Une évolution parallèle et semblable à celle que nous venons d’esquisser pour la loi se produit en ce qui concerne l’acte administratif et nous révèle la même transformation dans le droit public.

Le système impérialiste attribuait à l’acte administratif un caractère unique et essentiel : il était une manifestation de l’autorité. Sans doute il se distinguait de la loi au point de vue matériel, puisque la loi était une disposition par voie générale et l’acte administratif un acte individuel. Mais cette distinction n’était point toujours aperçue et de fait on voyait en général un acte administratif dans tout acte émané du pouvoir exécutif ou de ses agents, règlement, décision individuelle ou même simple opération matérielle. C’étaient « ces actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient » dont parlait la loi du 16 fructidor an III. De l’acte juridictionnel il n’était point question ; nulle analyse n’était faite du caractère propre à la fonction de juger.

Un pouvoir judiciaire a été institué ; il appartient à des tribunaux. Tous les actes qui émanent d’eux ont le caractère judiciaire, comme tous les actes faits par les agents du pouvoir exécutif sont des actes administratifs. Pour ces derniers, quelque différents qu’ils soient dans le fond, leur caractère commun tient précisément à ce qu’ils émanent du pouvoir exécutif, par conséquent d’une certaine autorité publique. Sans doute ils ne peuvent intervenir que dans les limites fixées par la loi ; mais tous sont des actes de puissance publique et par là, c’est l’essentiel, ils échappent à l’appréciation des tribunaux judiciaires, qui ne sont compétents que pour apprécier les actes privés. La disposition de la loi déjà citée du 16 fructidor de l’an III est aussi générale et aussi formelle que possible : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient. »

Des actes qui émanent des agents du gouvernement et qui comme tels échappent au contrôle des tribunaux, voilà en bref quelle était la conception impérialiste de l’acte administratif. On imagine aisément quelle impression elle devait faire sur les esprits simples. De fait l’âme française est encore toute pénétrée d’une sorte de terreur superstitieuse à l’égard de l’administration, bien que peu à peu l’acte administratif ait complètement dépouillé son caractère de puissance publique et d’acte discrétionnaire. Assurément il reste un caractère propre qui se retrouve dans tous les actes qualifiés d’actes administratifs ; mais il ne tient pas à ce que l’acte émane d’une prétendue puissance publique, à ce qu’il est discrétionnaire. Il n’y a pas de volonté de puissance pouvant donner un certain caractère à un acte. L’acte administratif tire sa nature propre de son but : il est l’acte individuel fait en vue d’un service public.

Par là on aperçoit une transformation tout à fait semblable à celle de la loi. Elle était l’ordre par voie générale émané de la volonté souveraine ; elle est devenue la règle établie pour l’organisation et le fonctionnement d’un service public. L’acte administratif était la manifestation individuelle d’un agent du pouvoir exécutif et par là un acte de puissance publique ; il est devenu l’acte individuel fait en vue d’un service public.

I. La distinction des actes administratifs d’autorité et des actes administratifs de gestion.

Naturellement cette transformation ne s’est pas faite en un jour. Elle a été le produit d’un travail qui a duré près d’un siècle ; et elle a été préparée par un effort doctrinal très curieux et très intéressant dont il n’est pas inutile de dire quelques mots. Nous voulons parler de la distinction faite à un moment par la doctrine entre les actes d’autorité ou de puissance publique et les actes de gestion. Elle a été formulée pour la première fois ex-professo par M. Laferrière dans son ouvrage Juridiction et contentieux, dont la première édition parue en 1887 marque une date capitale dans l’évolution du droit public. Mais la théorie était préparée par un travail antérieur, provoqué par une cause étrangère à la question du véritable caractère de l’acte administratif.

Au début même de ce chapitre nous avons marqué comment du caractère de puissance publique attribué à tout acte administratif on concluait que l’appréciation d’un pareil acte échappait toujours à la connaissance des tribunaux judiciaires et que l’administration elle-même était seule juge de sa légalité et de ses effets. Sans doute la constitution de l’an VIII avait créé le conseil d’État qui avait reçu entre autres attributions celle « de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ». L’arrêté consulaire du 5 nivôse an VIII et les décrets impériaux du 11 juin et du 22 juin 1806 avaient déterminé son organisation ; le décret du 11 juin créait une commission du contentieux chargée de préparer les rapports présentés à l’assemblée générale. C’était le premier embryon du conseil d’État organisé en tribunal.

Malgré cela le conseil d’État, suivant l’expression consacrée, n’exerce qu’une justice retenue. Il ne donne que des avis, même en matière contentieuse ; et la décision appartient toujours au gouvernement. Le pouvoir exécutif reste juge de la légalité et des effets des actes faits par ses agents. La loi du 28 pluviôse an VIII avait créé les conseils de préfecture dans les départements et leur avait attribué une compétence contentieuse étendue, avec un pouvoir de décision propre. Mais ces juridictions se composaient d’administrateurs nommés et révoqués par le gouvernement, ne présentant aucune garantie d’indépendance et de capacité, et délibéraient sous la présidence du préfet, agent direct du gouvernement, qui était ainsi toujours maître de la décision.

Dans ces conditions, un double mouvement se produisit : d’une part un mouvement tendant à la suppression complète du contentieux administratif et à la remise de toutes les affaires contentieuses, même de celles nées à l’occasion d’un acte administratif, à la connaissance des tribunaux judiciaires ; d’autre part un effort jurisprudentiel et doctrinal pour limiter le nombre des procès qui, nés à l’occasion d’un acte administratif, devaient, la législation restant la même, être soustraits à la connaissance des tribunaux judiciaires et remis au jugement de l’administration. Le moyen d’obtenir ce résultat était une distinction entre les divers actes administratifs.

Le mouvement d’opinion tendant à la suppression du contentieux administratif trouva sa première expression dans un article publié par M. le duc de Broglie dans la Revue française du mois de mars 1828. Depuis cette date jusqu’à 1872, la suppression du contentieux administratif resta un article essentiel du programme libéral. Mais cependant le mouvement n’aboutit pas. Au nom de la grande commission de décentralisation, le 4 juin 1872, M. Lefebvre-Pontalis déposait un long rapport tendant à la suppression des conseils de préfecture et à l’attribution aux tribunaux judiciaires des affaires qui leur appartenaient.

Mais l’Assemblée nationale ne vota point le projet, et les conseils de préfecture existent toujours. Par la loi du 24 mai 1872 l’Assemblée réorganisait le conseil d’État en lui donnant la justice déléguée avec une compétence très étendue. « Il statue souverainement sur les recours contentieux administratifs… » (art. 9).

Ainsi les tribunaux administratifs étaient maintenus et le mouvement tendant à leur suppression échouait. Il ne pouvait pas réussir et cela pour beaucoup de raisons. D’abord était resté très fort le sentiment que tout acte administratif est une manifestation de la puissance publique incarnée dans le pouvoir exécutif, que par conséquent celui-ci seul peut en apprécier la validité, que si l’on donnait compétence à cet effet aux tribunaux judiciaires il y aurait une violation flagrante du principe intangible de la séparation des pouvoirs. D’autre part pénétrait inconsciemment dans les esprits la notion de service public. On commençait d’apercevoir le lien intime rattachant l’acte administratif à la gestion des services publics ; et l’on avait une répugnance marquée à permettre aux tribunaux judiciaires de s’immiscer dans cette gestion.

Si le mouvement d’opinion tendant à la suppression du contentieux administratif n’a pas abouti, il a cependant produit un résultat considérable. En 1872 (loi du 24 mai, art. 9), le conseil d’État reçoit le droit de décision propre en matière contentieuse ; il devient une juridiction souveraine ; il exercera désormais une justice déléguée. Et de fait, par la science et l’impartialité de ses membres, il devient une juridiction qui inspire aux justiciables une confiance sans réserve.

En même temps que cette évolution législative s’accomplissait, la doctrine s’efforçait de trouver un système qui s’harmonisât avec la jurisprudence très touffue et parfois contradictoire, et qui, tout en maintenant intact le principe du contentieux administratif, en préciserait et limiterait l’étendue.

Le point de départ de cet effort doctrinal remonte à Merlin et à Locré. Dès l’an XII, Merlin proteste énergiquement contre les conséquences que l’on prétend tirer de la loi du 16 fructidor an III et d’après lesquelles on enlève aux tribunaux judiciaires même les procès nés de contrats, comme les baux faits par des personnes administratives1. Dans son ouvrage daté de 1810 et intitulé Législation et Jurisprudence françaises2, Locré soutient la même opinion. Dans les livres de MM. Aucoc, Ducrocq, Batbie, Dareste, apparaît aussi très net l’effort pour distinguer deux catégories d’actes administratifs, dont les uns donneraient seuls en principe naissance au contentieux administratif.

Cet effort doctrinal trouve comme son aboutissement et sa synthèse en 1887 dans l’œuvre déjà citée de M. Laferrière Juridiction et contentieux. On distingue deux catégories d’actes administratifs : les actes d’autorité ou de puissance publique et les actes de gestion. Seuls les actes d’autorité donnent lieu à des procès jugés en principe par les juridictions administratives. L’ensemble de ces procès forme ce qu’on appelle le contentieux administratif par nature. Au contraire les procès nés à l’occasion des actes administratifs de gestion appartiennent en principe à la compétence des tribunaux judiciaires ; ils ne doivent être portés devant les tribunaux administratifs que lorsque la loi les leur attribue expressément. L’ensemble de ces procès forme ce qu’on appelle le contentieux par détermination de la loi.

On voit par là (il est essentiel de le retenir pour comprendre l’évolution du droit public moderne) que c’est le désir de limiter l’étendue de la compétence contentieuse de l’administration qui a inspiré cette distinction des actes d’autorité et des actes de gestion. Mais réduite d’abord à cet objet, elle devait ensuite, pendant une période au reste très courte, avoir une singulière fortune. On prétendit qu’elle dominait tout le droit public, qu’elle s’appliquait partout ; et précisément l’extension qu’on voulut lui donner en fit apparaître le néant et révéla en même temps le vrai caractère de l’acte administratif.

II. Disparition de cette distinction.

Il ne suffisait pas de faire une distinction entre deux catégories d’actes administratifs ; il fallait aussi définir le caractère de chacune d’elles et préciser le critérium de la distinction. Ce ne fut point chose facile. Sans doute il fut aisé de donner des formules générales et vagues ; mais il en fut autrement quand on voulut arriver à une détermination précise.

M. Laferrière s’était contenté d’une formule très générale : « Une double mission, disait-il, incombe à l’autorité administrative. D’une part elle est chargée de veiller à la gestion de la fortune publique et de son emploi, d’assurer la perception des revenus de toute nature et leur affectation aux services publics. Les actes qu’elle accomplit pour remplir cette mission sont ceux qu’on appelle actes de gestion. D’un autre côté l’administration est dépositaire d’une part d’autorité, de puissance, qui est un des attributs du pouvoir exécutif. Elle est chargée de faire exécuter les lois, de régler la marche des services publics, de procurer aux citoyens les avantages d’une bonne police. L’administration agit alors comme autorité, comme puissance et les actes qu’elle fait ainsi sont des actes de commandement ou de puissance publique3. »

Malgré le vague de ces formules, placée sous la haute autorité de M. Laferrière, cette distinction fut unanimement acceptée, affirmée dans tous les livres, enseignée dans toutes les facultés. On sentait bien cependant que dans la formule de Laferrière il y avait quelque chose de flottant et qu’une vraie doctrine juridique demandait quelque chose de plus net et de plus précis. M. Berthélemy se flatta de le donner dans son Traité élémentaire de droit administratif dont le succès a été aussi éclatant que mérité. Dans les sept éditions de l’ouvrage dont la dernière porte la date de 1913, M. Berthélemy admet comme un dogme intangible la distinction des actes d’autorité et des actes de gestion. Voulant donner un critérium pratique pour les reconnaître, l’auteur écrit : « Les actes de gestion sont des actes comme tout le monde en pourrait faire dans l’administration d’un patrimoine particulier et qui n’impliquent en rien l’existence de la puissance publique4. Dès lors rien ne paraissait plus commode et plus précis.

Quant à la portée de la distinction, on prétendait qu’elle permettait de résoudre tous les problèmes du droit public. Non seulement on y voyait le principe de la distinction du contentieux par nature et du contentieux par détermination de la loi ; non seulement on prétendait que l’État n’était responsable qu’à l’occasion des actes de gestion et ne pouvait pas l’être à raison des actes d’autorité à moins que la loi n’ait édicté expressément sa responsabilité ; mais encore on voulait résoudre par la distinction des deux catégories d’actes toutes les questions que soulèvent aujourd’hui la nomination, la situation, le statut des fonctionnaires. Les fonctionnaires qui font des actes d’autorité sont, disait-on, nommés par un acte unilatéral de puissance publique ; ils ne peuvent point former de syndicats ou d’associations professionnelles ; ils ne peuvent point se mettre en grève. Les fonctionnaires qui ne font que des actes de gestion ou fonctionnaires de gestion sont dans la même situation que les agents privés ; ils sont liés à l’administration par un véritable contrat ; ils peuvent se mettre en grève ; ils peuvent former des syndicats, du moins s’ils font des actes permettant de les assimiler à des ouvriers ou employés de l’industrie privée.

Pendant quelques années, récemment encore, tout cela se disait et s’enseignait couramment. Mais on s’est aperçu que le critérium de distinction, même tel qu’avait tenté de le préciser M. Berthélemy, était très vague, qu’à proprement parler il n’y avait pas une des activités administratives qui n’avait été à une certaine époque exercée par des particuliers et qu’on ne pût concevoir encore comme pouvant être exercée par des particuliers. On s’aperçut que le conseil d’État, pour déterminer la compétence de la juridiction administrative, ne tenait aucun compte de la distinction des actes d’autorité et des actes de gestion. On vit aussi que la responsabilité de l’État était engagée certainement à raison du préjudice occasionné à un particulier par le fonctionnement d’un service public comme la police, qui, si la distinction était admise, était assurément au premier chef un service d’autorité. Enfin et surtout le mouvement syndicaliste, les tentatives de grève qui se sont produites ces dernières années dans le monde des fonctionnaires ont montré clairement que la distinction des agents d’autorité et des agents de gestion conduisait à des conséquences absolument inacceptables, notamment à reconnaître le droit syndical, avec possibilité d’adhérer à la Confédération générale du travail, à la presque totalité des fonctionnaires, à leur reconnaître aussi le droit de grève, ce qui était en contradiction avec la notion même de fonction et de service publics.

Les faits s’étaient ainsi chargés d’une éloquente démonstration. La distinction doctrinale des actes d’autorité et des actes de gestion était ruinée. M. Berthélemy y restait seul fidèle. Dans les remarquables conclusions que M. le commissaire du gouvernement Teissier prononçait devant le tribunal des conflits, dans l’affaire Feutry, le 29 février 1908, il montrait d’une manière définitive le néant de cette doctrine : « Cette distinction, disait-il, n’a aucune base légale, ne repose sur rien de réel et ne correspond nullement à la réalité des faits. La vérité c’est que tous les actes accomplis par la puissance publique et ses agents pour assurer la gestion des services publics, constituent des applications des lois et règlements administratifs. On peut donc dire que jamais la puissance publique et ses agents n’agissent dans les mêmes conditions que les particuliers. »

Voilà le point essentiel bien établi : lorsque l’administration intervient, elle n’intervient jamais comme le ferait un particulier, et cela parce qu’elle poursuit un but propre : le fonctionnement légal d’un service public.

III. Caractère essentiel de tous les actes administratifs : ils se rattachent au fonctionnement d’un service public.

Ce n’est pas à dire cependant que l’administration intervienne toujours de la même manière. Elle agit au contraire de manière très différente suivant les cas. Malgré ces différences, l’action administrative présente un caractère essentiel toujours le même. Une série d’effets se produisent qui sont à la fois une conséquence et une démonstration de ce caractère.

Parfois l’acte administratif tend à créer une véritable situation juridique subjective, c’est-à-dire à faire naître une obligation concrète à la charge de l’administration ou d’un administré. Il est alors une déclaration de volonté émanant d’un agent public, ayant pour objet de créer une situation de droit subjectif dans un but de service public. Tous les éléments de l’acte juridique en général sont alors réunis. D’abord la déclaration de volonté : il faut évidemment qu’elle soit conforme au droit objectif, et comme dans nos pays modernes le droit objectif se confond approximativement avec la loi, on peut dire que la déclaration de volonté de l’agent doit être conforme la loi. Il y a des choses que l’agent public ne peut vouloir à cause de leur nature. D’autre part chaque agent ne peut vouloir juridiquement que dans un certain domaine et dans ce domaine qu’un certain nombre de choses. Cela forme sa compétence. Toute déclaration de volonté formulée par un agent en dehors de sa compétence est atteinte d’un vice de nullité.

Le second élément essentiel de tout acte juridique et partant de tout acte administratif à caractère juridique est le but. Dans la conception du droit moderne, l’élément but a pris une place primordiale. Pour qu’un acte de volonté puisse produire un effet de droit, il faut toujours qu’il soit déterminé par un but ayant une valeur sociale conforme au droit objectif du pays considéré. Qu’on admette ou non le libre arbitre (c’est d’ailleurs là un problème d’ordre métaphysique qui ne regarde pas le sociologue), dans tout acte de volonté il y a un motif déterminant, et cela est précisément le but de l’acte juridique qui est un acte de volonté. L’acte administratif juridique a une valeur déterminée par son objet, mais aussi et surtout par son but, qui ne peut être qu’un but de service public. Si la volonté de l’agent est déterminée par un but étranger au service public, il y a usurpation de pouvoir ; si elle est déterminée par un but de service public, mais par un but que l’agent n’a pas compétence pour poursuivre, il y a détournement de pouvoir.

Usurpation de pouvoir, détournement de pouvoir, deux notions juridiques qui se rattachent directement à l’idée de but, laquelle occupe dans le droit moderne une place s’élargissant chaque jour. Le phénomène est d’ailleurs tout à fait parallèle à celui que nous avons étudié ailleurs concernant les actes juridiques du droit privé5. Pendant longtemps les civilistes n’ont considéré que l’objet de la déclaration de volonté. Sans doute au code Napoléon les articles 1131 à 1133 étaient placés sous cette rubrique : De la cause. Mais les meilleurs auteurs s’accordaient à dire qu’en réalité la cause ne jouait aucun rôle dans la formation de l’obligation. Or voici toute une jurisprudence qui, au grand étonnement de nos civilistes classiques, place au premier plan l’élément but et la valeur sociale de cet élément. Il en est de même dans les actes juridiques du droit public. Ce qui apparaît avant tout, ce n’est pas la qualité de l’agent qui veut, ce n’est pas l’objet voulu, c’est le but qui détermine le vouloir. Si l’acte administratif produit certains effets particuliers, ce n’est pas parce qu’il émane d’une certaine volonté ayant une certaine puissance ; dans la réalité il émane d’une volonté individuelle qui ne peut pas avoir plus de force qu’une autre volonté individuelle ; mais il est déterminé par un certain but et voilà la raison de sa force et de sa valeur.

Ce but, avons-nous dit, doit être un but de service public. Cela explique tout. Si en droit public l’effet juridique est souvent produit par un simple acte de volonté unilatéral, c’est parce que la déclaration de volonté de l’agent, qui est en réalité celle d’un individu comme les autres et qui n’a en soi aucun caractère de supériorité, est déterminée par un but de service public. Ce sont ces actes administratifs unilatéraux que l’on a longtemps appelés actes de puissance ou d’autorité, parce que, avec les conceptions impérialistes et individualistes régnantes, on n’imaginait pas qu’une situation de droit pût se former sans un contrat, à moins qu’une volonté plus puissante que les autres ne créât par sa force propre l’effet de droit.

Si beaucoup d’actes administratifs sont des actes unilatéraux, beaucoup aussi sont des actes contractuels. Un accord de volonté se forme entre un agent public et un autre individu et cette déclaration contractuelle de volonté est alors le support de l’acte administratif. On n’a pu d’ailleurs découvrir, quelques efforts qu’on ait faits, un critérium permettant de dire dans quels cas l’administration peut agir par voie unilatérale, dans quels par voie contractuelle. Pour chaque espèce il faut procéder à une analyse des circonstances et rechercher si en fait il y a les éléments d’un contrat ou d’un acte unilatéral. Tout ce que l’on peut dire c’est qu’aujourd’hui aussi bien dans le droit public que dans le droit privé, une tendance très nette se manifeste vers la diminution du domaine des actes contractuels et l’extension du domaine des actes unilatéraux, tendance qui se rattache à ce que nous avons déjà appelé la socialisation du droit et au rôle prépondérant qui appartient au but, deux mouvements au reste  essentiellement connexes.

Puisque c’est le but de service public qui donne à la déclaration de volonté de l’agent public son être, son caractère, ses effets, qu’importe que cette déclaration soit unilatérale ou contractuelle, quand en fait elle est déterminée par ce but ? Par là on voit comment toute l’activité administrative est tombée sous la prise du droit. Et cela est d’ailleurs tout à fait caractéristique de l’évolution du droit public. Voilà aussi pourquoi le contentieux administratif devient de plus en plus une partie importante, peut-être la plus importante du droit moderne. Sans doute il apparaîtra avec des aspects différents suivant le caractère de l’acte administratif qui lui donne naissance. Mais il aura un caractère commun général : tout procès administratif posera en effet au fond la question de savoir si tel acte est fait en vue d’un service public et conformément à la loi de ce service.

Cela explique en même temps pourquoi disparaît aussi une idée qui pendant longtemps a été dominante, l’idée que l’administration n’est pas liée par l’acte qu’elle a fait, quand c’est un acte unilatéral. Cela découlait logiquement du concept de puissance publique auquel on rattachait l’acte administratif unilatéral. On y voyait un ordre de la puissance commandante, ordre qu’elle pouvait par conséquent retirer comme bon lui semblait. Du moment où on est arrivé au contraire à cette notion que l’acte administratif est un acte juridique, la situation juridique qu’il crée, que ce soit un contrat ou un acte unilatéral, est en principe intangible et l’administration ne peut ni la supprimer ni la modifier. Quand l’administration peut rapporter un acte, modifier ou supprimer les effets qui en dérivaient, c’est tout simplement que cet acte n’a pas fait naître d’obligation à la charge de l’administration ou n’a fait naître qu’une obligation révocable.

Cela marquerait encore très nettement, s’il en était besoin, l’élimination du concept de puissance publique. Le conseil d’État a fait plusieurs fois l’application de ridée, sans que la solution lui parût pouvoir être contestée. Voici comment M. Jèze résume cette jurisprudence résultant de trois arrêts rendus en 1910 et 1911 : « Un acte juridique régulièrement accompli ne peut pas être retiré en ce sens qu’il serait considéré comme non avenu et qu’il n’aurait jamais produit aucun effet. Tout ce que l’on peut faire, c’est accomplir d’autres actes juridiques ayant pour but de mettre fin aux situations créées ou amenées par le premier. Cela d’ailleurs n’est pas toujours possible. Il se peut que l’acte juridique résilié ait créé une situation juridique individuelle proprement dite, par conséquent une situation intangible. Dans ce cas un acte ultérieur ne pourra pas mettre fin aux situations juridiques créées ou amenées par le premier acte6. »

IV. Les contrats de l’État.

Le caractère des actes administratifs fondé sur le but de service public, l’élimination du concept de puissance expliquent en même temps pourquoi aujourd’hui la question du caractère obligatoire des contrats faits par l’État en droit interne ne se pose même plus. On aperçoit aisément l’obstacle auquel venait se heurter le système impérialiste. Si l’État, pouvait-on dire, est par définition une personne souveraine, il conserve ce caractère, cette personnalité, dans tous les actes qu’il accomplit, aussi bien dans les actes contractuels que dans les actes unilatéraux. Par conséquent l’État ne peut pas être lié par un contrat, parce que, s’il était lié, sa personnalité se trouverait subordonnée à une autre ; dès lors elle cesserait d’être souveraine, puisque le propre de la volonté souveraine, c’est de n’être subordonnée à aucune autre volonté.

Dans le système impérialiste, pour expliquer le caractère obligatoire des contrats de l’État, on a échafaudé théories sur théories. La doctrine individualiste expliquait assez heureusement ce caractère obligatoire, en disant que la souveraineté est toujours limitée par les droits naturels de l’individu, que l’État ne peut procéder que par voie de contrat, quand il opère une emprise sur la sphère des droits individuels réservés, qu’il est dès lors lié par le contrat, parce que, s’il le violait, il porterait atteinte aux droits naturels inviolables.

Une théorie, qui en Allemagne a eu pendant longtemps un grand crédit sous le nom de théorie de l’État fisc, et qui en France a été défendue avec beaucoup de vigueur par M. Ducrocq, prétend qu’il y a deux personnalités dans l’État, une personnalité de puissance publique et une personnalité patrimoniale ou fisc, la seconde étant créée par un acte de volonté souveraine de la première. Dans cette conception, l’État fisc ou personne patrimoniale est seul partie au contrat ; rien donc ne s’oppose ce qu’il soit lié par le contrat comme un simple particulier7. Cette doctrine de la double personnalité de l’État a été très vivement critiquée par les jurisconsultes allemands et français et notamment par les professeurs Jellinek et Michoud. Ce dernier a imaginé la doctrine de la personnalité une à double caractère : tantôt c’est le caractère puissance publique qui apparaît ; l’État alors commande, fait un acte d’autorité ; tantôt c’est le caractère de personnalité privée qui se manifeste ; l’État contracte8.

Enfin Ihering a inventé et Jellinek a développé la théorie ingénieuse de l’autolimitation. Le propre de la volonté souveraine, c’est de ne se déterminer jamais que par elle-même. Or quand l’État contracte, il consent à se limiter, il s’oblige par sa propre volonté ; il s’autolimite ; sa volonté, même en se limitant ainsi, ne se détermine que par elle-même ; elle reste donc souveraine tout en s’obligeant par contrat9.

Il suffit d’énoncer ces théories pour montrer qu’elles ne sont que vains jeux d’esprit. Le caractère obligatoire des contrats de l’État n’est pas contestable, et cette affirmation constante et unanime du lien qu’ils imposent à l’État démontre encore l’élimination du concept de puissance.

Aucun organe de l’État ne peut porter atteinte à un contrat, pas même le parlement. L’acte par lequel un organe ou un agent de l’État, même le parlement, supprimerait ou modifierait une obligation contractuelle s’imposant à l’État, serait sans valeur, une sorte de voie de fait et les tribunaux devraient condamner l’État comme si cet acte n’existait pas. La vieille conception des contrats de droit public, qui autorisait l’État à se soustraire à des obligations contractuelles, a fait son temps. Le contrat est un acte juridique ayant le même caractère en droit public et en droit privé ; ou plutôt il n’y a point de distinction à faire entre le droit public et le droit privé et l’État est tenu par les contrats qu’il a passés comme l’est un simple particulier. Qu’on note bien qu’en condamnant l’État, malgré un acte du parlement tendant à le libérer de ses obligations, les tribunaux ne statueraient pas sur une question de responsabilité naissant d’un acte du parlement, mais sur l’action contractuelle et sur l’étendue d’obligations que celui-ci est impuissant à supprimer.

A cet égard le conseil d’État en 1896 et en 1904 a rendu deux arrêts caractéristiques. Par un accord conclu en 1860 avec le gouvernement français certains établissements ecclésiatiques de la Savoie avaient remis des titres de rente (Cartelles) à la France, qui en retour devait leur payer sous forme de traitement l’équivalent des arrérages. En 1883 le parlement français ayant refusé d’inscrire au budget les crédits nécessaires pour le paiement des allocations correspondantes et le ministre ayant en conséquence refusé de les ordonnancer, le conseil d’État par un premier arrêt du 8 août 1896 annula la décision ministérielle et renvoya les parties devant le ministre pour la liquidation de la dette, en un mot condamna l’État français à payer sa dette contractuelle malgré la décision du parlement10. A la séance de la chambre du 22 décembre 1899, M. Caillaux, ministre des Finances, demanda un crédit pour exécuter cet arrêt ; il affirma très nettement le caractère obligatoire des contrats faits par l’État, nonobstant toute décision contraire du parlement. Le 1er juillet 1904 le conseil d’État statuait au profit de la fabrique et du chapitre d’Annecy exactement dans les mêmes termes qu’en 1896 au profit de la fabrique de Saint-Jean-de-Maurienne et par les mêmes motifs11.

On connaît la protestation très nette formulée le 3 décembre 1909 devant la Chambre des députés par M. Millerand, ministre des Travaux publics, contre la proposition de M. Jaurès tendant à voter une loi qui, sous couleur d’interprétation, aurait dégagé l’État de ses obligations envers la compagnie de l’Ouest rachetée.

V. Les opérations matérielles administratives.

Jusqu’à présent nous avons vu l’administration faisant des actes unilatéraux ou contractuels, mais toujours des actes d’ordre juridique. L’expression acte administratif au sens large comprend aussi toute une série d’opérations, qui ont le caractère administratif incontestablement, mais qui n’ont pas le caractère juridique et que pour cette raison on appelle opérations matérielles administratives. Ce sont les actes innombrables que font les agents de l’État pour assurer la gestion des services publics et particulièrement la gestion de ceux que nous avons appelés précédemment les services industriels : travaux publics, transports, postes, télégraphes, téléphones, opérations matérielles de police, opérations matérielles militaires et maritimes… Le nombre et la complexité de ces opérations augmente naturellement chaque jour en même temps que les services deviennent plus nombreux et plus complexes. Elles n’ont pas de caractère juridique en ce sens qu’elles ne sont pas faites en vue de créer par elles-mêmes une situation de droit. Mais comme elles sont déterminées par un but de service public, elles tombent sous la prise du droit. Très souvent elles sont la préparation d’un acte administratif juridique ; elles constituent les conditions de forme exigées pour la validité de cet acte et ainsi elles font partie de l’acte lui-même. Très souvent aussi ces opérations sont l’exécution d’un acte administratif juridique et se relient ainsi directement à lui. Enfin ces opérations matérielles administratives peuvent ne se rattacher à aucun acte administratif juridique comme préparation ou exécution. Même alors elles ne sont point indifférentes au droit, parce qu’elles peuvent être la cause d’une responsabilité de l’administration ou des fonctionnaires envers les particuliers.

L’analyse qui précède, peut-être un peu aride, devait être faite cependant. Elle montre en effet que si les actes administratifs ont des aspects différents suivant les conditions dans lesquelles se produit l’intervention administrative, ils ont deux caractères communs essentiels, un caractère négatif et un caractère positif. D’aucun acte administratif on ne peut dire qu’il soit une manifestation d’une volonté de puissance. De tous au contraire on doit dire qu’ils sont les actes d’un agent public faits pour assurer le fonctionnement d’un service public et devant être faits par conséquent conformément à la loi de ce service.

Ainsi tous les éléments du système de droit public se lient étroitement les uns aux autres. La loi est la disposition par voie générale qui crée le service public, l’organise et règle son fonctionnement. L’acte administratif est l’acte individuel et concret qui doit être fait pour la gestion du service et par conséquent conformément à la loi. Tout procès administratif se ramène finalement à cette question l’acte administratif considéré est-il conforme à la loi du service ?

VI. Conséquences qui résultent, au point de vue du contentieux, du caractère de l’acte administratif.

Si tout ce qui précède est vrai, on aperçoit immédiatement les conséquences qui en résultent au point de vue du contentieux. Est procès administratif tout procès qui pose une question relative au fonctionnement d’un service public. Tout procès de ce genre appartient à la compétence des tribunaux administratifs. Il n’y a point à distinguer si le procès est né d’un acte unilatéral, d’un acte contractuel ou d’une opération matérielle.

Ainsi l’évolution du contentieux administratif s’est faite en un sens tout à fait opposé à celui que semblaient désirer la doctrine et la jurisprudence de la seconde moitié du XIXe siècle et encore M. Laferrière en 1887 et 1896. Dans la conception impérialiste la puissance publique apparaissait dans tout acte administratif et c’est pourquoi la loi du 16 fructidor an III enlevait aux tribunaux judiciaires la connaissance de tous ces actes. On s’efforça alors de distinguer les actes de puissance et ceux où cette puissance n’apparaissait pas. Mais on s’aperçut qu’elle n’était nulle part et que si les actes administratifs avaient un caractère commun, ils le  recevaient de leur destination à un service public. Dès lors il fallait les traiter tous de même au point de vue du contentieux et les soustraire tous à la connaissance des tribunaux judiciaires. Ainsi l’on revenait logiquement à la règle de l’an III. Mais à cette époque on établissait la compétence générale administrative à cause de la puissance publique subjacente à tout acte administratif, aujourd’hui à cause de leur destination.

Cependant on négligerait un fait important si l’on n’ajoutait pas que cette évolution a été singulièrement facilitée, d’un côté par l’ignorance et la pusillanimité des juges judiciaires et d’un autre côté par la haute indépendance, le savoir et la sereine impartialité des membres du conseil d’État. Beaucoup de magistrats judiciaires en sont restés au droit romain et à Pothier. Sans doute quelques arrêts des cours de justice judiciaire renferment les éléments d’un droit civil nouveau évoluant dans un sens parallèle à celui du droit public ; mais, ou bien ils sont inspirés par quelques rares esprits directeurs qui existent encore dans les rangs de la magistrature judiciaire, ou bien ils sont la solution inconsciente imposée aux juges par les circonstances de l’espèce plus fortes qu’eux-mêmes. D’autre part les tribunaux judiciaires même les plus hauts sont encore frappés de cette crainte superstitieuse que pendant longtemps l’administration a inspirée aux Français, et beaucoup sont tout près de considérer un acte administratif comme une chose sacrée. Qu’on ne s’étonne pas après cela que les justiciables aient peu de confiance dans les juges judiciaires dès que leur affaire touche de près ou de loin une question administrative et que tout leur espoir aille au conseil d’État qui, dans maintes circonstances, a su, bien mieux que la cour de cassation, protéger l’individu contre l’arbitraire administratif.

Finalement aujourd’hui toute question de compétence se ramène à ceci : l’administration est-elle ou non assignée à raison d’un acte se rattachant au fonctionnement d’un service public ? Si oui, la compétence est administrative ; sinon elle est judiciaire.

Il n’est pas d’ailleurs inutile de citer les quelques arrêts du conseil d’État qui marquent les principales étapes de cette évolution. En 1903 le conseil s’est trouvé saisi d’un procès né à l’occasion de la délibération d’un conseil général (Saône-et-Loire), qui était sans doute un acte unilatéral, mais dans lequel n’apparaissait à aucun degré la puissance publique : il s’agissait d’une prime allouée pour la destruction des vipères. Le sieur Terrier apportait tant de têtes de vipères qu’il absorbait, dépassait même le crédit inscrit au budget départemental. Le préfet ayant refusé d’ordonnancer les primes dues au sieur Terrier, celui-ci actionne le département devant le conseil d’État, qui se déclare compétent, considérant que le conseil général de Saône-et-Loire avait organisé un service public véritable, que le commissaire du gouvernement avait comparé au service de louveterie fonctionnant dans beaucoup de départements qu’il s’agissait donc d’un procès touchant au fonctionnement d’un service public et que par conséquent le conseil juge de droit commun en matière administrative était compétent12.

Le conseil d’État a toujours admis la compétence administrative pour les procès relatifs à des contrats afférents à des services publics d’État (décret du 11 juin 1806 pour les marchés de fournitures et loi du 28 pluviôse an VIII pour les marchés de travaux publics). Mais on admettait que les procès nés de contrats (autres que les marchés de travaux publics) afférents aux services publics locaux ressortissaient aux tribunaux judiciaires. Aujourd’hui le conseil d’État revendique la connaissance de tous les procès relatifs à des contrats touchant les services publics, même les services locaux. Il l’a décidé très nettement en 1910 dans l’affaire Thérond à propos d’un marché passé par la ville de Montpellier pour l’enlèvement des bêtes mortes, « considérant qu’en traitant dans les conditions ci-dessus rappelées la ville de Montpellier a agi eu vue de l’hygiène et de la sécurité de la population et a eu dès lors pour but d’assurer un service public, qu’ainsi les difficultés pouvant résulter de l’inexécution sont, à défaut d’un texte en attribuant la connaissance à une autre juridiction, de la compétence du conseil d’État13. »

Quant au contentieux des opérations matérielles, il est forcément toujours un contentieux de la responsabilité. Ici l’évolution a été encore plus caractéristique que précédemment. Le premier tribunal des conflits institué par la constitution de 1848 avait jugé que seuls les tribunaux administratifs étaient compétents pour apprécier les conséquences dommageables pouvant résulter de l’exécution d’un service public. On invoquait les lois du 17 juillet 1791 et du 26 septembre 1793 aux termes desquelles, disait-on, l’administration peut seule déclarer l’État débiteur. En réalité ces lois étaient tout à fait étrangères à la question de compétence contentieuse ; elles n’avaient en vue que la liquidation non contentieuse des dettes de l’État. Le vrai motif de la décision était celui qu’on ne disait pas. Sans doute on commençait d’admettre, non d’ailleurs sans de grandes hésitations, la responsabilité de l’État à raison de ses services ; mais on avait le sentiment plus ou moins conscient que cette responsabilité faisait échec au principe jusqu’alors incontesté de la puissance souveraine. C’est pourquoi on voulait réserver à l’autorité administrative compétence exclusive. Malgré cela la cour de cassation sous le Second Empire avait reconnu à plusieurs reprises la compétence des tribunaux judiciaires.

La question se posa devant le tribunal des conflits nouvellement créé par la loi du 24 mai 1812. Il s’agissait d’une action en responsabilité formée contre l’État à raison d’un accident dont un enfant avait été victime à la manufacture des tabacs de Bordeaux. Par une décision rendue après partage, sous la présidence de M. le garde des sceaux Dufaurc, le tribunal des conflits attribue compétence aux tribunaux administratifs. Mais on n’invoque plus les lois de 1790 et de 1793 ; on rappelle vaguement le principe général de la séparation des pouvoirs et on déclare que « la responsabilité qui peut incomber à l’État pour les dommages causés à des particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans les services publics ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports des particuliers, que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue, qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins des services et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés14.

Quelque vagues et peu juridiques que soient ces motifs, ils sont intéressants parce qu’ils annoncent l’évolution qui va s’accomplir. Les membres du haut tribunal ont le sentiment que la responsabilité de l’État à l’occasion des services publics va s’imposer chaque jour avec plus de force, mais qu’elle ne peut pas être une responsabilité du même ordre que celle qui atteint le simple particulier dans ses rapports privés. Sans doute, ils ne formulent pas encore la distinction de la responsabilité pour faute ou subjective et de la responsabilité pour risque ou objective. Cette double notion ne sera précisée que beaucoup plus tard ; mais les juges de 1873 comprennent que la responsabilité de l’État ne peut pas être une responsabilité pour faute, qu’il faut donc écarter la compétence judiciaire parce que les tribunaux civils eux ne comprendraient que cette responsabilité. Il doit en être ainsi même quand il s’agit, comme dans l’espèce, d’un service où n’apparaît en aucune façon la puissance publique. La décision est dès lors tout à fait significative elle tend à réserver aux tribunaux administratifs tous les procès qui soulèvent une question touchant au fonctionnement d’un service public, quel que soit le caractère de l’acte, quel que soit le service intéressé.

La décision Blanco devient ainsi le point de départ de toute une évolution. Les tribunaux judiciaires s’inclinent et refusent de statuer sur les actions en responsabilité contre l’État, à moins qu’un texte ne leur attribue expressément compétence. La logique des choses voulait que l’évolution s’achevât, que les actions en responsabilité contre les départements, les communes, les établissements publics à raison de leurs services publics fussent, elles aussi, jugées par le conseil d’État en premier et en dernier ressort. Cependant on hésita longtemps. Encore en 1906 le tribunal des conflits déclare que les règles relatives à la responsabilité de l’État ne sont pas applicables à celle des communes. Mais finalement la logique l’emporte. La notion du service public est devenue la notion fondamentale du droit public. Qu’ils soient exploités directement parles agents de l’État ou qu’ils soient régionalisés, décentralisés, patrimonialisés, les services présentent toujours les mêmes caractères essentiels ; il n’y a donc aucune raison de faire une distinction au point de vue de la compétence.

C’est pourquoi le tribunal des conflits reconnaît le 29 février 1908 cette compétence pour une action dirigée contre un département. C’est la décision Feutry rendue sur les remarquables conclusions de M. le commissaire du gouvernement Teissier et qui marque comme l’achèvement de l’évolution commencée avec la décision Blanco. Il s’agissait d’une action en responsabilité intentée contre le département de l’Oise à raison d’un incendie qui avait été allumé par un aliéné évadé de l’asile départemental de Clermont. Le tribunal des conflits, après partage, sous la présidence de M. le garde des sceaux Briand, se prononce en faveur de la compétence administrative, « considérant que l’assignation incrimine l’organisation et le fonctionnement d’un service à la charge du département et d’intérêt public, que l’appréciation des fautes qui auraient pu se produire dans l’exécution de ce service n’appartient pas à l’autorité judiciaire15. »

On voit que l’unique et suffisante raison de décider en faveur de la compétence administrative est fondée sur ce fait qu’il s’agit d’apprécier le fonctionnement d’un service public. La même solution doit évidemment être donnée pour les services publics communaux. En effet depuis 1908 les décisions abondent du conseil d’État et des tribunaux judiciaires qui attribuent compétence au conseil d’État pour statuer sur les actions en responsabilité dirigées contre les communes16.

VII. Coup d’œil sur l’étranger.

La fonction administrative nous apparaît bien maintenant comme étant la gestion des services publics conformément à la loi. Le concept de puissance publique est éliminé du domaine administratif comme du domaine législatif. Cette gestion des services publics se fait sous le contrôle des tribunaux administratifs, composés de magistrats administratifs, qui, connaissant les conditions nécessaires au fonctionnement des services publics, présentent toutes les garanties d’indépendance et d’impartialité, savent concilier les intérêts des services et ceux des particuliers. Ainsi toute l’administration est saisie par le droit, placée sous un contrôle juridictionnel. C’est en ce sens surtout que, suivant l’expression allemande, l’État moderne devient un État de droit, un Rechtsstaat.

Cette évolution s’est accomplie particulièrement en France ; mais elle n’est pas spéciale à notre pays. Elle y est certainement beaucoup plus avancée qu’ailleurs ; mais elle se produit exactement dans le même sens à l’étranger, notamment en Allemagne et en Autriche. Il ne peut entrer dans le cadre de ce livre de l’étudier en détail ; mais il importe d’en mentionner le caractère général.

En Allemagne elle a été nettement mise en relief par le professeur Otto Mayer. Il écrit notamment : « Le résultat final, c’est l’identification de la justice administrative avec la juridiction dans le sens strict du mot, c’est-à-dire la déclaration de ce qui est le droit dans le sens individuel. » Et ailleurs : « Nous prenons pour point de départ le recours pour excès de pouvoir du droit français, qui a eu une certaine influence sur le développement du droit allemand, quoique bien souvent on ne l’ait pas bien compris. Il vient, comme le recours en cassation, de l’ancien Régime ; il a fait ses preuves par un long usage ; il s’est perfectionné. A la place de ce recours pour excès de pouvoir nous rencontrons dans le droit allemand la demande en nullité pour violation de la loi… » Le professeur Otto Mayer explique ensuite que cependant la jurisprudence allemande n’est pas encore arrivée à la notion de détournement de pouvoir, qui occupe une si grande place, comme on le verra au chapitre suivant, dans la jurisprudence française17.

Il n’est pas jusqu’à l’Angleterre et aux États-Unis, dont les conceptions juridiques sont si différentes des nôtres, qui n’entrent eux aussi dans le grand courant du droit public moderne, et qui ne tendent à organiser le contrôle juridictionnel de toute l’activité administrative, considérée comme la gestion des services publics. L’influence française n’est certainement pas étrangère à cette évolution qui est d’ailleurs tout à fait à ses débuts.

Jusqu’à présent dans les pays anglo-saxons, contrairement à ce que l’on dit habituellement, le contrôle juridictionnel de l’administration était extrêmement restreint. On nous a souvent montré comme un idéal et on a prétendu même introduire en France le système anglo-saxon d’après lequel les procès administratifs sont de la compétence des juridictions ordinaires. C’est une grande erreur. En réalité les prétendues poursuites contre l’administration, en Angleterre et en Amérique, jusqu’à ces derniers temps, ne consistaient presque uniquement qu’en poursuites contre les administrateurs pris individuellement, et, comme le fait très justement observer M. Hauriou, « il manque ainsi pratiquement les deux grandes ressources du contentieux administratif français, les moyens d’annulation contre les actes administratifs et les recours en indemnité contre les personnes morales administratives18. » Or aujourd’hui ces deux ressources tendent à s’introduire dans le droit anglo-saxon. Des tribunaux spéciaux sont organisés ; ou bien on a donné aux tribunaux ordinaires une compétence spéciale pour connaître des procès contre l’administration, soit des actions en responsabilité, soit des recours formés directement contre les actes administratifs.

En Angleterre les règlements du gouvernement central peuvent toujours être cassés par les tribunaux comme ultra vires, c’est-à-dire comme étant faits au delà de la délégation législative en vertu de laquelle le gouvernement fait ses règlements. Les ordonnances des assemblées locales peuvent être cassées par les tribunaux comme étant portées ultra vires ou comme irraisonnables. Enfin la législation récente a parfois donné, pour des objets particuliers, à des organes administratifs une véritable compétence juridictionnelle ; et cela constitue comme un embryon de contentieux administratif. La voie est ouverte ; l’évolution ira vite19.

Aux Etats-Unis elle parait plus avancée. En 1855 une loi fut votée qui instituait un tribunal pour examiner les réclamations fondées sur une loi ou sur un contrat et dirigées contre le gouvernement central. Au début les décisions de cette cour n’avaient aucun effet juridique ;  elles étaient rédigées sous la forme de bills qui devaient être approuvés par le congrès. Plus tard on fit du Court of claims un tribunal véritable dont les arrêts sont par eux-mêmes obligatoires pour le secrétaire du Trésor. Appel de la décision du Court o f claims peut être porté devant la haute cour.

Par un système compliqué de writs les tribunaux américains peuvent annuler des décisions administratives mais ils ne peuvent dans ces writs examiner les questions de fait ou d’opportunité qui ont été résolues par les autorités administratives. « Le principe s’applique quel que soit le rang ou le caractère du fonctionnaire qui doit être contrôlé. Quelque humble qu’il soit, s’il a un pouvoir discrétionnaire, il l’exerce à l’abri de tout contrôle ; quelque puissant qu’il soit il doit agir conformément à la loi20. »

Dans plusieurs hypothèses des lois spéciales ont donné expressément aux tribunaux un contrôle sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration. Enfin certaines lois ont organisé expressément un droit de recours contre les décisions des fonctionnaires administratifs devant les cours de session trimestrielle ou devant les cours de comté, qui les ont presque partout remplacées. Par exemple dans l’État de New-York toute personne intéressée peut former un recours devant la cour de comté contre la décision du superintendant des indigents relativement à un domicile de secours.

Ainsi s’organise peu à peu la protection juridictionnelle de l’individu contre l’administration. Mais on voit qu’elle est encore bien incomplète. Pas plus aux États-Unis qu’en Angleterre, on n’est arrivé à la notion générale du détournement de pouvoir. La notion d’acte discrétionnaire plane toujours sur l’activité administrative. On verra au chapitre suivant que le droit administratif français, au contraire, s’en est complètement affranchi. Enfin d’autre part ce fait que le contrôle juridictionnel est confié le plus souvent aux tribunaux de droit commun, étrangers par leur origine et par leur caractère à l’administration, prive les administrés d’une garantie que ceux-ci possèdent au contraire en France. Les tribunaux américains restent toujours bien timides à l’égard du pouvoir exécutif et M. Goodnow écrit ceci : « Pour des raisons politiques, les tribunaux ont d’une manière générale posé la règle qu’ils n’exerceront pas leur juridiction, lorsqu’elle les amènerait en conflit direct avec le chef de l’exécutif. La règle est certaine en ce qui concerne le président des États-Unis ; elle ne l’est pas autant en ce qui touche les gouverneurs des différents États21. »

L’évolution essentiellement progressive du droit administratif français s’est affirmée d’une manière très nette au Congrès des sciences administratives qui s’est réuni à Bruxelles au mois d’août 1910. Là on a pu constater qu’aucun droit public moderne ne protégeait l’administré d’une manière aussi complète que le droit français, que notre pays est à la tête du mouvement en avant pour le droit privé comme pour le droit public. La France le doit pour le droit privé à ce que son code est vieux de plus d’un siècle et que ses juristes et ses tribunaux sont arrivés à s’affranchir des liens d’une étroite exégèse. Pour le droit public elle le doit à ce qu’elle n’a pas de code du tout et à ce que la haute juridiction qu’est le conseil d’État, administrative par son origine et par sa procédure, judiciaire par l’indépendance et l’impartialité de ses membres, a su créer les éléments d’un contentieux essentiellement protecteur de l’administré.

1. Questions de droit, V^e Pouvoir judiciaire, 1829, VI, p. 306. [↩]
2. Page 166. [↩]
3. Laferrière, Juridiction et contentieux, 2^e édit., 1896, p. 6. [↩]
4. Berthélemy, 5^e édit. 1908, p. 18 et 43 ; 7^e édit. 1913, p. 139. [↩]
5. Des Transformations générales du droit privé depuis le code Napoléon, 1912, p. 52 et suiv. [↩]
6. Revue du droit public, 1911, p. 61, avec les trois arrêts du 18 novembre 1910, 13 et 20 janvier 1911. [↩]
7. Hatscheck, Die rechtliche Stellung des Fiscus, 1899 ; Ducrocq, Droit administratif, 7^e édit., IV, p. 11 et suiv. [↩]
8. Jellinek. System der öffentlichen subjektiven Rechte, 2^e édit. 1905, p. 209 ; Michoud, Théorie de la personnalité morale, I, 1906, p. 262. [↩]
9. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 2^e édit. 1905, p. 357. [↩]
10. Recueil, 1896, p. 660. [↩]
11. Recueil, 1904, p. 533. [↩]
12. Conseil d’État, 6 février 1903, Recueil, p. 94, avec les conclusions de M. Romieu ; Sirey, 1903, III, p. 25, avec une note de M. Hauriou. [↩]
13. Conseil d’État, 4 mai 1910, Recueil, p. 193, avec les conclusions de M. Pichat ; Sirey, 1911, III, p. 17, avec une note de M. Hauriou ; Revue du droit public, 1910, p. 353, avec une note de M. Jèze. [↩]
14. Tribunal des conflits (Blanco), 1^er février 1873, Sirey 1873, II, p. 153, avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement David. [↩]
15. Tribunal des conflits, 29 février 1908, Recueil, p. 208, avec les conclusions de M. Teissier ; Sirey, 1908, III, p. 98, note de M. Hauriou ; Revue du droit public, 1908, p. 266, note de M. Jèze. [↩]
16. Tribunal des conflits (Fonscolombe), 11 avril 1908, Recueil, p. 448 ; Bordeaux, 6 décembre 1909, Revue générale d’administration, 1910, III, p. 194 ; Toulouse, 21 juillet 1909, Sirey, 1911, II, p. 281. [↩]
17. Otto Mayer, Le droit administratif allemand, édit. française, 1903, I, p. 210 et 247. [↩]
18. Droit administratif, 7^e édit., 1911, p. 935, note 1. [↩]
19. Dicey, Introduction à l’étude du droit constitutionnel, édition française, 1902, p. 454 ; Jenks, Le régime de droit dans le droit administratif anglais, dans Actes du Congrès des sciences administratives de Bruxelles, 1910. [↩]
20. Goodnow, Les Principes du droit administratif des États-Unis, édit. française, 1907, p. 487. [↩]
21. Goodnow, loc. cit., p. 489. [↩]