Recevabilité des syndicats professionnels à ester en justice pour la défense des activités professionnelles de leurs membres plutôt que pour celle de leurs intérêts professionnels

Note sous Conseil d'Etat, 29 juin 1900, Syndicat agricole d'Herblay, S.1903.3.1


Date de fraîcheur: 1903



Le Conseil d’Etat avait eu plusieurs fois déjà à statuer sur la recevabilité de recours pour excès de pouvoir intentés par des syndicats professionnels ; il les avait déclarés recevables en certains cas, non recevables en d’autres, souvent il avait esquivé la question. Lorsqu’il avait statué il ne l’avait fait que par des décisions implicites et non motivées (V. Cons. d’Etat, 25 mars 1887, Propriétaires des bains de Paris, S. 1889.3.7 ; P. chr. ; 21 mars 1890, Ch. synd. des entrepreneurs de la Ville de Paris, S. et P. 1892.3.87 ; 3 juin 1892, Bouchers de Bolbec, S. et P. 1894.3.54 ; 9 août 1893, Ch. synd. des entrepreneurs de voitures de place, S. et P. 1895.3.76 ; 1er mai 1896, Boucher d’Argis, S. et P. 1898.1.67 ; 17 déc. 1897,  Synd. de la boucherie de Paris, S. et P. 1899.3.98 ; 24 févr. 1899, Entrepreneurs de voitures de place, S. et P. 1901.3.97 ; 24 mars 1899, Bouchers de Bolbec, S. et P. 1901.3.108 ; 9 mars 1900, Boucher d’Argis, S. et P. 1901.3.1).

   Dans notre espèce, la décision est explicite et motivée, et même elle s’essaye à résoudre la question par une formule générale. Elle est donc très intéressante, d’autant plus intéressante qu’elle est rendue à propos d’un syndicat agricole. En effet, si les rapports de tous les syndicats professionnels avec l’Administration sont d’importance, ceux des syndicats agricoles apparaissent comme particulièrement délicats. Les syndicats agricoles représentent en fait un certain gouvernement territorial ; ils sont une circonscription et presque un pouvoir local. Sans doute, théoriquement, plusieurs syndicats agricoles peuvent coexister dans un même lieu et se partager les agriculteurs de la localité ; il peut y avoir là aussi le blanc et le noir, le jaune et le rouge ; en fait cependant, il n’existe guère qu’un syndicat dans un même lieu, et il comprend tous les propriétaires d’une certaine aire géographique ; tel était vraisemblablement le cas du Syndicat agricole d’Herblay ; telle est la pente des faits et la logique des choses. Or, l’Administration aussi est un pouvoir territorial, et très jaloux de tous ceux qui pourraient être des rivaux d’influence. Le syndicat agricole, organe de tous les propriétaires d’une circonscription, pourrait se dresser devant l’Administration pour s’opposer à toutes les entreprises susceptibles d’occasionner des désagréments à la propriété ; il y a bien des entreprises administratives qui sont dans ce cas. Et ce n’est pas seulement le syndicat agricole, organe de la propriété rurale et non bâtie, à qui l’Administration risque de se heurter, c’est aussi le syndicat de la propriété bâtie, non moins territorial que le précédent. A la ville comme à la campagne, l’administration trouverait le sol sur lequel elle a besoin d’opérer, qu’elle a besoin de pouvoir atteindre, défendu par des syndicats qui, au nom des intérêts privés, agricoles ou urbains, lui interdiraient d’y toucher ; que deviendrait l’intérêt général ? N’a-t-on point senti le danger justement à propos de l’opération administrative qui a donné lieu à notre décision, et qui n’est autre que l’opération des vidanges de Paris par le tout-à-égout et par l’épandage des eaux de l’égout dans les périmètres de la banlieue ? Il faut bien que Paris se vidange, c’est une nécessité publique. Il a paru que le système le meilleur était le tout-à-l’égout et l’épandage ; cela a été décidé par une loi ; l’administration a été chargée d’exécuter les opérations nécessaires ; or, voilà qu’aux deux extrémités de l’égout, elle se heurte à la résistance des syndicats. Au départ, dans la ville, le Syndicat de la propriété immobilière a résisté aux exigences de l’installation des siphons et des canalisations privées dans les maisons ; par deux fois il a obligé le préfet de la Seine à modifier son arrêté, et par trois fois il a fallu que le Conseil d’Etat examinât la matière (V. Cons. d’Etat, 9 mars 1900, précité, et la note) ; à l’arrivée dans les champs d’épandage, voilà que l’administration se heurte au syndicat agricole. La propriété bâtie ne voulait pas de l’égout, la propriété rurale n’en veut pas davantage, et, comme la propriété s’est organisée dans le syndicat, comme ce n’est pas un propriétaire isolé qui réclame, comme c’est une association de propriétaires, munie de moyens d’action qui peuvent être puissants, l’Administration et le Conseil d’Etat réfléchissent. Nous gagerions bien que les expériences faites dans cette opération du tout-à-l’égout, les perspectives qu’elles ont ouvertes sur la gêne que pourrait apporter à l’action administrative la résistance des syndicats de la propriété bâtie ou non bâtie, s’ils étaient admis à critiques les décisions administratives, n’ont pas été sans influence sur le parti qu’a pris le Conseil d’Etat d’essayer d’enfermer l’action syndicale dans une formule qui la rendît inoffensive.

   Examinons maintenant cette formule : « Considérant, dit le Conseil, que, si les syndicats professionnels peuvent ester en justice dans le cas où les actes qui rentrent dans l’exercice de leur mission donnent lieu à des contestations, le syndicat agricole d’Herblay… ne justifie pas avoir à l’annulation du décret… un intérêt de nature à lui donner qualité… » Une intention apparaît clairement dans ces considérants, c’est de fonder exclusivement la qualité pour agir en justice des syndicats sur leur activité ; la proposition importante dans la phrase est certainement celle-ci : « les actes qui rentrent dans l’exercice de leur mission ». Si ces actes donnent lieu à contestation, le syndicat a intérêt à les défendre, et cet intérêt lui donne qualité pour ester en justice.

   Remarquons tout de suite que l’idée apparaît comme ingénieuse et heureuse. Le droit est tout entier pour régler des activités ; que l’intérêt à ester en justice soit essentiellement l’intérêt que l’on a à écarter des obstacles qui se dressent devant l’activité, cela n’a rien que de très satisfaisant pour l’esprit, en thèse générale. Seulement, quand il s’agit des syndicats professionnels, la difficulté est de savoir où commence et où finit la sphère de leur activité. La formule du Conseil d’Etat nous procure, ici encore, un élément de définition ; ce qui mesure l’activité des syndicats professionnels, c’est l’exercice de leur mission. Nous sommes toujours dans une bonne voie ; la meilleure façon de définir une institution, c’est de la déterminer par sa fonction : de même que l’activité administrative est mesurée sur la fonction administrative, celle des syndicats professionnels le sera donc sur la mission ou sur la fonction syndicale. Mais quelle est la mission ou la fonction des syndicats professionnels ? Ici le Conseil d’Etat se tait, et il a peut-être raison, car rien n’est impossible à enfermer dans une formule précise comme une fonction sociale ; cela se sent plus que cela ne s’exprime. Le juge nous a montré la voie dans laquelle il convient de s’engager, le point de vue auquel il faut se placer ; à la doctrine de pousser plus avant l’analyse. Si l’on ne peut aller jusqu’au fond, peut-être y a-t-il tout au moins des précisions utiles à faire au point de vue de la direction à suivre ; essayons :

    1° L’activité et la mission des syndicats professionnels pourraient s’entendre de deux façons. Les syndicats, en tant que personnes morales et corporatives, peuvent faire en leur propre nom et pour leur propre compte certains actes, acquérir certains biens, gérer certains services ; par exemple, les syndicats agricoles peuvent organiser un enseignement agricole, un service d’analyse d’engrais, etc. D’autre part, ils ont une mission dans laquelle ils n’agissent point pour leur propre compte, et qui est la défense des intérêts profes­sionnels de leurs membres; c’est ainsi que la loi du 30 novembre 1892, art. 17, § 2, autorise les syndicats de médecins à intenter con­tre les empiriques des poursuites pour exercice illégal de la médecine. Or, le syndicat de médecins n’exerce point la médecine pour son compte; s’il poursuit les empiriques, ce n’est pas non plus pour son propre compte; c’est pour la défense des intérêts professionnels de ses membres. Il y a donc une mission corporative des syndicats, et une mission professionnelle; elles ne se confondent pas; elles ne se confondraient que si la capacité civile des syndicats était élargie au point de leur permettre d’accomplir pour leur propre compte et au bénéfice de la caisse syndicale tous les actes de la profession. Ce développement est peut-être dans la logique de leur évolution; pour le moment, et même avec l’extension prévue au projet déposé en 1899 par le Gouvernement (Chambre des députés : J. off., doc. parl. de déc. 1899, p. 125), il n’est pas réalisé; il subsiste donc deux mis­sions. Il est à croire que le Conseil d’Etat les a embrassées toutes les deux dans la même formule, au risque de compromettre la clarté de sa phrase. On ne peut pas supposer qu’il ait eu l’intention de restreindre la capacité du syndicat professionnel d’ester en justice au cas où il s’agirait de défendre ses propres actes de personne morale; il a dû viser aussi la défense des actes professionnels des syndiqués. D’une part, si sa pensée eut été de restreindre la mission du syndicat aux actes de personne morale, il l’eut exprimée plus clairement; la formule précise n’était pas difficile à trouver; l’impré­cision voulue des mots l’exercice de sa mission est une invite à l’in­terprétation large et libérale, d’autant mieux que, dans l’opinion vulgaire, et comme le langage nous l’indique lui-même, la mission des syndicats professionnels est surtout professionnelle. D’autre part, le Conseil d’Etat se fût mis en contradiction avec sa propre juris­prudence et avec celle des juridictions civiles. La question de savoir si le syndicat professionnel peut agir en justice pour la défense des intérêts et des actes professionnels de ses membres a été discutée dans les premières années qui ont suivi la loi du 21 mars 1884, mais prati­quement elle ne l’est plus (V. Caen,1er mai 1890, S. et P. 1892.2.14; Cass., 5 janvier 1894, S. et P. 1895.1.382; 5 janv. 1897, S. et P. 1897.1.212; Besançon, 14 nov. 1900, S. et P. 1901.2.98; Bergeron, Du droit des syndicats d’ester en justice; Brémond, Revue crit., 1899, p. 138 et s.; Courot, Du syndicat demandeur en justice dans l’intérêt de ses membres; Paul Pic, Capacité civ. des synd. prof., Rev. trimestr. de dr. civ., 1902, p. 499 et s.). Lorsque le Conseil d’Etat, en 1887 (25 mars 1887, précité), a déclaré le syndicat des propriétaires des bains de Paris recevable à lui déférer un arrêté du préfet de police; lorsqu’en 1897 (17 déc. 1897, précité), il a laissé le syndicat des bouchers de Paris lui déférer un arrêté du préfet de la Seine établissant une taxe d’échaudoir; lorsqu’en 1899 (24 févr. 1899, précité), il a admis le recours formé par le syndicat des entrepreneurs de voitures de places contre un arrêté du préfet de la Seine leur imposant un modèle déterminé de compteur horo-kilo­métrique; lorsque, la même année (24 mars 1899, précité), il a admis le recours formé par le syndicat des bouchers de Bolbec contre un arrêté du maire de cette ville; par toutes ces décisions, il affirmait bien, lui aussi, que les syndicats professionnels étaient recevables à former des recours pour la défense des actes et des intérêts professionnels de leurs membres en tant que ceux-ci seraient lésés par des mesures administratives, il affirmait bien que les actes professionnels comptent parmi les actes qui rentrent dans l’exercice de leur mission; ils n’y rentrent pas en tant que le syndicat les accompli­rait lui-même comme l’exercice de droits propres, ils y rentrent en tant que le syndicat a mission spéciale de les défendre, en tant justement que cette mission est sa spécialité fonctionnelle. II serait d’ailleurs bien difficile de refuser cette capacité aux syndicats profes­sionnels en général, alors que la loi du 30 novembre 1892, art. 17, l’accorde formellement aux syndicats de médecins, chirurgiens, dentistes et sages-femmes. Nous savons bien que cette même loi contient un art. 13, ainsi conçu : «  A partir de l’application de la présente loi, les médecins, chirurgiens, dentistes, sages-femmes jouiront du droit de se constituer en associations syndicales dans les conditions de la loi du 21 mars 1884, pour la défense de leurs intérêts professionnels, à l’égard de toutes personnes autres que l’Etat, les départements et les communes. » Mais cette réserve en faveur des administrations publiques vise uniquement le cas où les médecins sont au service des départements ou des communes (pour les enfants assistés ou pour l’assistance médicale gratuite), et deviennent des espèces de fonctionnaires (V. S. et P. Lois annotées de 1893, note 34, p. 495 et s.); elle n’est donc pas de nature à s’étendre aux syndicats professionnels qui ne comptent pas de fonctionnaires parmi leurs membres, ou plutôt dont l’intérêt professionnel des membres n’est pas un intérêt de fonctionnaires.

    2° Ainsi, la mission des syndicats professionnels comprend, d’après une jurisprudence constante appuyée sur la loi, que le Conseil d’Etat n’a certes pas eu l’intention de répudier, la défense des actes et des intérêts professionnels des membres. Mais elle ne comprend que les intérêts qui se traduisent en des actes de la profession. Et c’est à quoi notre décision nous invite justement à réfléchir à propos de la mission des syndicats agricoles. Elle nous avertit en somme qu’il ne faut pas confondre les intérêts professionnels agricoles avec les intérêts de la propriété rurale qui ne se traduiraient point en des actes de la profession agricole. Qui dit syndicatprofessionnel dit activité professionnelle et non pas seulement propriété. Précisons : la profession agricole est un mode d’activité, la propriété est une valeur. Sans doute la profession agricole s’exerce  pour la mise en valeur de la propriété, et c’est ce qui prête à confusion, mais l’élément d’activité peut être distingué par l’analyse de l’élément valeur, et l’économie politique nous y aiderait au besoin, car la profession agricole est une sorte de travail, tandis que la propriété, considérée au point de vue de sa valeur, est une sorte de capital. A propos de syndicats de la propriété immobilière bâtie, la même distinction peut être proposée, car, d’un côté il y a la valeur de la propriété bâtie, et, de l’autre, il y a la gestion de cette propriété qui est un travail, un métier, une profession. Il y a donc matière à syndicat professionnel de la propriété bâtie, car il y a des intérêts professionnels à défendre dans la gestion des maisons, soit à l’encontre des locataires, soit à l’encontre des architectes, soit à l’encontre de l’Administration, le tout en dehors de la question de valeur en capital de la propriété bâtie. Et il importe peu que ce soit le propriétaire lui-même qui gère sa propriété ou que ce soit un gérant de profession ; lorsque le propriétaire gère lui-même, l’intérêt professionnel qu’il y comme gérant de sa propriété ne se confond pas, quoique pécuniaire, avec l’intérêt qu’il a comme propriétaire aux plus-values ou aux moins-values de son capital immobilier.

   Des rapprochements nouveaux éclaireront davantage notre pensée. Le même propriétaire, à raison d’une même propriété, peut faire partie d’un syndicat agricole  et d’une association syndicale autorisée. Ce ne sera pas au même titre. Il sera membre au syndicat agricole à raison de l’exportation de sa propriété ; il sera membre du syndicat agricole à raison de l’exploitation de sa propriété ; il sera membre de l’association syndicale, parce qu’il veut transformer la nature de sa propriété et augmenter sa valeur en desséchant les terrains marécageux, en drainant les terrains humides, etc. Le syndicat agricole est pour l’exploitation, l’association syndicale pour la plus-value.

   Ces distinctions sont justes, elles sont fondées, étant donné que les institutions sociales sont forcément spéciales et adaptées à des besoins déterminés. Le Conseil d’Etat nous avertit très finement que le syndicat professionnel n’a pas la mission de défendre la propriété en tant que valeur ou capital, mais seulement la profession agricole, ce qui n’est pas la même chose. De ce point de vue, nous comprenons très bien notre décision Syndicat d’Herblay. Le décret qu’il s’agissait d’attaquer intéressait-il la profession agricole ? En aucune façon. Il décidait une opération de travaux publics qu’il allait entraîner pour des propriétés, non pas des modifications à la culture, mais un voisinage désagréable et peut-être préjudiciable. Cette opération, une fois exécutée, entraînerait peut-être des moins-values, mais la moins-value de la propriété est en dehors de la profession agricole aussi bien que la plus-value ; par conséquent, il n’était pas dans la mission du syndicat agricole de se préoccuper de la moins-value. Ajoutons que cette moins-value était encore éventuelle, qu’il n’y a dans le droit administratif qu’un moyen de défense contre des accidents de ce genre, qui est l’indemnité pour expropriation ou pour dommages résultant de travaux publics, mais que la perspective de dommages éventuels devant résulter d’une opération projetée n’a jamais été un motif suffisant pour faire annuler l’acte déclaratif de l’utilité publique. Quelle est l’opération de travaux publics qui n’entraîne pas des inconvénients de voisinage et des dommages ? Cela se règle après coup par l’argent. Le syndicat agricole d’Herblay n’aurait point eu qualité pour demander des indemnités  pour dommages permanents, parce qu’il ne représente pas les propriétaires en tant que propriétaires, mais en tant qu’exploitants ; il n’avait pas davantage qualité pour demander la nullité de l’acte déclaratif d’utilité publique. Dans la même affaire du tout-à-égout, on comprenait mieux l’intervention du syndicat des propriétés immobilières de la Ville de Paris (Aff. Bouchers d’Argis, précitée). Lorsque le syndicat attaquait l’arrêté du préfet de la Seine qui imposait certains modes de construction et d’aménagement des maisons, il était dans son rôle ; il défendait la profession de propriétaire de maisons, car le premier exercice de cette profession est justement de bâtir ; la profession  d’un propriétaire est tout d’abord d’être bâtisseur, comme celle des propriétaires de champs est d’être agriculteurs. A cette époque, le Conseil d’Etat avait préféré ne pas statuer sur la recevabilité du recours du syndicat ; avec sa formule actuelle, il eût dû déclarer le syndicat recevable. Ainsi le tout-à-l’égout intéressait la profession des propriétaires de maisons de Paris, tandis que l’épandage dans le champ voisin n’intéressait pas la profession agricole des propriétaires d’Herblay. Tout n’est que distinctions.

   En résumé la formule trouvée par le Conseil d’Etat nous parait très heureuse, en ce qu’elle a ramené l’expression vague « défense des intérêts professionnels » à cette autre beaucoup plus précise « défense des actes professionnels ». La phrase pourrait être plus claire, mais, interprétée par la jurisprudence antérieure, le sens n’en est pas douteux. La mission des syndicats professionnels mesure de leur qualité pour agir en justice, est donc « la défense des actes professionnels ». Ce n’est pas ici le lieu d’examiner si la même formule pourrait être appliquée à d’autres points de vue dans les autres questions que soulèvent les syndicats professionnels, par exemple, à la solution de la question de savoir qui peut être membre d’un syndicat. Observons seulement que la formule renferme deux propositions : il n’y a pas que l’idée de l’activité professionnelle ; il y a aussi celle de la défense. Il n’est pas dit, par exemple, que ceux-là seuls puissent être membres d’un syndicat professionnel qui sont actuellement en activité professionnelle ; il faut se préoccuper aussi de la défense efficace, et il se peut que cette défense ne soit assurée que par l’activité, mais ayant conservé une grande expérience. Il se peut aussi que ceux-là qui sont actuellement en activité professionnelle ne soient pas les seuls intéressés directement à la défense de ce mode d’activité ; lorsqu’ils travaillent sur la chose d’un autre, le maître de la chose est directement intéressé lui aussi ; c’est pourquoi le propriétaire, même non exploitant, peut être membre d’un syndicat agricole, parce qu’il a un intérêt direct à ce que sa propriété soit bien exploitée. Nous faisons ces observations pour montrer que la formule de l’activité professionnelle », substitué par le Conseil d’Etat à celle des « intérêts professionnels », tout en étant, à certains égards, plus précise et en excluant les questions de plus-value, reste cependant assez large pour laisser ouvertes toutes les questions qui importent vraiment au développement des syndicats professionnels.

   A un point de vue plus général, il est intéressant encore d’observer que, mis en demeure de préciser la spécialité fonctionnelle d’une institution qui s’annonçait comme relative à des intérêts, le juge n’a trouvé d’autre moyens de déterminer la sphère de ces intérêts qu’en les ramenant à des activités. Le législateur, qui se plaçait au point de vue économique, avait parlé d’intérêts professionnels. Le juge qui est obligé de se placer au point de vue de la technique juridique, transpose instinctivement les intérêts professionnels en activité professionnelle.

   Cela nous est un avertissement de ne pas nous laisser égarer par les doctrines fort à la mode, d’après lesquelles les droits seraient foncièrement des intérêts plutôt que des modes d’activité. Ces doctrines ont belle apparence tant que l’on reste dans le domaine des discussions théoriques, mais, dès que l’on aborde un problème vraiment pratique, elles se montrent inefficaces, et il faut en revenir aux vieilles idées. Voilà les propriétaires d’une commune qui vont être sérieusement touchés dans leurs intérêts par l’établissement dans leur voisinage de champs d’épandage ; ils sont organisés en un syndicat agricole pour la défense de leurs intérêts professionnels ; le syndicat n’a-t-il point qualité pour faire annuler l’acte administratif qui va engager l’opération d’épandage ? Tant que l’on restera dans la notion d’intérêt, on ne trouvera pas de solution. D’un côté, il est certain que les membres du syndicat seront touchés dans leurs intérêts et que le syndicat a mission de défendre leurs intérêts ; d’un autre côté, on sent bien quelque chose d’inélégant et de peu satisfaisant à considérer comme intérêt professionnel ce qui n’est que l’intérêt à éviter une moins-value. Tout de même, on ne voit pas le moyen d’opérer la distinction entre l’intérêt professionnel et l’autre ; on serait disposé à concéder que les deux intérêts sont connexes, intimement liés, on se laisserait aller peut-être à admettre le syndicat professionnel à intervenir. La netteté et la clarté juridique n’apparaissent qu’avec le critérium de l’activité ; l’intérêt professionnel est strictement mesuré sur l’activité professionnelle, et la question de plus-values et des moins-values est étrangère à l’activité professionnelle. Cela est net, cela est clair, mais cela signifie : l’intérêt qui produit des effets juridiques, n’est qu’une possibilité d’action ; tout se ramène à l’activité, et c’est le très ancien, le très traditionnel point de vue du droit.

Maurice Hauriou

1856 - 1929 Doyen de la faculté de droit de Toulouse


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Citer cette publication :

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