L’Italie est à la cinquantième place dans le classement Doing Business de la Banque Mondiale en ce qui concerne les démarches nécessaires pour lancer une activité commerciale ou entrepreneuriale. Et ce, alors que le droit italien a codifié depuis longtemps la possibilité de recourir à une simple déclaration préalable pour entreprendre une nouvelle activité.

En réalité, les règles relatives au régime de la déclaration préalable ont subi maintes modifications et ont été caractérisées par la plus grande incertitude et une illisibilité certaine. C’est à cette paralysie que s’attaque la loi Madia du 7 août 2015, qui, à son article 5, s’intéresse aux différentes décisions que l’administration peut prendre sur demande d’un administré.

En effet, le droit italien prévoit différentes hypothèses : l’autorisation expresse, la déclaration préalable, la simple communication et le silence valant consentement (sur ce dernier, v. notre commentaire de l’article 3 de la loi Madia dans cette Revue). Les différences entre ces régimes et, surtout, le choix du régime que l’administré doit respecter lors du dépôt d’une demande ont soulevé de très nombreux doutes interprétatifs. En particulier, la législation relative à la déclaration préalable – et ses déclinaisons dans des secteurs spécifiques, tels que l’urbanisme – a subi plusieurs modifications au fil des années. Après avoir changé de nom plusieurs fois, elle s’appelle désormais segnalazione cerificata d’inizio attività ou SCIA et est régie par l’article 19 de la loi n° 241/1990. La réforme Madia se concentre spécifiquement sur cette dernière, tout en s’intéressant aux autres régimes administratifs.

Alors que la réforme Madia ne revient pas sur les caractéristiques essentielles de la SCIA (I), elle apporte des précisions importantes quant à ses modalités de mise en œuvre et au choix du régime applicable aux différentes demandes des administrés (II).

I. La SCIA, un acte privé avec des effets administratifs

Aux termes de l’article 19 de la loi n° 241/1990, la SCIA se substitue à toute autorisation, licence, concession ou permis octroyés par l’administration. Elle est utilisée, notamment, pour l’inscription à des ordres professionnels ou registres nécessaire à l’exercice d’une activité entrepreneuriale, commerciale ou artisanale. La SCIA doit être accompagnée d’une auto déclaration, contentant tous les éléments requis par la loi, et peut être présentée par lettre recommandée avec accusé de réception, sauf s’il est prévu qu’elle doive obligatoirement être présentée par voie informatique.

La possibilité de présenter une SCIA est, cependant, soumise à plusieurs conditions. En premier lieu, l’octroi de l’autorisation à laquelle la SCIA se substitue doit être exclusivement subordonnée à des conditions objectives, prévues par la loi ou les règlements. En substance, il faut que l’administration ne jouisse d’aucun marge d’appréciation par rapport à la situation dont la SCIA fait l’objet. En outre, il faut qu’aucune limite quantitative ne soit fixée. Il y a, enfin, des exceptions pour certaines matières. Il s’agit, notamment, du cas dans lequel il existe des sujétions environnementales, culturelles ou paysagères et des actes pour lesquels sont compétentes les administrations chargées de la défense, la sécurité, l’immigration, l’asile, la justice, les finances.

Une fois la SCIA présentée, l’activité qui en fait l’objet peut démarrer. L’administration n’est pas, bien évidemment, privée de tout instrument pour s’y opposer. Elle dispose de soixante jours pour adopter une interdiction de poursuivre l’activité, lorsqu’elle constate que les conditions ne sont pas remplies. Mais ses pouvoirs ne sont pas limités à l’interdiction, car ils se situent sur une échelle que la réforme Madia vient de préciser. En premier lieu, l’administration peut ordonner l’adoption de certaines mesures pour conformer l’activité aux prescriptions normatives, sans suspendre l’exécution de l’activité. L’administré dispose d’un délai maximum de trente jours pour les mettre en œuvre, à défaut de quoi l’activité est interdite. En outre, l’administration peut suspendre l’activité lorsque l’administré a présenté des fausses déclarations ou il y a une atteinte à l’environnement, le patrimoine culturel ou naturel, la santé ou la sécurité publiques, la défense nationale. Dans cette hypothèse, si l’administré régularise sa position, la SCIA produit ses effets selon le processus ordinaire. Enfin, au-delà du délai de soixante jours, l’administration peut toujours interdire l’activité lorsque les conditions de l’annulation d’office sont remplies, comme nous l’avons indiqué dans le commentaire de l’article 6 de la loi Madia.

Ce lien avec l’annulation d’office, qui concernerait par construction un acte administratif, a permis à la doctrine et à la jurisprudence de s’interroger sur la nature de la SCIA : s’agit-il d’un acte privé ou d’un acte administratif ? Y a-t-il un acte administratif qui se forme de manière tacite à l’expiration du délai de soixante jours dont dispose l’administration après le dépôt de la SCIA ? La réponse est que la SCIA est un acte essentiellement privé et qu’à défaut d’opposition de la part de l’administration il y aurait, selon la jurisprudence du Conseil d’État italien, une décision implicite rejetant l’interdiction que l’administration aurait pu opposer à la SCIA. Cette décision implicite constitue un acte administratif que l’administration pourrait successivement annuler d’office (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 15/2011).

Depuis 2011 (décret-loi n° 138 du 13 août 2011), le principe de la nature privée de la SCIA est inscrit à l’alinéa 6-ter de l’article 19, qui précise également qu’avant l’expiration du délai de soixante jours les tiers intéressées peuvent exclusivement solliciter l’administration à adopter les décisions que la loi prévoit et, en cas d’inertie, s’adresser au juge administratif pour qu’il reconnaisse l’obligation de l’administration à intervenir1.

Ce cadre juridique, que la loi a plusieurs fois modifié et la jurisprudence affiné, nécessitait d’une clarification que la réforme Madia essaie d’apporter.

II. Comment (essayer de) simplifier les démarches des administrés vis-à-vis de l’administration

La loi Madia intervient sur les différents régimes administratifs (autorisation, SCIA, communication préalable, silence valant consentement) par son article 5, qui contient les principes d’une réforme qui doit être mise en œuvre par des décrets législatifs2. En particulier, la réforme sur ce point porte sur deux aspects différents : d’un côté, le Gouvernement doit préciser, pour chaque démarche que un administré doit accomplir auprès de l’administration, quel est le régime applicable ; de l’autre, il doit fixer des règles générales pour les activités pour lesquelles une SCIA suffit. Le Gouvernement a complété ce second volet par l’adoption du décret législatif n° 126 du 30 juin 2016, alors que le premier décret doit encore être définitivement approuvé, le projet ayant été examiné en voie préliminaire par le Conseil des ministres le 15 juin dernier.

Le décret n° 126 contient essentiellement deux ordres de dispositions, qui concernent, d’une part, les informations que l’administration doit fournir au public et, d’autre part, les modalités de présentation d’une demande, d’une communication ou d’une SCIA.

Concernant l’information au public, le décret contient des règles apparemment de bon sens, mais qui ne sont pas toujours évidentes pour le citoyen ou l’entreprise qui a affaire à la jungle que représente souvent l’administration italienne. En premier lieu, il est prévu que chaque administration adopte des formulaires standardisés qui décrivent exactement le contenu des demandes ou de la SCIA que l’administré dépose auprès de l’administration, ainsi que les pièces à joindre. Ces formulaires doivent, en outre, être publiés sur le site internet des administrations.

L’introduction de formulaires standardisés n’a pas comme seul objectif d’informer le public : elle constitue également un engagement de l’administration vis-à-vis des administrés. En effet, il est prévu que l’administration ne peut exiger aucune autre information ou document que ceux qui sont indiqués dans les formulaires. Un garde-fou particulièrement fort est prévu à cette fin – toujours faut-il qu’il soit mis en œuvre : le fonctionnaire qui demande de la documentation ultérieure par rapport à celle prévue risque d’être suspendu du service et privé de rémunération pour une période allant de trois jours à six mois.

D’autres dispositions du décret du 30 juin 2016 précisent les modalités de présentation d’une demande d’autorisation, d’une communication ou d’une SCIA, dans l’optique d’assainir les relations entre l’administration et le public, historiquement caractérisées par une très grande lourdeur qui pèse sur ce dernier.

D’une part, il est prévu que l’administré reçoive un récépissé, dans lequel est indiqué le délai dans lequel l’administration est tenue à se prononcer ou son silence va valoir consentement. Il est également prévu que ce délai commence à courir le jour même du dépôt de la demande, afin d’éviter que la demande soit formellement enregistrée après le dépôt, en rallongeant artificiellement le délai, et ce même dans l’hypothèse où le récépissé ne serait pas délivré.

D’autre part, la tâche des administrés est simplifiée par l’introduction de la « concentration des régimes administratifs », qui prévoit la possibilité de s’adresser à une seule administration, même si plusieurs demandes doivent être présentées pour la réalisation du même projet. En particulier, chaque administration doit indiquer dans son site internet le guichet unique auquel les administrés peuvent s’adresser pour le dépôt d’une SCIA, alors même que plusieurs administration ou plusieurs services de la même administration seraient impliqués.

Si pour l’activité en question est prévue le dépôt d’une SCIA (par exemple, pour le lancement d’une activité commerciale), mais d’autres SCIA ou communication sont nécessaires (par exemple, pour effectuer des travaux de faible ampleur à l’intérieur du magasin), l’administré peut présenter une seule SCIA, l’administration qui la reçoit (dans notre exemple, le service chargé du commerce) devant la transmettre aux autres administrations intéressées (le service chargé de l’urbanisme). Si, en revanche, la SCIA doit s’accompagner d’autres démarches plus lourdes que l’obtention d’une autre SCIA, tels qu’un avis d’une autre administration ou une instruction plus approfondie de la parte de l’administration, cette dernière est chargée de convoquer une conferenza di servizi, que nous avons évoquée dans notre commentaire de l’article 3 précité et à laquelle est consacrée le commentaire de l’article 2 de la loi Madia dans cette Revue, l’administré ne pouvant pas débuter son activité tant qu’il ne reçoit pas communication de la fin de l’instruction de la part de l’administration.

1. Le juge peut se prononcer exclusivement dans les hypothèses dans lesquelles l’administration n’a pas de marge d’appréciation dans l’adoption de ces décisions et aucune autre instruction de l’affaire n’est nécessaire. [↩]
2. Pour mémoire, les décrets législatifs, prévus par l’article 76 de la Constitution italienne, sont des actes ayant valeur législative que le Gouvernement adopte sur délégation du Parlement, qui en fixe les principes généraux. [↩]