1. M. A. est propriétaire depuis 2001, au lieu-dit Le-Trayas à Saint-Raphaël (Var), de la villa Maria-Josefa. Il s’agit d’un ensemble immobilier exceptionnel composé de trois corps de bâtiments de couleur blanche, édifiés par l’architecte suisse Antoine Guth sur un terrain paysager de deux hectares situé en bord de mer, sur un site remarquable du fait du ton ocre des calanques. M. Arditty bénéficie, comme les précédents propriétaires, d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime à raison d’un passage maçonné, d’un escalier et d’une plate-forme.

En janvier 2013, un fonctionnaire assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer du Var a dressé un procès-verbal par lequel il a constaté le maintien, sur le domaine public maritime, d’une passerelle en encorbellement de 11 m² surplombant, à environ 7 mètres de hauteur par rapport au niveau de la mer, une étroite calanque et permettant de relier l’un des corps de bâtiment à une piscine. À la suite de divers échanges avec

M. A. et, notamment, d’une visite sur place d’agents de la délégation à la mer et au littoral, le préfet du Var a mis en demeure l’intéressé de supprimer la passerelle ainsi que d’autres ouvrages implantés sans autorisation sur le domaine public maritime à savoir un escalier d’accès à un appontement en béton, un autre escalier d’accès à la mer, un mur de soutènement et un mât pour drapeaux, le tout pour une superficie de 32 m². Un nouveau procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 29 janvier 2015.

Le contentieux domanial s’est noué sous deux angles distincts. D’une part, le préfet du Var a déféré M. A. devant le tribunal administratif de Toulon comme prévenu d’une contravention de grande voirie en raison de l’occupation sans droit ni titre du domaine public maritime résultant du maintien de ces différents ouvrages. Par jugement du 12 janvier 2016, ce tribunal a condamné M. A. à payer une amende de 1 500 €, outre la somme de 150 € au titre des frais de procès-verbal, et l’a enjoint de libérer la surface de 32 m² occupée, de démolir les ouvrages et de remettre les lieux en leur état naturel dans un délai de trois mois sous astreinte. D’autre part, M. A. a demandé au même tribunal d’annuler la décision du préfet du Var du 14 mars 2014 refusant de lui accorder une autorisation d’occupation temporaire (AOT) au titre des constructions litigieuses et de retirer la mise en demeure d’avoir à les supprimer. Par un jugement du 6 novembre 2015, le tribunal administratif a rejeté cette demande.

Sous les deux numéros appelés, M. A. se pourvoit en cassation contre les arrêts du 16 mars 2017 par lesquels la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté les appels formés contre ces jugements.

Contravention de grande voirie

2. Nous commençons par l’examen de l’arrêt ayant statué en matière de contravention de grande voirie (pourvoi n° 410651).

2.1. Le pourvoi soulève une intéressante question de respect par le juge du principe de légalité des délits et des peines invocable, comme tous les autres principes découlant de l’article 8 de la Déclaration de 1789, dans le contentieux répressif de la protection dite « pénale » du domaine public1. Le premier alinéa de l’article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques, base légale de la condamnation prononcée par le tribunal administratif de Toulon, fait interdiction à quiconque, sous peine de démolition des constructions, de confiscation des matériaux et d’amende, de « bâtir sur le domaine public maritime ou [d’]y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit ». Si ce texte d’incrimination, qui a codifié, en l’adaptant, une disposition de l’ordonnance sur la marine d’août 1681, n’y renvoie pas expressément, il convient de se référer, dès lors que n’est pas en cause ici le domaine public maritime artificiel, à la définition du domaine public maritime naturel que donne l’article L. 2111-4 du CG3P. Ce texte, également issu de l’ordonnance royale telle que réinterprétée par votre décision d’Assemblée Kreitmann2, prévoit que le domaine public maritime naturel est une propriété de l’État qui comprend notamment « le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer », celui-ci étant constitué « par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », ainsi que « les lais et relais de la mer », lesquels sont définis respectivement comme les formations issues d’alluvions que la mer apporte au bord du rivage et qui ne sont pas recouvertes par le plus haut flot et les terrains émergés par l’effet du retrait des eaux et définitivement soustraits à l’action du plus haut flot.

En ce qui concerne la passerelle surplombant la calanque et reliant deux points de la propriété privée de M. A., la cour a jugé, après avoir relevé que l’intéressé ne contestait pas la délimitation physique du domaine public maritime sur laquelle s’est fondée l’administration pour établir le procès-verbal de contravention, que cet aménagement, « qui surplombe la mer, se situe dans l’emprise du domaine public maritime tel qu’il a ainsi été délimité » et doit être regardé comme un aménagement réalisé sur ce domaine, peu important, a-t-elle ajouté, que la mer n’atteigne jamais cet ouvrage et, à supposer cette circonstance établie, que la passerelle ne fasse pas obstacle au libre usage du domaine public maritime.

Nous pensons qu’en statuant ainsi, les juges d’appel ont cédé à une forme d’illusion cartographique qui recèle une erreur de droit. Il est vrai qu’en consultant la carte du littoral méditerranéen au droit de la propriété de M. A., la passerelle litigieuse, en tout cas sa partie centrale, est de toute évidence située au-delà du trait de côte qui marque la délimitation du domaine public maritime.

Le surplomb de la mer n’appartient pas au domaine public maritime

Mais le seul constat que la passerelle surplombe la mer ne suffit pas à établir son appartenance au domaine public maritime tel qu’il est défini à l’article L. 2111-4 du CG3P, à savoir comme un ensemble de formations géologiques (sable, roches, graviers, terrains) du sol de la mer, de son sous-sol, de son rivage ainsi que de ses lais et relais, dont ne font partie ni « la masse des eaux », que vous regardez somme une « chose commune » n’ayant jamais été incorporée au domaine public maritime3, ni les espèces végétales marines telles que des posidonies4.

Si l’article 552 du code civil énonce que « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous » et si vous vous fondez sur ces dispositions pour garantir une personne publique contre l’empiétement par un tiers du tréfonds de son domaine public5, cette disposition peut difficilement jouer pour réprimer une construction ou un aménagement sans contact avec le domaine. L’État étant propriétaire du sol de la mer mais pas de la mer elle-même, il est difficile de considérer que la propriété du sol de la mer emporterait la propriété du « dessus de la mer » ou du rivage. L’espace vide au-dessus de la mer peut, par ailleurs, difficilement être regardé comme un accessoire du domaine public maritime, faute que soit rempli le critère fonctionnel exigé par votre jurisprudence6.

C’est pourquoi, compte tenu de l’impératif d’interprétation stricte auquel le juge des contraventions de grande voirie est tenu et qui fait obstacle à toute application « constructive » du texte d’incrimination, le motif sur lequel s’est fondée la cour nous paraît devoir être censuré ; ce moyen conduit à annuler l’arrêt en tant qu’il s’est prononcé sur toute l’action publique compte tenu de ce qu’une peine unique et non divisible de 1 500 € d’amende a été prononcée pour l’ensemble des faits matériels en concours constituant des contraventions de grande voirie et, par voie de conséquence, sur l’action domaniale, mais en tant seulement, cette fois, qu’il a été fait injonction à M. A. de supprimer la passerelle.

2.2. Réglant dans cette mesure l’affaire au fond, vous pourrez constater que l’existence de la passerelle surplombant la calanque ne constitue pas une construction ou un aménagement sur le domaine public naturel au sens de l’article L. 2132-3 du CG3P ni, ce que vous devez vérifier d’office avant de relaxer, une autre contravention de grande voirie. Si l’article L. 2132-2 du CG3P rappelle que, de manière générale, les contraventions de grande voirie sont instituées en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, non seulement la protection de l’intégrité du domaine public mais aussi de son utilisation et des servitudes administratives, il n’est pas établi, au vu de l’instruction, que la passerelle porterait atteinte à l’utilisation du domaine public maritime ni à la servitude destinée à assurer le passage des piétons instituée par le premier alinéa de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme à l’égard des propriétés privées riveraines du domaine public maritime. En revanche, il résulte de l’instruction que M. A. doit se voir reprocher d’avoir commis la contravention de grande voirie réprimée par l’article L. 2132-3 du CG3P en ayant maintenu les autres ouvrages constitués de deux escaliers, d’un appontement, d’un mur de soutènement et d’un mât pour drapeaux, dont il est établi qu’ils sont implantés sur le rivage de la mer, appartenant au domaine public maritime, l’action publique n’étant en l’espèce pas prescrite au regard des dispositions des articles 9 et 9-2 du code de procédure pénale, dans leur rédaction issue de la loi du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale, immédiatement applicable en application de l’article 112-2 du code pénal.

Vous pourrez maintenir l’amende de 1 500 €, montant prévu par le 5° de l’article 131-13 du code pénal qui constitue le plafond fixé par l’article L. 2132-26 du CG3P, étant observé que le décret du 25 février 2003 relatif aux peines d’amende applicables aux infractions de grande voirie commises sur le domaine public maritime en dehors des ports n’édicte pas des amendes d’un montant plus élevé. Enfin, il résulte nécessairement de ce que vous aurez jugé sur l’action publique que vous devrez réformer le jugement du tribunal administratif de Toulon également en ce qui concerne l’action domaniale, M. A. ne pouvant se voir enjoindre de supprimer la passerelle.

Rejet d’une demande d’AOT

3. Nous en venons à l’examen de l’arrêt ayant statué dans le contentieux d’excès de pouvoir introduit par M. A. contre la décision du préfet du Var du 14 mars 2014 ayant rejeté, d’une part, son recours gracieux tendant au retrait de la mise en demeure de remettre en état le domaine public maritime s’agissant des installations non autorisées, à l’exception du mur de soutènement et, d’autre part, la demande de M. A. tendant à la délivrance d’une AOT pour ces installations (pourvoi n° 410650). La critique, en cassation, est centrée sur le refus d’AOT.

3.1. Nous retrouvons la question de la passerelle, mais dans une configuration baroque puisque M. A. critiquait le refus du préfet de lui délivrer un titre domanial à raison d’un ouvrage dont il soutenait qu’il n’occupait pas le domaine public… La cour lui a opposé qu’il ne pouvait utilement soutenir, dans le litige portant sur un refus d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public, que la passerelle en encorbellement reliant les deux parcelles lui appartenant n’était pas située sur le domaine public maritime.

Il faut dire un mot, à titre liminaire, de votre jurisprudence, assez sinueuse, relative à la recevabilité du recours introduit par un administré contre une décision de refus de l’administration, dans l’hypothèse où l’autorisation de la puissance publique n’était pas requise. Par une décision Min. de l’Agriculture c/ Henriquet du 22 juin 19847, vous avez admis la recevabilité du recours contre un refus d’autorisation opposé à un administré qui n’avait à en solliciter aucune, en raison, comme l’a plus tard exposé le président Arrighi de Casanova8, de la « valeur d’interdiction qu’est susceptible d’avoir, aux yeux du destinataire, une telle décision » qui lui fait donc grief. En revanche, une décision Min. de l’Intérieur c/ Descaves de 19939 retient que le refus d’un préfet d’autoriser un particulier à poser une plaque commémorative sur la façade de sa propriété privée en hommage aux gendarmes tombés à Ouvéa en avril 1988 ne fait pas grief dès lors que cette initiative purement privée n’a pas le caractère d’un hommage public au sens du décret du 29 novembre 1968. Le critère manié par cette jurisprudence apparemment contradictoire est celui des effets susceptibles d’être prêtés aux actes superfétatoires attaqués.

En l’espèce, nous serions prêts à admettre que le refus d’AOT opposé à M. A. n’était pas sans conséquences pour lui, notamment au regard de la procédure de contravention de grande voirie dont il faisait parallèlement l’objet, compte tenu de ce que vous avez jugé par votre récent arrêt Société Dream Pearls10 ayant retenu que l’intervention d’arrêtés portant AOT sur une dépendance du domaine public occupée irrégulièrement prive d’objet l’action domaniale dans le cadre de la procédure de répression des contraventions de grande voirie.

Si l’on franchit ce pas, la solution d’inopérance qu’a retenue la cour paraît critiquable. Le moyen soumis par M. A. aux juges du fond, tiré de ce que la passerelle n’occupait pas le domaine public maritime de l’État, revenait à remettre en cause la compétence du préfet du Var, auteur de la décision querellée, pour lui opposer un refus et on voit mal en quoi un tel moyen serait inopérant. On trouve d’ailleurs, dans votre jurisprudence, plusieurs arrêts annulant des décisions administratives accordant une autorisation superfétatoire comme étant entachées d’incompétence11.

Pour le reste, vous pourrez constater que la cour, qui a bien pris en compte l’ensemble des circonstances de l’espèce et des intérêts en présence, n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que le préfet, qui avait entendu redonner au site son caractère naturel, pouvait légalement refuser de délivrer une AOT pour les autres ouvrages en litige, dont il est établi qu’ils sont implantés irrégulièrement sur le domaine public maritime.

Vous n’annulerez donc l’arrêt attaqué qu’en tant qu’il se prononce sur la passerelle.

3.2.      Vous pourrez, là aussi, régler l’affaire au fond dans la mesure de la cassation. Pour les raisons qui ont déjà été indiquées, la passerelle ne peut être regardée comme occupant le domaine public maritime au seul motif qu’elle surplombe la Méditerranée. La passerelle ne peut davantage être regardée comme construite sur le domaine public maritime à raison de son ancrage, de part et d’autre de la calanque, sur la partie sommitale des falaises situées en limite de la propriété de M. A. et qui, culminant à environ 7 mètres de hauteur, ne sont pas atteintes par les plus hauts flots et ne peuvent être regardées comme appartenant au rivage de la mer. Il en résulte que le préfet ne pouvait que rejeter la demande d’AOT au titre de la passerelle mais ne pouvait, en revanche, mettre en demeure M. A. de la démolir. Il y a donc seulement lieu d’annuler le jugement attaqué et le courrier du préfet du Var litigieux en tant qu’ils sont relatifs à l’injonction de démolir cet ouvrage.

Par ces motifs, nous concluons :

–          sous le n° 410651 : à l’annulation de l’arrêt attaqué en tant qu’il s’est prononcé, d’une part, sur l’action publique et, d’autre part, sur l’action domaniale en ce qui concerne la passerelle, à l’annulation de l’article 2 du jugement du tribunal administratif de Toulon en tant qu’il concerne la passerelle, à ce que l’État verse à M. A. la somme de 3 000 € au titre des frais irrépétibles et au rejet du surplus des conclusions du pourvoi et de la requête d’appel de M. A ;

–          sous le n° 410650 : à l’annulation de l’arrêt attaqué en tant qu’il s’est prononcé sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du préfet du Var du 14 mars 2014 en ce qui concerne la passerelle ; à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Toulon et de la décision du préfet du Var du 14 mars 2014 en tant qu’ils sont relatifs à l’injonction de démolir la passerelle et au rejet du surplus des conclusions du pourvoi. ■

1. V. pour le principe de nécessité des peines : CE Avis S. 23 avril 1997, Préfet de la Manche c/ Société nouvelle entreprise Henry : Rec., p. 153, concl. G. Bachelier ; pour le principe d’interprétation stricte du texte d’incrimination : CE (8/3 SSR) 27 mars 2000, Min. c/ Sinigaglia, n° 195019 : Rec., p. 136 ; et pour la rétroactivité in mitius : CE (5/3 SSR), 23 juillet 1976, Secrétaire d’État aux Postes et Télécommunications c/ Dame Ruffenach, n° 99520 : Rec., p. 361. [↩]
2. 12 octobre 1973, n° 86682 : Rec., p. 563. [↩]
3. CE S. 24 mai 1935, Sieur Thireaut, n° 32502 : Rec., p. 597 : s’agissant d’un radeau mouillant en rade de Juan-les-Pins ; CE (10/9 SSR) avis 2 octobre 2002, Haut-commissaire de la République en Polynésie française, n° 247767 : Rec., T., p. 821. [↩]
4. CE (8/9 SSR) 5 juin 1996, Association pour la défense de l’environnement et de la qualité de la vie de Golfe-Juan Vallauris, n° 151086. [↩]
5. V. CE (6/2 SSR) 8 octobre 1980, Entreprise Orlando, n° 18202 : Rec., T., p. 724 ; CE (6/2 SSR) 4 décembre 1981, Secrétaire d’État aux Postes et Télécommunications c/ Entreprise Grorod, n° 21727 ; CE (8/3 CHR) 15 mars 2017, Commune de Cannes, n° 388127 : aux Tables, à nos conclusions. [↩]
6. V. en dernier lieu : CE (8/3 CHR) 26 janvier 2018, Société Var Auto, n° 409618 : à mentionner aux Tables, à nos conclusions. [↩]
7. Rec., p. 238. [↩]
8. Concl. sous CE (8/9 SSR) 28 février 1997, Julien, n° 153547 : Rec., T., p. 1104. [↩]
9. CE (1/4 SSR) 17 décembre 1993, n° 131269 : Rec., T., p. 772-937. [↩]
10. CE (8/3 CHR) 11 avril 2018, n° 413245 : à mentionner aux Tables, à nos conclusions. [↩]
11. CE S. 5 juin 1987, Mme Lalain, nos 38177, 58773, 58837 et 66479 : Rec., p. 195 ; CE (8/9 SSR) 28 février 1997, Julien, n° 153547 : Rec., T., p. 1104. [↩]