Un maire peut-il refuser à un administré, un citoyen si l’on reprend la terminologie contemporaine, l’accès à un bâtiment public, en l’espèce une mairie ? Telle est la question à laquelle vous devrez répondre.

M. C., qui habite la commune de Branche, et qui est également président de l’association « Sauvons la forêt de Branches », a été conduit en cette qualité et celle de citoyen à se rendre à plusieurs reprises à la mairie afin de pouvoir consulter sur place divers documents administratifs. Il soutient, mais sans toutefois l’établir, que l’accès à l’hôtel de ville lui aurait été refusé à plusieurs reprises par le maire. En revanche, le 4 mai 2015, afin de consulter indique-t-il le règlement applicable de la zone Natura 2000, M. C. s’est présenté accompagné d’un huissier de justice à la mairie. Selon le constat établi par cet auxiliaire de justice, le maire a déclaré que : « M. C. et Auvin n’étaient plus les bienvenus en mairie et que désormais, pour eux, la porte serait fermée. »

M. C. a contesté devant le tribunal administratif de Dijon cette mesure qui porte selon lui atteinte à la liberté d’aller et de venir et au principe d’égal accès au service public et a également sollicité la condamnation de la commune de Branches à lui verser une indemnité à hauteur d’un euro symbolique. Par le jugement contesté1 du 19 mai 2016, la juridiction de première instance a rejeté ses demandes.

I. Sur la régularité du jugement contesté

En premier lieu, M. C. soutient que le jugement serait insuffisamment motivé en droit comme en fait au regard des exigences rappelées par l’article L. 9 du code de justice administrative. La motivation doit être proportionnée à l’argumentation développée par les parties2. Vous pourrez cependant écarter ce moyen comme manquant en fait, ainsi que vous le verrez à la lecture dudit jugement.

En deuxième lieu, il est reproché au jugement querellé de ne viser aucun texte. Au nombre des règles générales de procédure que les juridictions sont tenues de respecter figure celle selon laquelle leurs décisions doivent mentionner les textes dont elles font application3. En l’espèce, le jugement ne vise que le code de justice administrative, mais c’est le seul texte dont le tribunal a fait application puisque les moyens invoqués sont des principes dégagés par la jurisprudence administrative. Aussi, ce moyen qui manque en fait pourra être écarté.

En troisième et dernier lieu, M. C. estime que le tribunal n’a pas répondu aux moyens tirés de l’atteinte à la liberté d’aller et de venir et au principe d’égal accès au service public. Certes, le juge est tenu de répondre à tous les moyens, sauf ceux moyens inopérants4, c’est-à-dire sans influence possible sur la solution du litige5, qui peuvent être écartés par prétérition. Toutefois, vous pourrez sans difficulté considérer que le tribunal les a implicitement, mais nécessairement écartés dès lors qu’il a jugé « qu’il n’est, toutefois, pas établi que ce dernier serait, comme il le prétend, interdit d’accès à la mairie », la juridiction faisant état d’une « prétendue décision ». Aussi, en l’absence de décision prise, aucun des moyens ne pouvait prospérer.

II. Sur le refus d’accéder à l’hôtel de ville opposé à l’intéressé

A. Sur l’existence d’un acte modifiant l’ordonnancement juridique

Une décision de refus peut être implicite ou expresse. Elle peut être orale6 en l’absence de toute exigence en sens contraire de la part des textes applicables en ce sens7 ou de la jurisprudence administrative8.

Le tribunal administratif a considéré que cette expression verbale, qui caractérisait un mouvement d’humeur regrettable, n’avait pas été suivie d’effets juridiques, c’est-à-dire que M. C. n’avait pas été empêché par la suite d’entrer dans la mairie. Autrement dit, si la réalité des propos est admise, leurs effets différent : pour le tribunal, il ne s’agit pas d’une décision en ce sens qu’elle ne présente pas un caractère décisoire. La formulation des premiers juges n’en fait toutefois pas une cause d’irrecevabilité, car ils ont retenu l’absence d’effets de la décision pour conclure à « une prétendue décision lui interdisant l’accès à la mairie ». Vous pourriez également considérer qu’il n’y a pas d’acte décisoire, l’ordonnancement juridique n’ayant pas été modifié et, par voie de conséquence, rejeter les conclusions à fin d’annulation.

B. Sur la légalité de la décision

A notre sens, cependant, la décision est au contraire révélée9 par le constat établi par l’huissier présent au moment des faits et a présenté des effets de droit à l’égard de M. C. Si vous décidiez de vous prononcer au fond, comment en apprécier la légalité d’un tel acte ? Il serait possible d’envisager de se fonder soit sur la nature des immeubles concernés par ce refus d’accès, soit sur la qualité d’usager du service public de la personne concernée.

1. La multiplication des vocables aux contours juridiques imprécis

La multiplication des vocables et la terminologie dans les textes et la jurisprudence nuisent à la compréhension des définitions juridiques. Vous connaissez évidemment les notions de « domaine public » et d’« ouvrage public » qui sont assez précisément définies en jurisprudence. Mais à ces notions se sont rajoutées d’autres, telles que la notion d’« espace public »10. L’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales est relatif à la dénomination des « bâtiments publics » de la commune11. Le Conseil d’État a ainsi recouru à cette dernière notion s’agissant des emblèmes religieux et plus particulièrement les crèches installées ou non installées dans les hôtels de ville ou de département12. L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État exige la neutralité religieuse sur les « monuments publics » ou en quelque « emplacement public » que ce soit13. Quant à l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, il concerne les « locaux communaux » susceptibles d’être utilisés par les associations ou partis politiques qui en font la demande, lesquels peuvent relever de son domaine privé ou public. Dans ce dernier cas, un refus n’est légal que s’il n’est pas fondé sur un critère étranger à l’intérêt de la gestion du domaine public ni à l’affectation du lieu en cause et n’introduit pas, entre les utilisateurs éventuels de cette salle des fêtes, de discrimination non justifiée par l’intérêt général14. Le maintien de l’ordre public peut également justifier une décision de refus15.

2. Les qualifications juridiques d’un hôtel de ville

Une mairie est un ouvrage public16. Aménagée en vue du groupement des services publics municipaux auxquels elle est affectée, elle relève du domaine public17, à condition bien entendu qu’une collectivité publique en soit propriétaire18. La jurisprudence a dégagé le principe général d’égalité accès des usagers à l’occupation du domaine public dans l’arrêt Biberon de 195619, lequel concernait en réalité l’occupation privative dudit domaine (à propos de la place et du travail des négociants de peaux dans les abattoirs). Par exemple, un refus ne peut être légalement fondé sur la domiciliation des demandeurs20.

S’agissant non pas de l’occupation, mais de l’accès, ces bâtiments doivent respecter le libre accès des citoyens, sans discrimination, et ils doivent également être accessibles. Par analogie, dans l’affaire Bleitrach, a été reconnue l’existence d’un préjudice résultant de l’inadéquation de locaux judiciaires au handicap d’un usager était de nature à engager la responsabilité sans faute de l’État21.

3. Le principe d’égal accès des usagers aux services publics

Il existe un principe d’égal accès des usagers aux bâtiments publics, non pas en fonction des immeubles concernés, mais en raison la qualité d’usagers. L’accès est évidemment réglementé s’agissant par exemple des horaires comme des jours en mairie, dans une salle de fête, un gymnase, etc., et un refus d’entrer opposé à un particulier sans motif valable serait en principe discriminatoire.

Ce principe trouve son corollaire avec la neutralité de l’immeuble concerné, pour lequel il n’est pas possible de lui donner une dénomination politique22, sur lequel il n’est pas possible d’apposer un drapeau comme symbole d’une revendication politique23 et dans lequel il n’est pas possible de distribuer des tracts politiques24 ou de laisser accrocher le portrait de Philippe Pétain25. En effet, « le principe de neutralité des services publics s’oppose à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques »26. C’est également ce débat qui est à l’origine de la possible présence de crèches de Noël dans divers emplacements publics, dont les hôtels de ville et de département27.

4. Le cas des demandes abusives

Mais s’il existe bien un droit d’accéder librement aux immeubles abritant un service public, tout abus, par définition destiné à nuire, peut être de nature à justifier un refus dans la lignée des affaires Doerr c/ Keller28 et, bien sûr, Clément-Bayard29. Par analogie, en matière de droit à communication de documents administratifs, l’article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal précisait in fine que : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. » On retrouve désormais cette possibilité codifiée dans le code des relations entre le public et l’administration (CRPA)30. Ces dispositions ne mentionnent que des exemples de motifs permettant de qualifier une demande d’abusive et non les critères de droit qui pourraient fonder cette qualification31 et le caractère abusif résulte des circonstances d’espèce qui caractérisent la demande32.

La commission d’accès aux documents administratifs (CADA) considère que présente un tel caractère celle qui « s’inscrit dans une suite répétitive de demandes identiques, portant sur des documents qui n’existent pas, et dont le but semble être de perturber le fonctionnement des juridictions »33. Il en va de même lorsqu’il existe « un contexte tendu voire de contentieux multiples entre le demandeur et l’administration saisie ». C’est ainsi qu’a été confirmé un refus opposé aux « multiples demandes des intéressés, tendant à la communication de documents administratifs, adressées au préfet […] et portant sur un total de plus de deux cent pièces avaient déjà été satisfaites par l’autorité préfectorale et que les requérants n’apportaient aucun élément sérieux de nature à établir que leur demande, portant sur de nombreux documents dont la communication était une nouvelle fois sollicitée auprès du préfet, n’aurait pas déjà été satisfaite par l’autorité administrative »34. La circonstance que l’intéressé a déjà eu communication de l’ensemble des documents en cause à l’occasion d’une procédure antérieure devant le juge civil ne saurait conférer à sa demande un caractère abusif35. Un refus est fondé si la demande vise à nuire au fonctionnement du service public36. Il s’agit d’un motif de police et c’est bien un tel motif qui est à l’origine du refus opposé le maire de la commune de Branches à M. C. lors de son arrivée le 4 mai 2015. Le tribunal a notamment relevé, sans que cette réalité soit véritablement contestée, que « les propos susmentionnés du maire, pour regrettables qu’ils soient, ont été tenus à la suite de déplacements réguliers et insistants de

M. C. en mairie sollicitant oralement la communication dans l’instant de plusieurs documents ou exigeant de connaître les suites de dossiers en cours ». En outre, « préalablement à cet épisode, le maire avait dû faire appel à la gendarmerie pour que M. C. quitte la mairie. ».

Les modalités d’entrée comme les heures et jours d’ouverture et de fermeture des dépendances concernées sont définies dans le cadre d’un règlement intérieur, qui n’est autre que la manifestation du pouvoir de police du maire. C’est donc au titre de cette dernière que l’exécutif local peut refuser d’interdire, pour une durée limitée, l’accès à un citoyen si celui-ci souhaite entrer et que son comportement pourrait être de nature à perturber le fonctionnement normal du service public. Nous vous proposons de juger que le maire pouvait légalement – et temporairement eu égard au contexte susrappelé – refuser à M. C. d’entrer dans la mairie dès lors que son comportement était susceptible de perturber le bon fonctionnement du service public. C’est en définitive ce qu’a jugé le tribunal administratif de Dijon en retenant que, « en tout état de cause, l’attitude régulière d’opposition, de critique et de défi de M. C. envers l’autorité municipale fait obstacle à une prise en compte sereine de ses demandes ». Dans ces conditions, le refus opposé à M. C. de pouvoir entrer dans la mairie ce jour-là – et alors que ce refus ne s’est pas prolongé par la suite puisque rien n’indique que ce refus ait été systématique ou que M. C. a été interdit depuis d’entrer dans la mairie – n’est pas illégal et n’a pas porté atteinte au principe d’égalité entre les usagers du service public.

Il n’y a pas non plus d’atteinte à la liberté d’aller et de venir dès lors que celle-ci s’exerce dans le cadre des règlements et des considérations de police et d’ordre public. D’une part, par la décision en cause, M. C. n’a pas été empêché de circuler et, d’autre part, il n’existe pas une telle liberté au sein des immeubles abritant un service public. Ce moyen devra également être écarté.

III. Sur les conclusions indemnitaires

M. C. souhaite obtenir la condamnation de la commune à lui verser un euro symbolique. D’une part, le refus n’étant pas illégal, les conclusions indemnitaires fondées sur une illégalité fautive pourront être rejetées37. D’autre part, si M. C. se prévaut de la rupture d’égalité devant les charges publiques en cas de décision légale, il ne justifie nullement avoir subi un préjudice anormal et grave ainsi que l’exige la jurisprudence administrative38. Vous rejetterez ainsi ses conclusions indemnitaires.

IV. La contestation de l’amende pour recours abusif

M. C. conteste l’amende pour recours abusif d’un montant de 1 000 € mise à charge par le tribunal sur le fondement des dispositions de l’article R. 741-12 du code de justice administrative.

Sur le fond, il est vrai qu’il est toujours difficile – voire parfois discutable – de considérer l’exercice normal d’une voie de droit comme présentant un caractère abusif.

L’abus de droit en matière d’exercice d’une voie de droit en justice existe de manière prétorienne depuis 1882, même si désormais un simple comportement fautif, voire une légèreté blâmable était suffisant39.

Le pouvoir conféré au juge administratif d’assortir sa décision d’une amende pour recours abusif n’est pas soumis à l’exigence d’une motivation spéciale et le montant relève de son pouvoir souverain d’appréciation40.

En l’espèce, le tribunal s’est fondé sur l’« absence d’objet effectif et du but recherché » de la demande de première instance. Au regard du contexte qui a été rappelé plus avant, et alors que M. C. n’a pas été empêché d’accéder à la mairie et qu’il ne vient que contester un mouvement d’humeur, certes regrettable, mais possiblement compréhensible et lui donnant une dimension contentieuse inutile, vous pourrez confirmer le jugement entrepris sur ce point.

Quant à la circonstance que le jugement n’a pas été notifié par le tribunal au trésorier-payeur général, elle est évidemment sans incidence.

S’agissant des conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, vous devrez rejeter celles présentées par M. C. et pourrez condamner ce dernier à verser à la commune de Branche une somme de 1 500 € titre de ces mêmes dispositions. Par ces motifs, nous concluons au rejet de la requête.

[…] ■

1. N° 1503374. [↩]
2. Par exemple, CE 25 novembre 1994, Ville de Nanterre et autres, n° 119553 : Rec., T., p. 1151-1176. [↩]
3. Par exemple, CE 18 février 2009, Belhachemi, n° 313343. [↩]
4. Par exemple, CE 7 novembre 1986, Edwige, n° 59373 : Rec., p. 350-592. [↩]
5. CE 9 juin 2010, Iche, n° 320027 : Rec., T., p. 620-814. [↩]
6. Voir par exemple le célèbre arrêt de Section du 20 avril 1956, Bertin, n° 98637 : Rec., p. 167) concernant un contrat verbal conclu avec l’administration dans lequel les intéressés s’étaient engagés à assurer la nourriture des ressortissants soviétiques hébergés au centre de rapatriement de Meaux en attendant leur retour en Russie. [↩]
7. Rapp. CE 12 octobre 2016, Rubillard, n° 395307. [↩]
8. Voir, en matière d’autorisation d’occuper privativement le domaine public, eu égard aux exigences qui découlent tant de l’affectation normale dudit domaine que des impératifs de protection et de bonne gestion, CE S. 19 juin 2015, Société immobilière du port de Boulogne (SIPB), n° 369558 : Rec., p. 207 ; BJCP 2015, p. 368, concl. N. Escaut, JCP A 2015, n° 2243, note P. Hansen, Contrats et marchés publics, comm. n° 220, note G. Eckert, AJDA 2015, p. 1413, chron. J. Lessi et O. Dutheillet de Lamothe, Lexbase n° 391, 22 octobre 2015, note S. Deliancourt ; CE 18 septembre 2015, Société Prest’air, n° 387315 : Rec., T., p. 666-667, Contrats et marchés publics 2015, comm. n° 271, note J.-P. Petri, JCP A 2015, n° 2315, note M. Cornille, AJDA 2015, p. 1719, Lexbase n° 383, 23 juillet 2015, note S. Deliancourt, Droit de la voirie et du domaine public, septembre/octobre 2015, n° 186, p. 133. [↩]
9. Voir J. Massot, « Décisions non formalisées et contrôle du juge de l’excès de pouvoir », in Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, L’État de droit, 1996, Dalloz, p. 521. [↩]
10. L’article 2 de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public le définit comme « constitué des voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public ». Voir F. Dieu, « Dissimulation du visage : la confirmation d’une interdiction de large portée. – À propos des circulaires du 2 mars 2011 et du 31 mars 2011 », JCP A 2011, n° 2144 ; R. Hanicotte, « Espace public, impasse des libertés », JCP A 2012, n° 2227. Pour ce dernier auteur, « l’espace public est protéiforme autant que polysémique. Notion “fourre-tout”, modulable à volonté, elle ne saurait servir de critère juridique fiable en vue de délimiter le champ d’application territorial des libertés. Elle pèche par son caractère superfétatoire, à la fois inutilisable et inutile ». [↩]
11. Voir par exemple TA Lille 18 décembre 2007, Desurmont, n° 0601575 : AJDA 2008, p. 709, note S. Deliancourt. [↩]
12. CE Ass. 9 novembre 2016, Commune de Melun, n° 395122 : Rec., p. 462 ; CE Ass. 9 novembre 2016, Fédération de la libre pensée de Vendée, n° 395223 : Rec., p. 449. [↩]
13. CE 28 juillet 2017, Bonn, n° 408920. [↩]
14. CE 21 mars 1990, Commune de la Roque-d’Anthéron, n° 76765 : Rec., p. 74. [↩]
15. Voir par ex. CE 15 octobre 1959, Association Caen Demain : Rec., p. 435 ; CE 8 juillet 1970, Commune de l’Hermitage : Rec., p. 569 ; CE 21 avril 1972, Ville de Caen : Rec., p. 302 ; CE 10 février 1984, Commune des Chartrettes, n° 38010 ; CE 15 octobre 1969, Association Caen Demain : Rec., p. 435. [↩]
16. CE S. 23 février 1973, Commune de Chamonix, n° 80750 : Rec., p. 170 ; AJDA 1973, p. 132, chron. Cabanes et Léger ; D. 1973, J., p. 714, note F. Moderne. [↩]
17. Par exemple, CE 17 mars 1967, Ranchon et autres, n° 64440 : Rec., p. 131. V. égal. CE 9 janvier 1974, Noebes, n° 87631 : Rec., p. 15 ; CE 19 mai 1993, Champel et Sahuc, n° 72993 : Rec., T., p. 662-761. [↩]
18. Article L. 2111-1 CGPPP ; pour les immeubles à usages de bureaux, voir article L. 2211-1 al. 2 CGPPP.). Elle est également un bâtiment public. L’occupation privative du domaine public doit respecter le principe d’égalité ((CE 25 février 1928, Société L’éveil des contres : Rec., p. 272 (à propos de l’illégalité du refus systématique opposé par un maire à une demande de défiler non justifiée par un motif tiré de la nécessité du maintien de l’ordre sur la voie publique et alors que des autorisations de même nature ont été données à une société musicale). [↩]
19. CE S. 2 novembre 1956 : Rec., p. 403, concl. Mosset. [↩]
20. Par ex. CE 14 novembre 1924, Witschitz : Rec., p. 891. [↩]
21. CE Ass. 22 octobre 2010, Bleitrach, n° 301572 : Rec., p. 399, concl. C. Roger-Lacan. [↩]
22. TA Lille, Desurmont, préc. [↩]
23. CE 27 juillet 2005, Commune de Sainte-Anne, n° 259806 : Rec., p. 347. [↩]
24. TA Nice 30 mars 1984, Caressa : Rec., p. 656 ; RFDA 1985, p. 552, note A. Bal-doux. [↩]
25. TA Caen 26 octobre 2010, Préfet du Calvados, n° 1000282. [↩]
26. CE 27 juillet 2005, préc. [↩]
27. CE Ass. 9 novembre 2016, Commune de Melun, n° 395122 : Rec., p. 462 ; CE Ass. 9 novembre 2016, Fédération de la libre pensée de Vendée, n° 395223 : Rec., p. 449. [↩]
28. CA Colmar 2 mai 1855 : D. P. 1856, II, p. 9 (fausse cheminée destinée à masquer une vue). [↩]
29. Cass. 3 août 1915 : D. P. 1917, I, p. 79 (carcasses de bois de 16 mètres de hauteur surmontées de tiges de fer pointues sans utilité pour le propriétaire mais uniquement destinées à nuire au voisin possédant un ballon dirigeable). [↩]
30. Voir art. L. 311-2. Voir également art. L. 112-3, art. L. 112-11, art. L. 122-1 et art. L. 221-10 du CRPA. [↩]
31. CE 25 juillet 2013, Commune de Sanary-sur-Mer, n° 348669. [↩]
32. Ibid. [↩]
33. CADA Avis 23 décembre 2008, n° 20084654. [↩]
34. CE 28 novembre 2014, De Keguelin, n° 373127. [↩]
35. CE 5 mai 2008, Thiebeaux, n° 294645. [↩]
36. CE 21 avril 2017, RATP, n° 395952. [↩]
37. Rapp. CE S. 26 janvier 1973, Ville de Paris c/ Driancourt : Rec., p. 77 ; AJDA 1973, p. 245, chron. P. Cabanes et D. Leger ; Gaz. Pal. 1973, 2, p. 859, note J.-P. Rougeaux ; Rev. adm. 1974, p. 29, note F. Moderne. [↩]
38. Par exemple, CE 4 octobre 2010, Commune de Saint-Sylvain-d’Anjou, n° 310801. [↩]
39. Cass. civ. (2 CH) 10 janvier 1985, Gaz. Pal. 1985. Pan. 113. [↩]
40. CE 9 novembre 2007, Pollart, n° 293987 : Rec., p. 444. [↩]