L’opération de travaux publics, dont le caractère est si particulier, et dont le contentieux est si énergiquement réservé aux conseils de préfecture, doit-elle ce caractère uniquement à son objet, ou bien le doit-elle aussi aux formalités administratives dont elle est d’ordinaire accompagnée ? Telle est la question intéressante que notre décision du Tribunal des conflits, rapprochée de nombreuses décisions antérieures, nous convie à examiner.

Cet examen doit être fait à la lumière de deux principes : a) le premier est que le droit administratif n’est point formaliste et s’attache de préférence au fond des choses; la théorie du recours pour excès de pouvoir en fournit une preuve bien connue, car le recours est possible contre les simples décisions des autorités administratives, quelle qu’en soit la forme, fussent-elles de simples lettres missives ou des dépêches, alors même que, dans l’hypothèse, la formule de l’arrêté eût dû être employée, pourvu qu’au fond, la décision présente le caractère d’un acte d’administration exécutoire (V. Cons. d’Etat, 6 août 1881, Sicre, S. 1883.3.28; P. chr.; 23 nov. 1894, Conseil presbytéral et Consistoire évangélique de la Confession d’Augsbourg de Paris, S. et P. 1896.3.139); b) le deuxième principe est que la compétence du conseil de préfecture doit être étendue autant que possible dans les matières de travaux publics, et cela afin que, dans des affaires aussi graves qui sont celles où les finances publiques sont le plus sérieusement engagées, il ne se produise point de contrariétés de décisions; nous avons bien des fois été amenés à constater l’influence de ce second principe, surtout dans la jurisprudence du Conseil d’Etat (V. Trib. des conflits, 11 juillet 1891, Lagrave, S. et P. 1893.3.81; Cons. d’Etat, 9 mars 1894, Daubard, S. et P. 1895.3.105, et les notes de M. Hauriou.)

Ces deux principes combinés portent à penser que l’opération de travaux publics doit être diagnostiquée bien plus d’après son objet, c’est- à-dire d’après l’ouvrage public auquel elle aboutit, que d’après les formalités qui l’accompagnent, et qu’en somme, elle doit être reconnue dès qu’il y a exécution d’un travail de construction ou d’entretien d’un immeuble pour le compte d’une personne administrative en vue d’un service public. La véritable définition de l’opération de travaux publics serait toute opération qui aboutit à la construction d’un ouvrage public, et le caractère public de l’ouvrage serait lui-même uniquement détermine par sa destination. Toutefois, pour coordonner les décisions rendues, de nombreuses distinctions sont nécessaires.

Et d’abord, il convient de distinguer entre les formalités administratives qui accompagnent d’ordinaire une opération de travaux publics. Il en est qui la précèdent et qui n’en font point partie, parce qu’elles se rattachent à une autre opération concomitante. – C’est ainsi que, lorsqu’une expropriation pour cause d’utilité publique est nécessaire pour l’exécution d’un travail, cette expropriation demande une déclaration d’utilité publique et des enquêtes, mais ces formalités sont uniquement relatives à l’expropriation, elles ne sont point constitutives de l’opération de travaux publics (Cette doctrine a été consacrée par un arrêt du Conseil d’Etat du 5 mai 1893, Sommelet c. Comm. de Rolampont, S. et P. 1895.3.1, et la note de M. Hauriou. Cf. Cons. d’Etat, 26 janv. 1894, Lebreton, S. et P. 1896.3.3; Trib. des conflits, 26 mai 1894, de Gasté, S. et P. 1896.3.33, et la note de M. Hauriou). — Il est d’autres formalités uniquement relatives au marché passé avec l’entrepreneur pour l’exécution du travail public; elles ne sont pas non plus constitutives de l’opération de travaux publics. Car, malgré des habitudes vicieuses de langage, il ne faut point confondre « marché de travaux publics » et «  opération de travaux publics »; on sait que l’opération de travaux publics peut- être exécutée de diverses façons, par marché ou entreprise, en régie, par concession; le marché ou l’entreprise ne sont donc qu’un mode d’exécution dont l’opération de travaux publics est en soi indépendante. C’est ainsi qu’il a été fort correctement décidé que l’absence d’adjudication publique ne suffit pas à enlever son caractère à une opération de travaux publics, parce que ce n’est qu’une irrégularité du marché (V. Cons. d’Etat, 14 novembre 1879, Bourgeois. Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 157).

Mais il est d’autres formalités administratives qui pourraient, à bon droit, être considérées comme constitutives de l’opération de travaux publics; ce sont les décisions des autorités qui sont compétentes pour statuer définitivement sur le projet de travaux, décisions du conseil général ou du conseil municipal pour certains travaux du département ou de la commune, décisions de l’autorité supérieure pour des travaux de l’Etat ou bien pour des travaux des administrations locales qui nécessitent (‘intervention de la tutelle; ce sont encore des décisions administratives spéciales qui doivent intervenir pour que telle ou telle conséquence des travaux publics puisse se produire, par exemple, les arrêtés préfectoraux nécessaires pour l’exercice du droit d’occupation temporaire (Décr., 8 févr. 1868, art. 1er ; L. 29 déc. 1892, art. 1 et 3). Ce sont ces formalités administratives de la dernière espèce dont nous devons discuter l’influence sur l’opération de travaux publics.

 I. — Le cas le plus simple est, croyons-nous, celui des arrêtés préfectoraux nécessaires à l’exercice du droit d’occupation temporaire; il est prévu par des textes, et nous devons l’examiner d’abord, par cela même qu’il nous arrêtera moins longtemps. d’une part, la nécessite d’un arrêté préfectoral, posée par le décret du 8 février 1868, art. 1er  a été affirmée à nouveau par la loi du 29 décembre 1892, art. 1 et 3; d’autre part, les occupations temporaires non précédées d’arrêté préfectoral, ou dépassant les limites prévues par ledit arrêté, déjà qualifiées de voies de fait par la jurisprudence antérieure, sont considérées par la loi nouvelle comme des délits, et punies de peines correctionnelles (art. 16). Les occupations temporaires irrégulières ne sont donc plus des incidents de l’opération de travaux publics; elles perdent ce caractère pour devenir des voies de fait; elles ne sont plus justiciables des conseils de préfecture, mais des tribunaux répressifs de droit commun (V. Trib. des conflits, 12 mai 1877, Gagne, S. 1879.2.128; P. chr.); Cons. D’Etat, 6 fevr. 1891, Guillaumin, S. et P. 1893.3.16; 9 mai 1891, Lebel, S. et P. 1893.3.56, et la note sous Paris, 25 févr. 1893, S. et P. 1896.2.82). Cf. Laferrière, Tr. de la juridict. adm., 2e éd., t. II, p. 177 et 178; Sanlaville, de l’occupation définitive sans expropriation, p. 15; Bourcart, De l’occupation temporaire, Rev. qen. d’administration, 1894, t. III, p. 410 et s.; Delanney, Les occupations temporaires, p. 53 et s.; Doussaud, Commentaire de la loi du 29 déc. 1892, p. 31 et s.; et S. et P. Lois annotées de 1893, p. 510, note 15).

II. — Le cas des opérations de travaux publics qui n’ont pas été décidées, dans leur principe même, par les autorités administratives qui avaient qualité pour les décider, présente plus de difficultés. Un ouvrage public construit pour le compte d’une commune, et en vue d’un service public, mais sans que la construction en ait été votée par le conseil municipal, ou bien sans que la délibération dudit conseil ait été régulièrement approuvée, a-t-il été construit en vertu d’une véritable opération de travaux publics ? En d’autres termes, suffit-il qu’un ouvrage public ait été construit pour le compte d’une personne administrative, ou faut-il encore que la construction en ait été régulièrement décidée par les organes de cette personne administrative ? La gestion d’affaire d’un tiers zélé mais incompétent, intervenue d’une façon plus ou moins opportune pour engager les travaux, a-t-elle pour résultat de dénaturer l’opération de travaux publics ?

Les décisions rendues nous obligent à distinguer deux hypothèses, celle des relations pécuniaires entre l’Administration, l’entrepreneur de travaux et le gérant d’affaires, d’une part, et, d’autre part, celle des indemnités qui peuvent être demandées par des tiers pour accidents ou dommages occasionnés par les travaux ou par l’ouvrage

A. En ce qui concerne les relations pécuniaires de l’Administration, de l’entrepreneur de travaux et du gérant d’affaires, la jurisprudence est fixée dans le sens de l’existence de l’opération de travaux publics, et, par conséquent, de la compétence du conseil de préfecture, dès qu’il y a ouvrage public par destination, malgré l’absence des décisions des autorités compétentes. Notre décision du Tribunal des conflits, Réaux, est formelle : «  Considérant que les travaux de construction et d’aménagement d’un groupe scolaire communal constituent des travaux publics; que le fait que les délibérations concernant l’exécution de ce projet seraient entachées de certaines irrégularités, ou n’auraient pas été expressément approuvées par l’autorité préfectorale, ne saurait enlever à ces travaux le caractère qu’ils tiennent de leur objet. » Et cette décision ne fait que confirmer nombre de décisions antérieures (V. Cass. 28 juin 1853, S. 1854.1.44; P. 1855.2.118; Cons. d’Etat, 21 févr. 1873, Grenier, S. 1875.2.62; P. Chr.; 21 nov. 1879, Pastré, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 725; Trib. des conflits, 26 juin 1880, Valette, Ibid., p. 613; 15 janv. 1881, Dasque, S. 1882.3.36; P. chr.; Cons. d’Etat, 14 janv. 1881, Rouxel, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 74; 3 juin 1881, Lorenzoni, Ibid., p. 610; 16 déc. 1881, Commune de Plaisance, S. 1883.3.47; P. chr.; 13 mai 1892, Commune de Longpré-les-Corps-Saints, S. et P. 1894.3.39). La circonstance qu’il y avait gestion d’affaires, relevée dans les arrêts Valette, Dasque, Commune de Longpré, précités, n’a point fait obstacle à l’attribution de compétence au conseil de préfecture; au contraire, on a compris qu’il importait de réserver à cette juridiction l’appréciation de l’utilité de la gestion d’affaires, lorsque celle-ci aboutit à la construction d’un ouvrage public (Cf. Cass. 6 juin 1893, S. et P. 1895.1.185, et la note de M. Hauriou).

B. La jurisprudence est moins fixée en ce qui concerne les dommages’ occasionnes a des tiers par réexécution de I ‘ouvrage public. II s’agit, bien entendu, des dommages autres que l’occupation temporaire. Nous avons traite plus haut du cas de l’occupation temporaire; il est mis tout à fait à part par cette règle légale qui exige, à peine de délit, que l’occupation soit autorisée en elle-même par un arrêté préfectoral. Nous voulons parler ici, soit des dommages permanents, soit des accidents aux personnes ou des accidents aux. Propriétés qui peuvent se produire en dehors de l’occupation temporaire.

M. Laferrière (op. cit., p. 177 et s.), applique à tous ces dommages la même doctrine qu’à ceux qui résultent de l’occupation temporaire; par conséquent, si les travaux ont été irrégulièrement décidés ou si les décisions auxquelles ils ont donne lieu ont été outrepassées, il pense que les dommages ne résultent plus d’une véritable opération de travaux publics, et qu’il n’y a plus compétence du conseil de préfecture; il cite à l’appui de sa manière de voir les décisions suivantes (Cons. d’Etat, 22 janv. 1857; Gilbert, P. chr.; 17 mars 1859, Martel, P. chr.; 28 mai 1868, Thome, S. 1869.2.187; P. chr.; Trib. des conflits, 29 nov. 1879, Balas, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 763; 19 nov. 1881, Duru, Ibid., p. 922; 24 mai 1884, Sauze, S. 1886.3.17; P. chr.; 9 mai 1891, Lebel, S. et P. 1893.3.56; et en sens contraire, Cons. d’Etat, 13 mars 1885, Ville de Limoges, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 331; 4 juill. 1890, Bertin, S. et P. 1892.3.128).

Nous croyons, quant à nous, qu’on n’est pas en droit d’opérer un rapprochement entre les dommages résultant de l’occupation temporaire et tous les autres dommages indistinctement. Si les dommages résultant d’une occupation temporaire irrégulièrement autorisé constituent des voies de fait justiciables des tribunaux ordinaires, c’est en vertu de dispositions légales précises, qui sont spéciales au cas de l’occupation temporaire (V. supra); dès que l’on sort de cette hypothèse, de cette conséquence de l’opération de travaux publics qui a été l’objet d’une législation à part, on retombe dans le droit commun de L’opération de travaux publics; or, ce droit commit nous parait être qu’il y a travaux publics et conséquences de travaux publics dès qu’il y a ouvrage public par destination. C’est la solution unanimement admise quand il s’agit des rapports pécuniaires de l’Administration et des entrepreneurs; il n’y a pas de raison pour ne pas l’étendre à notre cas. Pour les dommages permanents, on sait combien la théorie est d’origine administrative (V. sur la question, Cass. 23 juill. 1889, S. et P. 1892.1.404, et le renvoi). Pour les accidents aux personnes, on sait combien le Conseil d’Etat a lutté contre le Tribunal des conflits pour faire triompher l’unité de juridiction (V. la note de M. Hauriou et les renvois sous Cons. d’Etat, 9 mars 1894, Daubard, S. et P. 1895.3.105; Laferrière, op. cit., t. II, p. 165 et s.). Ce n’est pas le moment d’introduire une autre cause de variété de jurisprudence en distinguant des opérations de travaux publics régulières et d’autres qui ne le seraient pas.

Si l’on examine les décisions citées par M. Laferrière à l’appui de son opinion, elles n’apparaissent point toutes également pertinentes. On peut les diviser en trois groupes :

1° Il est d’abord quatre de ces décisions qui sont relatives à des hypothèses d’occupations temporaires irrégulières, par conséquent à des voies de fait qui entraînent certainement compétence judiciaire, à raison de la législation spéciale de l’occupation temporaire; ce sont les décisions (Cons. d’Etat, 22 janv. 1857, Gilbert; ’28 mai 1868, Thome; Trib. des conflits, 9 mai 1881, Lebel; 19 nov. 1881, Duru, précités; et l’on pourrait y joindre Paris, 25 févr. 1893, précité). Dans la décision Gilbert, notamment, il s’agit d’un abatage d’arbres par un syndicat de curage en dehors des limites fixées par les règlements de curage; cet abatage constitue un dommage en soi temporaire, et le cas est très analogue à l’occupation temporaire exercée en dehors des limites de l’arrêté préfectoral. Dans la décision Duru, l’inobservation des formalités du décret du 8 février 1868, c’est-à-dire des formalités relatives à l’occupation temporaire, est formellement relevée. La décision Lebel, 9 mai 1891, précitée, est une affaire de fouilles irrégulières, par conséquent d’occupation temporaire. Les deux autres arrêts sont relatifs également à des hypothèses très voisines de l’occupation temporaire.

2° La décision du Conseil d’Etat, 17 mars 1859, Martel, est bien relative à une hypothèse de dommages permanents, car il s’agit du préjudice résultant de la suppression d’un pont; mais l’irrégularité que l’on invoquait ne provenait pas de l’opération de travaux publics entreprise, qui n’était autre que I ‘agrandissement de la gare Saint-Lazare; elle provenait de ce que le pont supprime, faisant partie d’une voie publique, aurait dis, au préalable, être désaffecte et ne l’avait pas été; il y avait donc, comme dans les cas d’occupation temporaire, inobservation d’une formalité spéciale, et non pas d’une formalité inhérente à l’opération principale; on comprend que le Conseil d’Etat se soit laisse entraîner à statuer comme en matière d’occupations temporaires irrégulières, quoique, à la vérité, il eût été mieux inspiré en se prononçant pour la compétence du conseil de préfecture.

3° Enfin, les dernières décisions; citées par M. Laferrière sont relatives à une question sur laquelle le Tribunal des conflits et le Conseil d’Etat sont en désaccord. II s’agit de barrages établis en rivière pour assurer l’alimentation d’eau, soit d’une ville, soit d’une gare de chemin de fer; ces barrages doivent laisser passer une certaine quantité d’eau au profit des riverains inférieurs; il se produit des abus, les vannes restent fermées. les riverains inférieurs ne reçoivent pas la quantité d’eau voulue; c’est un abus de jouissance d’un ouvrage public, et en somme un dommage cause parce que les décisions administratives réglant l’usage de l’ouvrage ont été outrepassées; ce sont donc des conséquences de l’opération de travaux publics qui se produisent en dehors des décisions et autorisations administratives. Le Tribunal des conflits, assimilant ces hypothèses au cas de l’occupation temporaire exercée au delà du périmètre fixé par l’arrête préfectoral, se prononce pour la compétence judiciaire (V. Trib. des conflits, 29 nov. 1879, Balas; 24 mai 1884, Sauze, précités, et les conclusions conformes du commissaire du gouvernement dans le Recueil des arrêts du Conseil d’Etat, 1884, p. 434). Le Conseil d’Etat, au contraire, estimant que c’est plutôt une hypothèse de dommages permanents, se prononce pour qu’on ne s’éloigne pas de l’idée de travail public, et affirme la compétence du conseil de préfecture (V. Cons. d’Etat, 13 mars 1885, Ville de Limoges; et 4 juill. 1890, Bertin, précités).

En résumé, les décisions rassemblées par M. Laferrière prouvent, non point que tous les dommages résultant d’opérations de travaux publics irrégulières doivent être traités comme ceux qui résultent des occupations temporaires irrégulières, mais seulement que ceux qui se rapprochent des cas d’occupation temporaire irrégulière doivent être traités comme ces cas; quant aux dommages qui ne ressemblent pas à des occupations temporaires, ils échappent à la législation spéciale qui régit ces occupations; ils rentrent dans le droit commun, témoin les décisions Ville de Limoges et Bertin.

Conclusion : pour les dommages résultant d’occupations temporaires irrégulières, compétence judiciaire, parce qu’une législation spéciale les qualifie de voies de fait; mais, pour tous les autres dommages et pour les relations pécuniaires de l’Administration et des entrepreneurs, comme on échappe à cette législation spéciale, compétence du conseil de préfecture d’après le droit commun; l’irrégularité de l’opération de travaux publics est indifférente, pourvu que l’ouvrage soit public par sa destination.