« La France est un vieux pays dont le fantasme monarchiste est toujours présent. »
Emmanuel Macron, Le Point (août 2017)

Un des premiers objectifs de la Révolution française fut de fixer des limites constitutionnelles à la monarchie millénaire sur laquelle le pays reposait. C’est aussi là où elle connut son premier échec.

En effet, le grand modèle à l’époque – et ce depuis Montesquieu – était la monarchie constitutionnelle à l’anglaise. Voilà une preuve que l’arbitraire n’est pas une donnée inhérente au système de gouvernement monarchique et que ce dernier n’est pas incompatible avec un régime parlementaire effectif.

On ne parvint toutefois pas à s’en accommoder car la pratique monarchique à la française ne se conciliait que très mal avec les idéaux révolutionnaires. Ce fut déjà vrai en 1789 mais également en 1814 et 1830, périodes emblématiques des monarchies limitées.

Ainsi, les hommes au pouvoir furent incapables de mettre un terme aux plaies institutionnelles que l’éclatement de la Révolution française avait ouvertes si bien que l’indétermination régnait au sein de la classe dirigeante jusqu’en juillet 1875 – adoption de la dernière des trois lois constitutionnelles organisant le fonctionnement des institutions républicaines – au sujet du système politique définitif qu’il convenait de donner à la France.

Les trois lois constitutionnelles fondatrices de la IIIe République, dans leur facture de 1875, penchèrent in extremis en faveur du système républicain de gouvernement. Mais il eût suffi qu’une voix seulement départageât les suffrages des constituants. Le triomphe de l’idée républicaine fut donc des plus modestes et pas uniquement sur le plan quantitatif des suffrages.

Qualitativement parlant, il n’y avait aucun obstacle juridique qui eût permis en effet d’empêcher qu’on retournât à la monarchie. La constitution pouvait être modifiée « en tout ou partie » selon des modalités qui ne s’éloignaient que bien peu des procédures parlementaires ordinaires. La forme laissait donc franchement à désirer ; le fond était tout bonnement inexistant.

C’est pourquoi on intervint en 1884 pour « tenter » de mettre un terme à l’incertitude qui continuait de peser sur le devenir de nos institutions.

La loi du 14 août 1884 révisa la loi constitutionnelle du 25 février 1875 en complétant le troisième paragraphe de son article 8 comme suit :

« La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision.
Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la République. »

Historiquement, la Monarchie avait vécu. Encore eût-il fallu qu’elle le fasse constitutionnellement.

Plus tard, la loi du 22 juin 1886 devait interdire aux chefs des familles anciennement royale et impériale ayant régné en France et à leurs héritiers directs dans l’ordre de primogéniture l’accès et le séjour sur le sol français sous peine d’emprisonnement et de reconduite à la frontière. Ils ne pouvaient ni exercer de fonction publique et/ou de mandat électif ni entrer dans les armées.

Cet exil juridique forcé eut donc pour conséquence l’épuration des cadres monarchistes et bonapartistes de l’armée et donna lieu par la même occasion à un intéressant contentieux administratif. En effet, le ministre de la Guerre de cette époque, Georges Boulanger, raya sur le fondement de la loi de 1886 les Princes d’Orléans et le Prince Murat des cadres de l’armée. En outre, il opposa systématiquement une fin de non-recevoir aux recours lui étant adressés contre ses décisions.

Saisi par les principaux intéressés, le Conseil d’État devait finalement décider que :

« considérant qu’il résulte du texte même des décisions attaquées, que le ministre de la Guerre les a prises en vue d’appliquer l’article 4 de la loi du 22 juin 1886, qu’ainsi il a agi dans l’exercice des pouvoirs d’administration qui appartiennent au ministre pour assurer l’exécution des lois et que ces décisions constituent des actes administratifs susceptibles d’être déférés au conseil d’État. »
(Conseil d’État, 20 mai 1887, Duc d’Aumale et Prince Murat, Sirey 1889 III, p. 19).

Le Conseil rejeta ainsi au fond les recours des princes d’Orléans mais faisait triompher celui du prince Murat. Ceci s’inscrit d’ailleurs dans le mouvement qui marque le recul des actes de gouvernement initié par le juge administratif quelques années auparavant (Conseil d’État, 19 février 1875, Prince Napoléon).

Une fois la République solidement fixée sur les principes qui l’ont fondée, la loi du 22 juin 1886 devint obsolète puis fut finalement abrogée sous la IVe République par la loi du 24 juin 1950 laquelle précise tout de même que :

« Au cas où les nécessités de l’ordre public l’exigeraient, le territoire de la République pourra être interdit à tout membre des familles ayant régné en France par décret pris en Conseil des ministres. »

Cela laissait une marge de manœuvre en attendant que les institutions nouvellement adoptées – la IVe République n’a alors pas quatre ans d’existence -, fissent leurs preuves. Ce n’est que sous la Ve République, et de manière tout à fait récente, que la loi du 17 mai 2011 relative à la simplification et à l’amélioration de la qualité du droit met un terme définitif au régime particulier applicable aux membres des anciennes familles régnantes.

Mais si cela apparaît éminemment anecdotique aux yeux de certains, l’œil aguerri du juriste voit quant à lui la source nouvelle d’un intarissable débat qui vient relativiser les interventions – si bienveillantes soient-elles – du politique qui n’a fait que « tenter » d’éviter que le régime républicain ne sombrât.

D’ailleurs, l’exemple de 1940 – la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 donna les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain pour modifier les institutions, ce qui marque la fin de la IIIe République et le début du régime de Vichy – est à bien des égards suffisamment parlant. Il démontre que rien ne prémunit vraiment contre les plus vilaines dérives ; pas même les constitutions les mieux écrites.

Dès lors, si les IVe et Ve Républiques reprendront à leur compte les termes de la loi de révision constitutionnelle du 14 août 1884, l’efficacité quant aux limites posées n’en demeure pas moins, depuis, l’un des sujets de dispute favoris des constitutionnalistes.

Les voies légales (révision constitutionnelle) – la légalité du régime de Vichy continue d’ailleurs d’être discutée – offrent en effet autant d’opportunités que celles qui ne le sont pas (coup d’État, révolution) pour réduire à peu de chose toute limite inscrite aujourd’hui dans la constitution.

L’imagination humaine ne connaît aucune borne et le droit, selon l’expression d’un grand dramaturge français, est sa plus grande école. On ne s’y instruit donc pas pour en savoir les limites. Seules comptent les garanties qu’il peut éventuellement présenter.

Il suffirait ainsi de supprimer par le biais d’une première révision l’alinéa 5 de l’article 89 de notre constitution – lequel interdit actuellement de modifier la forme républicaine du gouvernement – pour laisser la voie libre à un nouveau régime dont les traits seraient définis à l’occasion d’une seconde révision (mécanisme dit de la « double révision »).

Revenir à une monarchie ne serait qu’une affaire de suffrages où les majorités requises selon les voies procédurales de révision disponibles restent les seules garanties.

Pour ce qui est donc du droit en général, la forme triompherait presque toujours sur le fond et prêter plus de limites que sa simple lecture n’en suppose – ce seul alinéa de l’article 89 serait pour certains le support de principes indérogeables – n’y changerait rien. Un trait de plume précédé de la procédure appropriée suffit pour en venir à bout en toute légalité.

Affirmer le contraire irait même à l’encontre de la logique des choses en droit constitutionnel puisque le pouvoir constituant, son principal objet d’étude, est toujours souverain et ne peut donc souffrir aucune limitation sauf à renoncer à cette souveraineté qu’on vient à peine de postuler.

Mais alors à quoi servirait le droit public s’il ne parvient pas à surmonter cette problématique pourtant essentielle au maintien – ou devrait-on dire à la survie – de nos systèmes juridiques ? Un juriste brillant a ainsi pu avancer qu’une telle discipline ne mériterait pas même une minute de notre temps.

Raison pour laquelle, malgré ce qui qu’on a pu constater, le droit public est un droit de la limitation mais qui, comme tout droit, est aussi humble que le but qu’il poursuit est noble. En disant cela, on pourrait penser que tout est dit. En fait, on a rien dit du tout puisque tant reste encore à dire et surtout encore à faire.

Aussi, il arrive que les constitutions échouent car, pour si haute qu’est leur mission, la matière juridique dont elles sont faites n’est pas moins infaillible que les hommes qui l’ont produite. Souvent, fort heureusement, celles du siècle dernier – modifiées pour la plupart durant ce siècle – y parviennent.

La Constitution de la Ve République fait tout de même quelque chose de plus et qui la distingue de toutes celles qui l’ont précédée. En effet, jamais régime républicain n’a emprunté autant à la forme monarchique de gouvernement que celui sous lequel nous vivons présentement.

Par conséquent, le fonctionnement par le texte et plus encore par la pratique qui en est faite viennent contredire au quotidien la principale limite sur laquelle repose l’ensemble de nos institutions ; ce qui n’est pas le moindre des paradoxes que présente notre constitution.

Échec ou succès de nos rédacteurs ? La réponse à cette question ne dépend absolument pas des convictions politiques de chacun. Elle mérite plus de hauteur.

Notre texte fondamental ne se contente pas de prévenir les dérives de régime par une simple clause de style. En plus d’elle, la Constitution de la Ve République, qui a semble-t-il retenu les leçons qu’enseigne l’Histoire, a préféré de manière délibérée opter pour une forme de syncrétisme associant forme républicaine de gouvernement et Monarchie.

Et cette monarchie républicaine, qu’on la porte au pinacle ou qu’on la voue aux gémonies, dure depuis près de 60 ans.

Sources bibliographiques :

KLEIN (C) Théorie et pratique du pouvoir constituant, éd. PUF, 1996, p. 217

DUGUIT (L) L’ETAT, le droit objectif et la loi positive, éd. DALLOZ, 2003, p. 623

CARRE DE MALBERG (R) Contribution à la théorie générale de l’État, éd. DALLOZ, 2003, p. 1526

RAYNAUD (P) L’esprit de la Ve République. L’histoire, le régime, le système, éd. PERRIN, 2017, p. 250