Contentieux n° A.2013.001
Présidente : Mme CHEMLA
Rapporteur : M. CHAYVIALLE
Commissaire du gouvernement : M. MATT
Séance du 9 juillet 2015
Affaire : Préfet de la région Languedoc-Roussillon c/ Association « l’amicale du nid »
Au nom du peuple français,
La Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale,
Vu la requête, enregistrée le 10 janvier 2013, présentée par le Préfet de la région Languedoc-Roussillon ;
Le Préfet de la région Languedoc-Roussillon demande à la Cour :
1°) d’annuler le jugement n°2011-34-4 du 28 novembre 2012 par lequel le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux a, d’une part, annulé son arrêté du 3 octobre 2011 fixant à 260 000 euros le montant de la dotation globale de financement pour l’année 2011 du CHRS « La Babotte » à Montpellier et, d’autre part, fixé cette dotation à 342 764 euros ;
2°) de rejeter la demande présentée par l’association « l’amicale du nid » au titre du CHRS « La Babotte » devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux ;
Il soutient que :
– le dossier présenté par l’association « l’amicale du nid » en décembre 2006 au comité régional d’organisation sociale et médico-sociale à l’appui de sa demande de transformation du service « La Babotte » en CHRS sans hébergement comportait un budget prévisionnel pour 2007 avec une dotation globale de financement de 268 200 euros ; les crédits non reconductibles et les reprises de déficits pris en compte pour les années 2009 et 2010 n’avaient pas à être reconduits pour l’année 2011 ;
– les missions de prévention de la prostitution, qui correspondent à deux places du CHRS soit 30 163,55 euros et sont réalisées par 0,65 ETP, ne devaient pas être comprises dans les dépenses prévisionnelles du CHRS pour 2011 ; les crédits correspondant ne relèvent plus du budget opérationnel du programme 177 « prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission budgétaire « Ville et Logement », mais d’enveloppes budgétaires gérées par les directions régionales aux droits des femmes et à l’égalité ;
– les abattements ont fait l’objet d’une motivation suffisante, qui n’est pas générale ;
– le refus de reprise du déficit de l’année 2009 est justifié par le motif que l’association « l’amicale du nid » avait été informée au cours des procédures budgétaires antérieures que les déficits ne pourraient plus être acceptés ;
– l’association n’a pas démontré qu’elle ne pourrait adapter ses propositions budgétaires aux montants retenus par l’autorité de tarification, en méconnaissance de l’article R. 351-18 du code de l’action sociale et des familles ;
– l’autorité de tarification a pratiqué des abattements mineurs sur certaines dépenses affichées, notamment au groupe II, en refusant de financer la rémunération de stagiaires ainsi que le coût pour réaliser une évaluation interne de l’accompagnement des équipes par un opérateur externe ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 février 2013, présenté pour l’association « l’amicale du nid », dont le siège est 21 rue du Château d’eau à Paris (75010), représentée par son représentant légal en exercice, par la Scp Grandjean-Poinsot, avocats ;
L’association conclut au rejet de la requête du Préfet de la région Languedoc-Roussillon, à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au Préfet de verser le « delta » de la dotation globale de financement réformée par le jugement attaqué et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros en application de l’article 75-1 de la loi n°91-674 du 10 juillet 1991 ;
L’association fait valoir que :
– l’arrêté du 3 octobre 2011 est insuffisamment motivé, en méconnaissance notamment des articles L. 314-5, L. 314-7, R.314-22 et R.314-23 du code de l’action sociale et des familles ;
– le refus de reprise du déficit de l’exercice 2009 n’est pas suffisamment motivé, en méconnaissance de l’article R. 314-53 du code de l’action sociale et des familles ;
– le caractère contradictoire de la procédure a été méconnu eu égard à cette insuffisance de motivation ;
– l’autorité de tarification a commis une erreur de fait dans l’appréciation de la situation du gestionnaire en faisant référence à un service d’accueil et d’orientation, en lieu et place du CHRS ;
– les prévisions établies lors de la demande d’autorisation du CHRS « La Babotte » ne lui sont pas opposables ;
– le transfert des crédits pour la lutte contre la prostitution de l’action n°1 du budget opérationnel du programme 177 (prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables) vers celui du programme 137 (égalité entre les femmes et les hommes) qui est une question interne à l’administration ne doit pas influer sur les budgets affectés aux CHRS, relevant du budget opérationnel du programme 177 ; par suite, l’administration ne pouvait réduire à 16 le nombre des places tarifées contre 18 prévues dans l’autorisation, au seul motif que le financement des actions a été transféré au programme 137 ;
– le coût à la place de l’établissement est inférieur à la moyenne des CHRS ;
– le maintien d’activités de prévention de la prostitution justifie la demande de financement d’effectifs à hauteur de 0,65 ETP, non dédié exclusivement à la prévention ; le CHRS poursuivant sur l’ensemble des places autorisées ses activité de prévention secondaire et tertiaire, les activités de prévention de la prostitution ne concernent que 0,5 ETP ;
– le refus de reprise du déficit du budget de l’année 2009 est irrégulier ; ce déficit résulte d’une insuffisance de financement au titre de l’année litigieuse ;
– l’abattement justifié par le coût d’une évaluation par un opérateur externe est infondé, dès lors que cette dépense concerne le budget 2012 ;
– les prévisions budgétaires de l’association ont été justifiées, conformément aux articles R.314-14 à R.314-20 et R.314-150 à R.314-157 du code de l’action sociale et des familles ;
– l’association a bien justifié l’impossibilité de se conformer aux préconisations de l’autorité de tarification ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 8 mars 2013, présenté par le Préfet de la région Languedoc-Roussillon qui maintient les conclusions de sa requête par les mêmes moyens et demande à la Cour d’enjoindre à l’association « l’amicale du nid » de respecter les arrêtés du 17 juillet 2007 portant agrément du CHRS « La Babotte » et du 3 octobre 2011 fixant sa dotation globale de financement pour l’année 2011 ;
Il fait valoir en outre que :
– le caractère contradictoire de la procédure n’a pas été méconnu ; les documents budgétaires invoqués à l’appui de la requête étaient en possession de l’association ;
– la tarification est fondée sur le rapport d’orientation budgétaire pour l’année 2011, conformément aux articles R.314-22 et R.314-23 du code de l’action sociale et des familles ;
– le refus de reprise du déficit antérieur est justifié par ce même rapport ; ces déficits correspondent à des dépenses non autorisées dans les budgets exécutoires validés par l’autorité de tarification ;
Vu les pièces dont il résulte que les parties ont été informées que l’arrêt de la Cour était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office tirés de ce que la demande présentée par le Préfet de la région Languedoc-Roussillon, tendant à ce qu’il soit enjoint à l’association « l’amicale du nid » de respecter les activités autorisées et arrêtées par agrément, ainsi que les dépenses autorisées par l’autorité de tarification lors de la procédure budgétaire, ainsi que la demande présentée par cette association tendant à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au Préfet de verser le « delta » de la dotation globale de financement réformée par le jugement attaqué, sont irrecevables car ne relevant pas de la compétence de la juridiction de la tarification sanitaire et sociale ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu loi du 10 juillet 1991 ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Les parties étant dûment convoquées,
Après avoir entendu en audience publique,
M. CHAYVIALLE, premier conseiller à la Cour administrative d’appel de Versailles, rapporteur en son rapport,
M. MATT, commissaire du gouvernement, en ses conclusions ;
Me Puissant, pour l’association « l’amicale du nid » ;
Après en avoir délibéré ;
1. Considérant que par jugement du 28 novembre 2012, dont le Préfet de la région Languedoc-Roussillon relève appel, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux a fait droit aux demandes de l’association « l’amicale du nid », gestionnaire du CHRS « La Babotte » situé à Montpellier, tendant à l’annulation de l’arrêté du 3 octobre 2011 fixant à 260 000 euros la dotation globale de financement pour l’année 2011 de ce CHRS et à la réformation de cette dotation à la somme 342 764 euros ;
Sur la recevabilité de la demande présentée par l’association « l’amicale du nid » devant les premiers juges :
2. Considérant qu’aux termes de l’article R. 351-18 du code de l’action sociale et des familles : « La motivation des moyens tirés de l’illégalité interne d’une décision de tarification doit comporter les raisons pour lesquelles il n’était pas possible, selon le requérant, d’adapter ses propositions budgétaires aux montants approuvés par l’autorité de tarification. » ; que ces dispositions ont trait à la forme des requêtes présentées au juge de la tarification et énoncent une condition de leur recevabilité ;
3. Considérant que, pour soutenir qu’elle ne pouvait accepter les abattements litigieux, l’association « l’amicale du nid » exposait en détail dans sa demande de première instance que l’ensemble de ses demandes témoignait déjà d’un effort pour contenir ses dépenses et que l’augmentation des dépenses du groupe II prévue dans ses propositions budgétaires correspondait à l’application de la convention collective à son personnel dont la taille et la composition constituent un minimum indispensable pour mener à bien les missions qui lui sont confiées ; que l’association a ainsi indiqué les raisons pour lesquelles il n’était pas possible, selon elle, d’adapter ses propositions budgétaires aux montant fixés par l’autorité de tarification ; que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon n’est donc pas fondé à soutenir que la demande présentée par l’association aux premiers juges était irrecevable au regard de l’article R. 351-18 du code de l’action sociale et des familles ;
Sur le bien fondé de la demande de l’association « l’amicale du nid » :
4. Considérant que pour faire droit aux conclusions de l’association « l’amicale du nid », le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux s’est fondé sur l’insuffisante motivation des propositions de modification budgétaire formulées par le Préfet de la région Languedoc-Roussillon par courrier du 26 juillet 2011 ;
5. Considérant que l’arrêté du Préfet fixant la dotation globale de financement a pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de l’association « l’amicale du nid » ; que celle-ci, en formulant les conclusions analysées au point 1, a donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours de plein contentieux ; que, au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressée à percevoir la somme qu’elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige ; que, par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation du courrier par lequel le Préfet, préalablement à la fixation du tarif, informe l’association bénéficiaire de ses propositions de modification budgétaire, est inopérant ;
6. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon est fondé à soutenir que c’est à tort que par l’article 1er de son jugement attaqué le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux a prononcé l’annulation de l’arrêté du 3 octobre 2011 au motif de l’insuffisance de sa motivation ;
7. Considérant, toutefois, qu’il appartient à la Cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel de l’ensemble du litige d’examiner les autres moyens soulevés par l’association « l’amicale du nid » devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale et devant la Cour ;
En ce qui concerne la régularité de la procédure de tarification :
8. Considérant que pour le motif indiqué au point 5 le moyen tiré de ce que les propositions de modification budgétaire n’ont pas été notifiées à l’association requérante dans les délais prévus par les articles R.314-24 et R.314-36 du code de l’action sociale et des familles est inopérant et doit être écarté ;
En ce qui concerne les dépenses prévisionnelles de l’année 2011 :
9. Considérant, en premier lieu, que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon n’apporte pas la preuve du bien-fondé des abattements pratiqués sur la dotation globale de financement de l’année 2011 et de la fixation de cette dotation à 260 000 euros en faisant valoir que le budget prévisionnel pour l’année 2007 présenté en décembre 2006 par l’association « l’amicale du nid » au comité régional d’organisation sociale et médico-sociale à l’occasion de sa demande d’autorisation de transformation du service « La Babotte » en CHRS prévoyait une dotation globale de financement de 268 200 euros et que les crédits non reconductibles et les reprises de déficits pris en compte pour la fixation des budgets des années 2009 et 2010 ne pouvaient être reconduits au titre de l’année 2011 ;
10. Considérant, en deuxième lieu, que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon soutient s’être fondé pour effectuer les abattements litigieux sur le rapport du 4 avril 2011 comportant les orientations budgétaire des CHRS de la région Languedoc Roussillon pour l’année 2011 ; que si ce rapport mentionne notamment un coût moyen régional à la place en CHRS supérieur au coût moyen national et la diminution de la dotation régionale limitative par rapport à celle fixée pour l’année 2010, il n’apporte aucune indication sur l’application de ces orientations ayant conduit à retenir une dotation globale de financement de 260 000 euros pour le CHRS de « La Babotte » ; que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon n’apporte ainsi aucun élément de nature à démontrer que l’octroi de crédits selon les prévisions budgétaires de l’association « l’amicale du nid » ne pouvait être accordé en raison de la diminution du montant de la dotation régionale ;
11. Considérant, en troisième lieu, que l’association « l’amicale du nid » fait valoir sans être démentie que les prévisions budgétaires présentées au titre de l’année 2011ne comprenaient pas au titre des dépenses d’évaluation interne inscrites au groupe II la prise en charge d’un intervenant extérieur ; qu’ainsi le Préfet de la région Languedoc-Roussillon ne saurait utilement critiquer la prise en charge supposée d’une telle dépense ;
12. Considérant en quatrième lieu, que les actions de prévention de la prostitution menées par l’association « l’amicale du nid » ne sont pas réservées aux personnes pratiquant la prostitution et s’adressent à un public plus large, notamment collégiens, étudiants et jeunes auteurs de violences sexuelles, avec pour objet d’éviter un « passage à l’acte » ; que pour l’année 2011, les crédits correspondants à la lutte contre la prostitution n’étaient pas inclus dans le montant limitatif inscrit, en vertu de l’article L. 314-4 du code de l’action sociale et des familles, dans la loi de finances pour le fonctionnement des CHRS, lequel relevait du programme 177 « prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », mais avaient été transférés au budget d’un programme distinct ; qu’enfin, il est constant que ces actions de prévention font l’objet d’une rémunération spécifique versée à chaque intervention selon le prix fixé par le catalogue de l’association ; qu’ainsi le Préfet de la région Languedoc-Roussillon est fondé à remettre en cause le principe de la prise en charge par la dotation globale de financement des dépenses liées à la prévention de la prostitution ;
13. Considérant toutefois que si le Préfet de la région Languedoc-Roussillon fait valoir que les dépenses de prévention correspondent à deux des dix-huit places du CHRS, il se borne à invoquer le coût par place de l’établissement sans référence au montant relevant de chacun des trois groupes de dépense ; qu’il n’a pas évalué l’abattement à effectuer à ce titre spécifiquement sur les dépenses des groupes I et III ; que s’il fait valoir que les dépenses liées aux actions de prévention représentent au titre des dépenses de personnel l’équivalent de 0,65 ETP, l’association soutient sans être utilement démentie que les personnels exclusivement affectés à ces actions représentent seulement 0,5 ETP d’animateur formation ; qu’ainsi, le montant des dépenses de prévention de la prostitution dont le Préfet de la région Languedoc-Roussillon est fondé à contester la prise en charge dans le budget de l’année 2011 doit être limité à ces 0,5 ETP d’animateur formation ;
14. Considérant, en cinquième lieu, que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon conteste l’intégration aux dépenses de groupe II des rémunérations des stagiaires dont le montant s’élève à 4 778 euros au motif que les interventions des stagiaires ne correspondent pas aux missions du CHRS ; que l’association ne conteste pas ce motif ; qu’ainsi le Préfet est fondé à remettre en cause les rémunérations de stagiaires incluses dans les dépenses du groupe II ;
15. Considérant, en dernier lieu, que l’état du dossier ne permet pas à la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale de fixer la tarification pour l’année 2011 de l’association « l’amicale du nid » résultant la réduction des dépenses prévisionnelles de groupe II à hauteur de 0,5 ETP d’animateur formation pour la prévention de la prostitution et des rémunérations des stagiaires ; qu’il y a lieu de renvoyer l’association « l’amicale du nid » devant le Préfet de Région Languedoc-Roussillon pour qu’il y soit procédé ;
En ce qui concerne la reprise du déficit de l’année 2009 :
16. Considérant qu’aux termes du III de l’article R.314-51 du code de l’action sociale et des familles : « Le déficit est couvert en priorité par reprise sur le compte de réserve de compensation, le surplus étant ajouté aux charges d’exploitation de l’exercice au cours duquel le déficit est constaté, ou de l’exercice qui suit. (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 314-52 du même code : « L’autorité de tarification peut, avant de procéder à l’affectation d’un résultat, en réformer d’office le montant en écartant les dépenses qui sont manifestement étrangères, par leur nature ou par leur importance, à celles qui avaient été envisagées lors de la procédure de fixation du tarif, et qui ne sont pas justifiées par les nécessités de la gestion normale de l’établissement. » ;
17. Considérant que le compte administratif de l’exercice clos en 2009 transmis à l’autorité de tarification par l’association « l’amicale du nid » le 4 août 2011 comportait un compte de résultat déficitaire à hauteur de 32 264 euros ; que l’autorité de tarification n’a toutefois repris aucun déficit au titre de résultats antérieurs dans les charges d’exploitation du budget 2011 ; qu’en se bornant à invoquer les contraintes budgétaires, les informations fournies à l’association au cours des procédures budgétaires antérieures, les orientations budgétaires de la campagne 2011, l’imputation à compter de 2011 des crédits correspondant à la lutte contre la prostitution à un programme distinct de celui dont relève le financement des CHRS ou encore l’absence d’autorisation des dépenses à l’origine des déficits litigieux, le Préfet de la région Languedoc-Roussillon n’établit, ni même n’allègue, que les dépenses correspondant au déficit du résultat de l’exercice clos en 2009 étaient manifestement étrangères à celles envisagées lors de la fixation du tarif et n’étaient pas justifiées par les nécessités de la gestion normale de l’établissement ; qu’ainsi, les dépenses litigieuses n’étaient pas au nombre de celles qui en vertu de l’article R. 314-52 du code de l’action sociale et des familles pouvaient faire l’objet d’une telle réformation ;
18. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le Préfet de la région Languedoc-Roussillon est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement litigieux, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale a annulé l’arrêté du 3 octobre 2011 fixant la dotation globale de financement pour l’année 2011 du CHRS « La Babotte » et réformé les dépenses prévisionnelles de groupe II à prendre en compte pour le calcul de cette dotation à hauteur de 0,5 ETP d’animateur formation et des rémunérations des stagiaires ;
Sur les conclusions à fin d’injonction présentées par le Préfet de la région Languedoc-Roussillon et par l’association « l’amicale du nid » :
19. Considérant que la demande présentée par le Préfet de la région Languedoc-Roussillon, tendant à ce qu’il soit enjoint à l’association « l’amicale du nid » de respecter les activités autorisées et arrêtées par agrément, ainsi que les dépenses autorisées par l’autorité de tarification lors de la procédure budgétaire et la demande présentée par cette association tendant à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au Préfet de verser le « delta » de la dotation globale de financement réformée par le jugement du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale, sont irrecevables car ne relevant pas de la compétence de la juridiction de la tarification sanitaire et sociale ; qu’elles doivent pour ce motif être rejetées ;
Sur les conclusions de l’association « l’amicale du nid » relatives aux frais exposés et non compris dans les dépens :
20. Considérant qu’en application de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat le versement à l’association « l’amicale du nid » de la somme de 1 500 euros ;
DECIDE
Article 1er : L’article 1er du jugement n°2011-34-4 du 28 novembre 2012 du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux est annulé.
Article 2 : Le Préfet est autorisé à pratiquer sur les dépenses prévisionnelles du groupe II à prendre en compte pour le calcul de la dotation globale de financement du CHRS « La Babotte » pour 2011 un abattement correspondant à 0,5 ETP d’animateur formation et aux rémunérations des stagiaires.
Article 3 : L’association « l’amicale du nid » est renvoyée devant le Préfet de la région Languedoc-Roussillon pour que soit fixée la dotation globale de financement pour 2011 du CHRS « La Babotte », conformément à l’article 2.
Article 4 : L’article 2 du jugement du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Bordeaux est réformé en ce qu’il a de contraire à la présente décision.
Article 5 : L’Etat paiera à l’association « l’amicale du nid » une somme de 1 500 € au titre de ses frais irrépétibles.
Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête du Préfet de la région Languedoc-Roussillon ainsi que les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par l’association « l’amicale du nid » sont rejetés.
Article 7 : La présente décision sera notifiée au Préfet de la région Languedoc-Roussillon et à l’association « l’amicale du nid ».
Délibéré par la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale, en formation plénière, dans sa séance du 9 juillet 2015 où siégeaient Mme CHEMLA, présidente de ladite Cour ; Mmes d’AUTUME, LEBERCHE ; MM. BLEMONT, COSTE, BONNIERE et M. CHAYVIALLE, rapporteur.
Lu en séance publique le 9 juillet 2015.
La présidente, Le rapporteur, Le greffier,
E. CHEMLA N. CHAYVIALLE P. PIGET
La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
