Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 31 octobre 2020, le préfet des Alpes-Maritimes demande
au juge des référés d’ordonner, sur le fondement des dispositions des articles L. 554-1 du code
de justice administrative et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, la suspension
de l’exécution de l’arrêté du 30 octobre 2020 par lequel le maire de la commune de VilleneuveLoubet a autorisé la réouverture de certains commerces non alimentaires situés sur le territoire
communal.
Le préfet soutient qu’il existe un moyen, tiré de l’incompétence du maire au regard des
dispositions de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, de nature à créer un doute
sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué.
Par un mémoire, enregistré le 5 novembre 2020, la commune de Villeneuve-Loubet,
représentée par son maire, conclut au rejet de la requête.
– il excipe de l’illégalité du décret 2020-1310 du 29 octobre 2020 et, par suite, considère
ne pas avoir méconnu la hiérarchie des normes ; ce décret instaure une rupture d’égalité de
traitement entre les petits commerces et les grandes surfaces et entre les petits commerces entre
eux ; il génère, après la modification du 2 novembre 2020, un monopole de la vente en ligne au
détriment du commerce présentiel ;
– il indique contribuer à la lutte contre la COVID-19 par cet arrêté et donc être en
cohérence avec les mesures gouvernementales ;
Vu :
– les autres pièces du dossier,
– la requête au fond n° 2004419.
Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;
– le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 modifié ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 5 novembre 2020 à 14 heures :
– le rapport de Mme Rousselle, juge des référés,
– les observations de Mme Bruno, représentant le préfet des Alpes-Maritimes,
– et les observations de M. Pinet, accompagné de M. Calamuso pour la commune de
Villeneuve-Loubet.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 30 octobre 2020, le maire de la commune de Villeneuve-Loubet a
autorisé, dans certaines rues de la commune, la réouverture des commerces non-alimentaires à
compter du lundi 2 novembre 2020, chaque jour, y compris week-ends et jours fériés, de
9 heures à 19 heures, dans le strict respect des mesures d’hygiène et de distanciation prescrites
par l’article 1er du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, et sous réserve de veiller à réserver à
chaque personne accueillie une surface de 4 m². Par la présente requête, le préfet des AlpesMaritimes demande au tribunal, sur le fondement des dispositions des articles L. 554-1 du code
de justice administrative et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d’ordonner la
suspension de l’exécution de cet arrêté municipal.
2. Aux termes du 1er alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités
territoriales : « Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les
actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois
suivant leur transmission. ». Aux termes de l’article L. 554-1 du code de justice administrative :
« Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l’Etat dirigées contre
les actes des communes sont régies par le 3ème alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des
collectivités territoriales ci-après reproduit : « Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l’Etat
peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un
des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la
légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans un délai d’un mois. (…) ».
3. Aux termes de l’article L.3131-15 du code de la santé publique : « I.- Dans les
circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut,
par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de
garantir la santé publique : (…) 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l’ouverture,
y compris les conditions d’accès et de présence, d’une ou plusieurs catégories d’établissements
recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l’accès des personnes aux
biens et services de première nécessité ». L’article L. 3131-16 du même code donne compétence
au ministre chargé de la santé pour prescrire « par arrêté motivé, toute mesure réglementaire
relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l’exception des mesures
prévues à l’article L.3131-15, visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à ‘article
L. 3131-12 », ainsi que pour prescrire « toute mesure individuelle nécessaire à l’application des
mesures prescrites par le Premier ministre en application des 1° à 9° du I de l’article L. 3131-
15». Enfin aux termes de l’article L. 3131-17: « Lorsque le Premier ministre ou le ministre
chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils
peuvent habiliter le représentant de l’Etat territorialement compétent à prendre toutes les
mesures générales ou individuelles d’application de ces dispositions. / Lorsque les mesures
prévues aux 1°, 2° et 5° à 9° du I de l’article L. 3131-15 et à l’article L. 3131-16 doivent
s’appliquer dans un champ géographique qui n’excède pas le territoire d’un département, les
autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le
représentant de l’Etat dans le département à les décider lui-même ». Le décret n°2020-1257 du
14 octobre 2020 a déclaré l’état d’urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l’ensemble
du territoire de la République. L’article 37 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, pris en
application de ces dispositions, a interdit aux magasins de vente ne distribuant pas des produits
ou services qu’il cite d’accueillir du public, sauf pour leurs activités de livraison et de retrait des
commandes.
4. Par les dispositions citées au point 3, le législateur a institué une police spéciale
donnant aux autorités de l’Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 la compétence
pour édicter, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles
visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l’épidémie de covid-19, en vue,
notamment, d’assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur
efficacité sur l’ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l’évolution de la
situation. L’ensemble des mesures prévues par le décret du 29 octobre 2020 modifié le 2
novembre 2020, y compris celles relatives aux restrictions d’ouverture au public de commerces,
constitue un dispositif de prévention de l’épidémie cohérent et proportionné au regard de
l’objectif de santé publique poursuivi. Par suite, le moyen de défense tiré de l’exception
d’illégalité du décret susvisé ne peut être accueilli.
5. La police spéciale instituée par le législateur pour édicter les mesures visant à
mettre fin à une catastrophe sanitaire fait obstacle, pendant la période où elle trouve à
s’appliquer, à ce que le maire prenne des mesures supplémentaires au titre de son pouvoir de
police générale, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent
l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et
l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat. L’existence de
cette police spéciale fait également obstacle à ce que le maire prenne des mesures, au titre de son
pouvoir de police générale, moins restrictives que celles adoptées par les autorités compétentes
de l’Etat.
6. Contrairement à ce qui est allégué en défense, l’arrêté du maire méconnaît l’article
37 précité du décret du 29 octobre 2020 qui restreint l’accès du public aux seuls établissements
proposant des activités considérées comme essentielles, alors que d’une part ainsi qu’il a été dit
aux points 3 et 4, le législateur a entendu confier en priorité au Premier ministre, et plus
généralement aux autorités compétentes précitées de l’Etat, le soin de prendre, au titre de la
police spéciale, les mesures qu’exige la lutte contre l’épidémie de Covid-19 durant le temps de
l’état d’urgence sanitaire et que, d’autre part, cet arrêté municipal, qui aurait notamment pour
effet de multiplier les motifs permettant au public de quitter leur domicile, est susceptible de
compromettre la cohérence, l’efficacité et la lisibilité de celles prises dans ce but par les autorités
compétentes de l’Etat.
7. Enfin, les conditions d’une concurrence déloyale entre commerces résultant de la
mise en œuvre du décret du 29 octobre 2020 modifié ne sauraient, par elles-mêmes, et en tout
état de cause, justifier l’assouplissement par arrêté municipal, des mesures prises par le Premier
ministre liées à l’urgence sanitaire actuelle.
8. En l’état de l’instruction, il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce
que l’arrêté litigieux est intervenu en méconnaissance des dispositions de l’article L. 3131-15 du
code de la santé publique et du décret du 29 octobre 2020 paraît de nature à faire naître un doute
sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Par suite, le préfet des Alpes-Maritimes est
fondé à demander la suspension de l’exécution de l’arrêté du maire de Villeneuve-Loubet du 30
octobre 2020.
D E C I D E :
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 30 octobre 2020 du maire la commune de
Villeneuve-Loubet autorisant l’ouverture des commerces non alimentaires à compter du
2 novembre 2020 est suspendue.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet des Alpes-Maritimes et à la
commune de Villeneuve-Loubet.
Fait à Nice, le 5 novembre 2020.
La présidente du tribunal,
juge des référés,
signé
P. ROUSSELLE
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous
huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties
privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef,
Ou par délégation le greffier