Administration a frappé ou déplacé un fonctionnaire sans le prévenir, vous avez annulé pour violation de la loi de 1903. Quand elle a avisé l’intéressé qu’il était sous le coup d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement, vous avez décidé que le fonctionnaire se trouvait, par cet avertissement même, en demeure de réclamer la communication intégrale de son dossier, et, s’il n’avait pas usé de cette faculté, en admettant qu’il ait eu un délai suffisant pour l’exercer, vous avez déclaré qu’il ne pouvait se prévaloir de l’absence de cette communication pour faire tomber la mesure prise contre lui.

Quelle forme doit revêtir cet avertissement ? Dans toutes les espèces ci-dessus, portant sur des cas individuels, nous trouvons un avertissement individuel, qui constitue l’intéressé en demeure d’exercer son droit. Dans l’espèce actuelle, nous ne trouvons aucun avertissement individuel. Mais, dira-t-on, il s’agit d’une faute collective. Un  avertissement collectif visant tous les grévistes pouvait suffire. Nous serions, quant à nous, disposé à admettre qu’en effet, un avertissement collectif eut été suffisant, à condition qu’il fût parfaitement net et précis, qu’il eût été donné à l’occasion de la grève même qui motivait la mesure de rigueur, en un mot, à condition que cet avertissement fût postérieur et non antérieur à la grève. Si donc le ministre des travaux publics avait fait publier, comme le fit, le 14 novembre 1905, le ministre de la marine lors de la dernière grève des arsenaux, une circulaire avertissant les ouvriers  «  que ceux qui n’auraient pas repris le travail à tel jour seraient considérés comme ayant volontairement rompu leur contrat de travail avec l’Etat, et, par conséquent, démissionnaires, rayés des contrôles et privés du droit d’être réadmis » (Ch. des députés, 2° séance du 17 nov. 1905; J. off. du 18, déb. parl., p. 3335), nous admettrions volontiers que cet avis, affiché aux portes des différents bureaux et ateliers où travaillent les agents des postes, télégraphes et téléphones, leur faisait suffisamment connaitre qu’ils étaient sous le coup de mesures disciplinaires et les constituait en demeure de réclamer la communication de leur dossier.

Mais que vous propose-t-on de considérer comme avertissements collectifs ? 1° Le décret du 18 mars 1909, qui donne au ministre et au sous-secrétaire d’Etat, en cas de cessation concertée du service, le droit de prononcer directement certaines peines sans consulter le conseil de discipline. — II nous paraît difficile d’admettre que ce décret, qui supprime la garantie du conseil de discipline, puisse constituer une sorte de mise en demeure, tout comme l’avis qui convoque le fonctionnaire devant ce conseil. Nous ne pouvons admettre que ce décret, antérieur à la grève, puisse constituer une mise en demeure permanente et perpétuelle pour tous les fonctionnaires présents et à venir. Car, si ce décret, qui prévoit une faute grave, et indique comment elle peut être punie, avait ce caractère, il en serait, de même des actes qui prévoient et punissent des fautes individuelles, et,  cependant, en pareil cas, vous décidez que le fonctionnaire doit être avisé.

2° Si le décret du 18 mars 1909 ne constitue pas l’avertissement collectif mettant les postiers grévistes en demeure de réclamer la communication de leurs dossiers, à plus forte raison doit-on refuser ce caractère au discours prononcé, le 11 mai, par M. Barthou. D’abord, les citoyens ne sont pas obligés de lire les débats parlementaires. En outre, ce discours du ministre n’a pas reçu la publicité extraordinaire de celui du 19 mars. La Chambre n’en a pas voté l’affichage. Enfin, les termes employés par le ministre ne nous paraissent pas avoir eu la netteté et la précision voulues pour équivaloir à cette sorte de mise en demeure qui nous paraît nécessaire. Que disait le ministre ? Voici en quels termes il s’est exprimé: « Quant à nous, nous n’avons pas toléré ces paroles et ces agissements. Quelles que soient les conséquences, nos actes d’hier nous lient pour nos décisions de demain. Si nous sommes contraints à prendre d’autres mesures, nous les prendrons avec le sentiment d’accomplir notre devoir » (Ch. des députes, séance du 11 mai 1909; J. off. du 12, déb. parl., p. 1015, 1ère  col.). Evidemment, cela est  clair pour les personnes habituées aux formules du style parlementaire, mais ce n’est pas assez précis pour les principaux intéressés. D’ailleurs, comment ceux-ci auraient-ils pu être avertis par ces paroles que le gouvernement ne suivrait pas les formes tracées par la loi de 1905 ? Ces actes d’hier, auxquels le ministre faisait allusion, c’étaient les révocations prononcées sur avis du conseil de discipline. On nous objectera sans doute qu’elles n’étaient pas motivées par des faits de grève. Mais ce qui s’était passé lors de la première grève était de nature à induire les postiers en erreur. En effet et, comment avait procédé le gouvernement ? Deux jours après la promulgation du décret du 18 mars, chaque employé en grève avait reçu une injonction individuelle d’avoir à reprendre le service. Enfin, le décret du 18 mars 1909 ne pouvait dispenser le gouvernement de l’application de l’art. 65 de la loi du 22 avril 1905, les requérants pouvaient se considérer comme étant à  l’abri de mesures disciplinaires tant qu’ils n’auraient pas été constitués, par un avertissement individuel ou collectif les informant qu’ils étaient sous le coup d’une révocation, en demeure de réclamer le bénéfice de l’art. 65.

Nous arrivons au deuxième moyen du gouvernement. Toujours en admettant que la loi de 1905 doit être observée, les requérants n’avaient pas d’intérêt à son observation. Il s’agit d’un fait de grève notoire, patent, d’une sorte de flagrant délit. A quoi bon une communication de notes qui ne pouvaient exercer aucune influence sur la décision à intervenir ? — Sur ce point encore, il nous est impossible d’admettre la thèse du gouvernement. En effet, l’intérêt, des requérants à être admis à prendre communication de leurs dossiers nous paraît évident. La thèse gouvernementale pourrait peut-être se défendre, si tous les grévistes sans exception avaient été frappés. Mais il n’en a pas été, ainsi. Le nombre des révoqués est très inférieur à celui des grévistes : au Havre, il y en a eu 4 sur 66; A l’Ouest, 22 sur 91; au Paris-Central, 60 sur 230.  Le décret du 18 mars 1909 n’édictait pas que la peine de révocation, mais toutes celles du deuxième et troisième degré. Comment le gouvernement a- t-il fait le tri des fonctionnaires frappés ? S’est-il fondé uniquement sur leur rôle dans la grève ? Non, puisque certains agents, qui sont restés en grève jusqu’à la fin, n’ont pas été frappés, alors que d’autres, qui n’avaient fait grève que deux jours et avaient repris le travail, étaient parmi les révoqués. Si le gouvernement ne s’est pas fondé exclusivement sur le rôle joué pendant la grève, c’est donc qu’il a ouvert les dossiers des divers agents, et qu’il s’est inspiré, pour se montrer indulgent ou sévère, des notes générales de ces agents. Dès lors, si le gouvernement a consulté les dossiers, les requérants avaient intérêt à en demander la communication. Les requérants ajoutent que, parmi les révoqués, il y en a plusieurs qui n’étaient pas en grève, qui étaient malades ou régulièrement absents. D’autres, des ambulants, étaient en repos réglementaire entre deux voyages. La commission des dossiers leur aurait permis de dissiper ces erreurs et de repousser l’étiquette de grévistes qu’on voulait accoler à leurs noms.

Pour nous résumer, sur ces deux premiers points, nous estimons que, si la loi du 22 avril 1905 était applicable au cas des requérants, ceux-ci avaient intérêt à la communication de l’ensemble de leurs notes, et que, n’ayant été constitués par aucun acte de l’Administration en demeure de réclamer cette communication, ils ne peuvent être réputés avoir renoncé au bénéfice de l’art. 65. Vous seriez donc nécessairement amenés, dans cette hypothèse, à prononcer  l’annulation des décisions attaquées.

III. — Mais nous avons à nous demander maintenant si la loi du 22 avril 1905 est applicable et obligatoire pour le gouvernement en cas de grève de ses agents. Non, dit le ministre. Cette loi n’est pas applicable dans l’espèce, et cela pour deux raisons : 1° parce que la grève est une faute professionnelle tellement grave, de la part des fonctionnaires publics, un fait tellement anormal, que ni la loi de 1905, ni aucun des règlements administratifs qui ont constitué le statut des divers fonctionnaires ne l’ont prévue, n’ont pu en prévoir et que, par conséquent, les restrictions que ces textes apportent aux pouvoirs de répression du gouvernement ne sont pas faites pour cette situation exceptionnelle; 2° parce que la grève est un fait, qui, par lui-même, produit des effets juridiques, et notamment rompt tous les liens qui unissaient le fonctionnaire à l’Etat.

Nous avons l’intention de vous démontrer que la première de ces deux raisons serait insuffisante à elle seule pour dispenser l’Etat de l’obligation d’appliquer l’art. 65 de la loi de 1905, et qu’il y a lieu, pour rejeter les pourvois, sinon de se fonder uniquement sur la seconde, du moins de la combiner avec  la première. Mais, avant d’aborder le fond de la question, nous voudrions vous demander d’oublier, de faire effort pour  oublier que, si la coalition a cessé, depuis la loi du 25 mai 1864, d’être un délit pour les ouvriers et pour les patrons, la coalition des fonctionnaires figure encore aujourd’hui au nombre des crimes et délits contre la chose publique, en vertu des art. 123 à 126, C. pén. Ces textes échappent complètement à notre domaine. Il ne nous appartient donc pas de rechercher s’ils s’appliquent à tous les collaborateurs de l’Etat, ou seulement, comme le soutiennent la plupart des auteurs, aux seuls agents qui sont délégataires de la Puissance publique. Il ne nous appartient pas davantage d’apprécier si, au point de vue pénal, l’art. 126, qui prévoit les démissions concertées en vue de suspendre le fonctionnement d’un service public, article qui a reçu sa première application dans un arrêt de la Cour de cassation du 6 décembre 1907 (S. et P. 1908.1.433; Pand. pér., 1908.1.433) (Marcelin Albert et Ferroul) est applicable en cas de grève. Encore une fois, l’autorité judiciaire est seule compétente pour interpréter ces textes, qui ne doivent peser d’aucun poids dans le débat actuel.

Nous pensons, au contraire, qu’avant d’examiner ce qu’est la grève des fonctionnaires publics et les effets qu’elle entraîne,  il importe au Conseil de connaître et d’étudier de près la jurisprudence de la Cour de cassation concernant les effets juridiques de la grève sur le contrat de travail.

Cette jurisprudence s’est affirmée dans quatre arrêts : Cass. 18 mars. 1902, S. et. P. 1903.1.465; Pand. pér. 1903,1.441; 4 mai 1904, S. et P.1906.1.497; 13 ram 1906, S. et P. 1906.1.500; 15 mai 1907, S. et P. 1908.1.417; Pand. pér., 1908.1.417). Elle peut se résumer ainsi : a) L’ouvrier qui se met en grève, quels que soient les mobiles qui l’ont dirigé, rompt volontairement le contrat qui le liait à son patron. b) Si ce contrat comportait un délai de provenance, l’ouvrier, qui déclare brusquement la grève, peut être exposé à payer des dommages-intérêts à son patron. c) Celui-ci, par le fait de l’ouvrier, se trouve dégagé de toutes les obligations que lui imposait le contrat. d) Il peut, séance tenante, remplacer ses ouvriers défaillants, s’il en trouve d’autres disposés à se laisser engager. e) Lorsque la grève est finie, il est libre de ne pas reprendre certains des ouvriers grévistes, sans que ceux-ci puissent considérer ce refus de les reprendre comme un congédiement sans préavis, et sans pouvoir, par conséquent, lui réclamer une indemnité. f) Enfin, quand le patron reprend  ses ouvriers, alors même que rien ne serait changé aux conditions anciennes, c’est un nouveau contrat qui se forme entre l’ouvrier et le patron. Dans les quatre arrêts que nous avons cités, la Cour de cessation a déduit toutes les conséquences du principe qui se posaient, aussi bien celles qui sont favorables aux ouvriers que celles qui leur sont contraires. Malgré les nombreuses critiques qui ont été adressées à ses premiers arrêts, la Cour de cassation a persisté dans sa jurisprudence, et, à chaque affaire nouvelle, elle a affirmé sa doctrine dans des termes de plus en plus nets, de plus en plus absolus.

Cette doctrine de la cour de cassation a été attaquée, non seulement par des écrivains appartenant au parti socialiste, mais par la presque unanimité des professeurs qui s’occupent des questions relatives au contrat de travail. Nous vous citerons, entre autres, MM Esmein  (note sous Cass. 29 juin 1897, S. et P. 1898.1.17; Planiol, Tr. élém.de dr. civ. 4° éd.t. II, n. 1845 bis; et notes sous Cass. 4 mai 1904, Dalloz, 1904.1.189, et sous Cass. 3 nov. 1906, Dalloz, 1907.1.372; Wahl, notes sous Cass. 4 mai 1904, 15 mai 1907, précités; A. Colin, note sous Cass. 15 mai 1907, Dalloz, 1907.1.369; Pic, Législ. industr., n. 318; Baudry-Lacantinerie et Wahl, Tr. du louage, 3ème éd., t. I, 1ère part., n. 2963. Adde, Fontaine, Rép. du dr. admin., de Béquet, V° Louage de travail, n. 394 et s. Briquet, Rev. Socialiste, 1904.1.729). Tous adhèrent à une thèse qui a pour fondement le raisonnement suivant : La grève n’est pas la résiliation du contrat de travail prévu par l’art. 1780 ; C. civ. parce que, en se mettant en grève, les ouvriers, dans la plupart des cas, n’ont pas l’intention de rompre le contrat, mais seulement de le faire modifier à leur profit, ou parfois d’obtenir de leur patron ou des autres patrons quelques concessions utiles à la classe ouvrière en général. La grève ne rompt donc pas le contrat; elle ne fait qu’en suspendre momentanément l’exécution. « Le droit à la grève, disait M. Jaurès dans un article de l‘Humanité du 16 mai 1904, est inclus dans le contrat de travail. II y est implicitement reconnu. Le droit de grève, loin d’être la rupture du contrat, est l’exécution d’une des clauses implicites et essentielles du moderne contrat de travail. »

A quelles conséquences aboutit ce système ? Les voici, telles que les formulent les juristes de l’école socialiste : « L’ouvrier peut toujours déclarer brusquement la grève sans préavis et sans avoir à payer de ce chef une indemnité au patron. Pour être efficace, il faut que la grève soit brusque. Le contrat n’étant pas rompu, mais seulement suspendu, si le patron remplace ses ouvriers ou refuse de les reprendre, c’est lui qui prend l’initiative de la rupture, et qui est obligé, sous peine de dommages-intérêts, de respecter les délais d’usage. » Les éminents jurisconsultes dont nous avons cité les noms ne vont pas aussi loin. Ils reculent devant les conséquences extrêmes du système dont ils acceptent les prémisses. La plupart reconnaissent au patron le droit de remplacer les ouvriers défaillants, sans être tenu d’indemniser ceux qu’il refuse de reprendre. L’un, M. Wahl, dans sa note précitée au Sirey sous Cass. 4 mai 1904, fonde ce droit du patron sur la force majeure qu’il subit. Un autre, M. Colin (note précitée au Dalloz, 1907.1.369), voit dans la grève un acte de guerre économique, et dans l’acte du patron un acte de légitime défense.

Les hésitations de ces éminents professeurs à accepter les conséquences logiques de leur système ne sont-elles pas la plus éclatante justification du système si simple, si logique, si solide, de la Cour de cassation ? Ce qui, suivant nous, condamne irrémédiablement le  système de  la  grève-suspension, c’est son fondement même, qui fait dépendre les effets de la grève de l’intention des ouvriers. Si l’homme est maître de ses actes, il n’est pas toujours maître d’en limiter les conséquences. Ces ouvriers, qui s’affranchissent des obligations de leur contrat, tout en ayant l’intention de le maintenir, nous font involontairement penser à ce passage des Lettres provinciales, où Pascal expose à son correspondant les subtilités du principe de la direction d’intention, d’après la doctrine des R. P. Reginaldus et Escobar. Outre qu’elle nous paraît seule conforme au droit, la doctrine de la Cour de cassation nous paraît également la seule qui, tout en laissant entier le droit des ouvriers, soit équitable pour le patron. Celui-ci ne peut contraindre ses ouvriers à exécuter le travail promis : tout homme libre a le droit de refuser son travail. Le patron peut-il se faire indemniser du préjudice subi ? Avec quoi ses ouvriers pourraient-ils l’indemniser ? Ils ne possèdent rien, ou peu de chose. Les dommages-intérêts constituent donc une  garantie illusoire. Dans ces conditions, le seul dédommagement effectif que le patron puisse obtenir, c’est d’être dégagé complètement de toutes les obligations du contrat qu’il avait passé avec ses ouvriers et que ceux-ci ont rompu. S’il en est ainsi en droit privé, où la grève est un fait légal, et où les parties en présence se trouvent sur un pied d’égalité absolue, nous estimons qu’il en doit être de même, a fortiori, dans le droit public, quant aux rapports qui existent entre l’Etat et un fonctionnaire. C’est, ce qu’il nous reste à vous démontrer.

IV. — Quand l’Etat, les départements ou les communes se substituent à la libre initiative des particuliers pour organiser un service public, c’est le plus souvent afin de procurer à tous les habitants de la France, sur les points les plus reculés du territoire, la satisfaction de besoins généraux auxquels l’initiative privée ne pourrait assurer qu’une satisfaction incomplète et intermittente. C’est ce qu’explique très nettement M. Colson dans son Traité d’économie politique (t. II p. 385), et c’est de là qu’il  fait découler  l’impossibilité de la grève dans les services publics. « On ne saurait admettre, dit-il, que le maintien de l’ordre et de la sécurité publique soit suspendu par une grève du personnel de la police, ni que des services comme la poste, les transports par chemins de fer, l’éclairage ou l’alimentation en eau des villes soient désorganisés par l’interruption du travail de certains agents. C’est uniquement parce que ces services ne peuvent être assurés par l’initiative privée, parce qu’ils font nécessairement l’objet d’une organisation d’ensemble, qu’un désordre local sérieux trouble tout entière, que l’Etat ou les communes s’en réservent le monopole; les raisons qui justifient ce monopole sont précisément celles qui justifient aussi des restrictions spéciales au droit commun en ce qui concerne l’éventualité d’une grève du personnel qui en assure le fonctionnement. »  La continuité est donc de l’essence du service public. Entre  l’Etat et les agents qu’il appelle à collaborer aux divers services publics intervient ce que M. Laferrière (Tr. de la jurid. admin., 2° éd., t. I, p. 618) appelait un contrat de droit public, et que d’autres auteurs après lui, notamment M. Teissier (De la responsabilité de la Puiss. publique, n. 195), ont dénommé le contrat de fonction publique. Assurément ce n’est pas là purement et simplement le contrat de travail du Code civil. A la différence de ce qui se passe en droit privé, les parties ne traitent pas sur un pied d’égalité. L’Etat fixe à son gré, et en vue du meilleur fonctionnement possible du service public, les diverses clauses du contrat. Il détermine  seul, sans discussion et sans entente préalable avec les candidats fonctionnaires, les devoirs et obligations qu’il impose à chaque agent. Il fixe également les avantages qu’il leur accorde, le taux de leurs traitements, les conditions et la quotité de leurs pensions, les règles suivant lesquelles ils recevront de l’avancement, les conditions suivant lesquelles leurs écarts seront réprimés, les peines disciplinaires qu’ils peuvent encourir, et la procédure suivant laquelle ces peines seront prononcées, enfin les garanties qui les protégeront contre l’arbitraire. Non seulement l’Etat fixe seul ces conditions, mais encore il se réserve le droit de les modifier en cours d’exécution. Enfin, il reste toujours libre de supprimer le service, et, par suite, l‘emploi. Cet ensemble de charges et de droits, qui forme ce que l’on appelle communément  aujourd’hui le statut des fonctionnaires, constitue pour ceux-ci un bloc indivisible. L’Etat fait connaître ces conditions dans des actes généraux : lois, décrets ou arrêtés. Le fonctionnaire qui accepte sa nomination accepte par la même toutes les obligations que le contrat comporte pour lui, et notamment celle d’assurer, sans interruption, la continuité du service public, continuité qui est essentielle à la vie nationale. C’est là une obligation primordiale, qui dérive des nécessités mêmes du service public. C’est l’idée qu’exprimait notre collègue et ami M. Chardon, le 2 avril 1909, à une réunion tenue à l’hôtel des Sociétés savantes, en des termes qui ont soulevé là-bas une tempête, mais qui rencontreront ici une approbation unanime : « On a souvent reproché à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de parler des droits du citoyen et de ne pas parler de ses devoirs. J’estime que la nouvelle déclaration que le Parlement va rédiger (il s’agit du statut des fonctionnaires) doit échapper à ce reproche; j’estime qu’elle doit parler aussi des devoirs des fonctionnaires, proclamer ces devoirs, et, parmi eux, le plus sacré, celui de ne jamais, en aucun cas, en aucune circonstance, quel que soit le prétexte, si légitimes que puissent paraître les révoltes, déserter le service public. La grève est en contradiction directe avec la notion même de service public. » C’est cet accord de volontés qui se produit lors de la nomination acceptée par le fonctionnaire, accord générateur d’obligations réciproques, qui constitue ce que qu’on appelle le contrat de fonction publique.

On nous concédera que, dans ce contrat, les droits de l’Etat sont autrement étendus que ceux d’un patron ordinaire. Et, cependant, l’Etat aurait, vis-à-vis de ses fonctionnaires en révolte, moins de droits que le patron vis-à-vis de ses ouvriers en grève! Il nous parait contraire à la logique et au bon sens d’admettre que la grève, infiniment plus grave quand elle porte sur un service public que quand elle porte sur une entreprise privée, que la grève, fait légal en droit privé, illicite en droit public, produise des effets moindres en droit public qu’en droit privé; qu’elle rompe le contrat de droit privé et qu’elle laisse subsister le contrat de droit public. Quant à nous, nous estimons que les fonctionnaires qui se mettent en grève renoncent, par là même, à se prévaloir des dispositions de lois ou de règlements destinées à leur garantir l’exercice des droits que chacun d’eux tenait de son contrat. Elle dégage l’Etat de toutes les obligations dérivant  pour lui du contrat passé avec ses fonctionnaires. Et cela est nécessaire; car l’Etat n’est pas libéré, par le fait de ses agents, des obligations qu’il a assumées vis-à-vis de la nation, et, pour pouvoir s’acquitter de ses obligations envers le public, il a besoin de toute sa liberté d’action vis-à-vis de ses fonctionnaires.

Ici, nous rencontrons une objection des requérants. La grève, disent-ils, n’est autre chose que l’abandon, par les fonctionnaires, de leur service. Or, l’abandon du service est prévu et puni par les règlements civils et militaires. II ne rompt pas le contrat. L’officier qui abandonne son poste encourt des peines plus ou moins graves, suivant la durée de son absence illégale. Le magistrat qui abandonne son poste n’est réputé démissionnaire qu’au bout de six mois. Pour d’autres catégories de fonctionnaires, l’abandon illégal entraîne des peines disciplinaires qui vont de la retenue du traitement à la révocation, mais qui doivent toujours être prononcées suivant les formes légales. — C’est là se refuser à voir la différence de fait profonde qui existe entre la faute individuelle et la faute collective. Le fonctionnaire qui abandonne irrégulièrement son poste commet une faute professionnelle grave, mais enfin il ne désorganise pas le service public.

Il n’en compromet pas le fonctionnement. L’abbaye ne chôme pas faute d’un moine, ni l’Administration faute d’un employé. Au contraire, plusieurs milliers ou même plusieurs centaines d’employés se concertant pour cesser simultanément le service peuvent, on l’a bien vu, jeter un trouble profond dans ce fonctionnement, suspendre en quelque sorte la vie nationale, et créer une situation qui, à certaines heures, pourrait compromettre la sécurité même de l’Etat. De même que la Cour de cassation n’admet pas que l’abandon d’un ouvrier rompe nécessairement le contrat de travail, de même la faute individuelle du fonctionnaire, si grave qu’on la suppose, ne rompt pas les liens juridiques qui l’unissent à l’Etat et ne dégage pas l’Etat de l’obligation de respecter les garanties accordées aux fonctionnaires. La grève, et la grève seule, peut avoir cet effet. C’est à cause de ces effets propres, inhérents à la grève, que nous admettons la thèse du ministre. L’argument tiré de ce qu’en 1905, le législateur n’aurait pas envisagé l’éventualité d’une grève de fonctionnaires, ne nous aurait pas paru suffisant pour écarter l’application de l’art. 65. Le législateur dispose en termes généraux, et les prescriptions qu’il édicte s’appliquent bien souvent à des cas qu’il n’a pas prévus.

Il nous reste à répondre à une dernière objection des requérants. Cette théorie de la rupture du contrat par la grève, disent-ils, a été inventée après coup pour les besoins de la cause. Toute l’attitude antérieure du gouvernement montre qu’il admettait que le contrat subsistait malgré la grève. Autrement, pourquoi aurait-il pris le décret du 18 mars 1909 ? Pourquoi les arrêtés de révocation ? Pourquoi, enfin, le nouveau projet de loi sur le statut des fonctionnaires, déposé le 29 mai 1909 (J. off. d’oct. 1909, doc. parl. de la Ch. des députés, p. 1179)  par le gouvernement, renferme-t-il un art. 22 ainsi conçu : « En cas de cessation collective ou concertée du service, toutes peines disciplinaires peuvent être prononcées sans l’intervention du conseil de discipline et sans l’accomplissement des formalités ci-dessus spécifiées (au nombre desquelles figure la communication du dossier) » ?

Nous écarterons tout de suite, si vous le voulez bien, ce dernier argument. Comme l’a fort bien dit un jugement récent du tribunal de la Seine, en date du 29 juillet 1909 (Rev. de dr. publ., 1909, p. 510), le juge n’a pas faire état de projets ou propositions de lois qui, tant qu’ils n’ont pas été votés, ne constituent que l’expression d’opinions particulières. Au surplus, à ce texte, il serait facile d’opposer celui-ci, qui émane d’un autre ministre, et qui forme l’art. 56 du projet de loi sur le contrat de travail (J. off, sept. 1906, doc. parl. de la Ch. des députés, p. 716) : « Dans les services publics et dans les établissements industriels de l’Etat, dont le fonctionnement ne saurait être interrompu sans compromettre les intérêts de la défense nationale, la grève ou cessation concertée du travail est, ipso facto, une rupture du contrat de travail. » Laissons donc de côté cet argument. Nous répondrons aux requérants qu’il ne s’agit pas de savoir si la thèse de la rupture du contrat par la grève n’a été invoquée qu’après coup, mais seulement de savoir si elle est fondée en droit. Si elle l’est, il importe fort peu que le ministre ait qualifié révocation les décisions par lesquelles il constatait la rupture définitive des liens unissant les requérants à l’Etat. Du fait de ses agents, l’Etat avait le libre choix des moyens. Il pouvait les déclarer démissionnaires d’office ou accepter leurs démissions; il aurait même pu, sans prononcer leurs noms, constater la vacance des emplois et pourvoir au remplacement des fonctionnaires défaillants, et, le jour où ceux-ci, revenus à résipiscence, se seraient présentés à leurs bureaux ou à leurs ateliers, leur dire : « Messieurs, je ne vous connais plus; vous êtes remplacés. » Le ministre a préféré adresser à chacun des requérants un arrêté individuel de révocation. Encore une fois, le terme employé n’a pas d’importance, car, si la thèse que nous avons soutenue est exacte, il ne pouvait dépendre du ministre de restreindre les effets juridiques de la  grève.

Permettez-nous, en terminant ces trop longues observations, d’ajouter encore quelques mots. Le Conseil d’Etat ne peut être taxé d’hostilité pour les fonctionnaires. Depuis plusieurs années, élargissant en leur faveur la notion de l’intérêt direct et personnel, vous avez ouvert toutes grandes les portes du prétoire, non seulement aux réclamations des fonctionnaires agissant isolément, mais encore à leurs associations professionnelles, légalement  constituées conformément à la loi du 1er   juillet 1901 (S. et P. Lois annotées de 1902, p. 241; Pand. pér., 1902.3.97). Toutes les fois que l’on vous a signalé, soit une nomination, soit un avancement, soit une peine disciplinaire portant une atteinte, si légère qu’elle soit, aux droits des fonctionnaires, vous avez annulé l’acte qui vous était déféré. Si donc  les agents et ouvriers des postes avaient à se plaindre d’actes arbitraires portant atteinte à leurs droits, ils n’avaient qu’à vous les déférer. Ils étaient assurés de trouver à votre barre bonne et complète justice. Ils ont préféré, cette fois, recourir à la grève, pensant que, par ce procédé violent, ils obtiendraient plus rapidement et plus complètement que par les voies légales la réalisation de leurs desiderata. Ce faisant, ils ont commis une lourde erreur. Il faut que l’arrêt que vous allez rendre apprenne aux requérants, et en même temps à tous les fonctionnaires, que, pour eux, la grève, même quand elle n’est pas réprimée pénalement, est un moyen révolutionnaire auquel il leur est interdit de recourir; que la grève, en rompant tous les liens qui les unissent à l’Etat, affranchit l’Etat de l’obligation d’observer envers ses agents en grève les formes qu’il a édictées pour la protection de ses fonctionnaires, et que, dans un pays comme la France, il n’y a pas d’autres voies pour faire valoir ses griefs que les voies légales.

Par ces motifs, nous concluons au rejet des deux requêtes.

Jacques Tardieu

1861 - 1928 Maître des requêtes au Conseil d'Etat


Doctrine:


Citer cette publication :

agents de poste - Grève 150x150, ' Conclusions du commissaire du gouvernement Tardieu sur l’affaire “Winkell et Rosier”, Conclusions sous Conseil d'Etat, 7 août 1909, Winkell ; 7 août 1909, Rosier, S. 1909.3.145 ' : Revue générale du droit on line, 2015, numéro 16054 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=16054)