Le recours contre les actes administratifs individuels est enfermé dans un délai raisonnable d’un an : la sécurité juridique de l’acte administratif au prix de la sécurité juridique de l’administré

Note flash sous CE Ass. M. A. c/ Ministre de l'économie et des finances, n. 387763


Date de fraîcheur: Juillet 2016





15.07.2016 Version initiale. Mise à jour le 16.07.2016

Le Conseil d’Etat illustre une nouvelle fois son pouvoir créateur et la possibilité qu’il s’octroie d’établir les règles du contentieux administratif de manière prétorienne, praeter legem voire contra legem.

Par sa décision d’Assemblée du 13 juillet 2016 Ministre de l’économie et des finances (requête numéro 387763) le Conseil d’Etat établit une nouvelle règle issue du principe de sécurité juridique : lorsqu’un acte administratif individuel notifié à son destinataire ne comporte pas la mention des voies et délais de recours, cet acte ne peut être contesté par la voie contentieuse que dans le délai d’un an suivant sa notification.

Cette nouvelle règle est d’un intérêt majeur. Elle assure une plus grande sécurité juridique en purgeant d’un coup un contentieux potentiel considérable (1). Cette purge se fait au prix d’un bouleversement des règles habituelles de la recevabilité des recours contre les actes administratifs individuels tenant aux délais, au détriment de la situation juridique des administrés (2).

1) La sécurité juridique de l’acte administratif

a) L’énoncé de la nouvelle règle

L’affaire en cause concernait le recours exercé par un ancien brigadier de police qui avait reçu le 26 septembre 1991 la notification de l’arrêté du 24 juin 1991 lui concédant une pension de retraite. L’administré contestait une ordonannce du Tribunal administratif de Lille de 2014 lui refusant le bénéfice d’une bonification que l’arrêté de 1991 n’aurait pas pris en compte.

Le Conseil d’Etat rappelle qu’en application de l’actuel article R. 421-5 du code de justice administrative, l’indication des voies et délais de recours implique d’indiquer dans la notification d’une décision individuelle, au titre des voies de recours, “le cas échéant, l’existence d’un recours administratif préalable obligatoire ainsi que l’autorité devant laquelle il doit être porté ou, dans l’hypothèse d’un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, préciser laquelle”.

A défaut d’indication de la juridiction compétente, l’indication des voies et délais de recours n’est pas complète et le délai de deux mois suivant la notification, prévu à l’article R. 421-1 du code de justice administrative, n’est pas opposable.

En l’espèce le Conseil annule l’ordonnance du TA qui avait considéré que les voies et délais de recours étaient correctement indiqués et, réglant l’affaire au fond, pose la nouvelle règle que nous avons évoquée :

5. Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu’en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ;

Le Conseil fixe par voie prétorienne une règle qui, sous l’apparence d’un complément aux dispositions de l’article R. 421-1 CJA, y déroge tout-à-fait.

b) Le statut de la nouvelle règle

Comme le note Frédéric Rolin dans son étonnante lettre ouverte au Président de la République (http://www.blogdroitadministratif.net/index.php/2016/07/14/355-demande-d-abrogation-de-la-norme-contenue-dans-la-decision-du-conseil-detat-rendue-le-13-juillet-2016), il s’agit bien ici d’une règle et non d’un principe posé par le Conseil d’Etat.

Il existe en effet une distinction assez nette dans le contentieux administratif entre les règles et les principes. Quelques précisions terminologiques s’imposent ici.

Le droit public français, caractérisé par une grande imprécision conceptuelle, confère aux termes qu’il utilise des sens bien différents en fonction du contexte. La distinction entre règles et principes peut ainsi recevoir trois acceptions différentes.

En droit constitutionnel, aux termes de l’article 34 de la constitution, le législateur doit fixer les règles d’un certain nombre de domaines, les plus importants, comme “les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques”; il peut se contenter de fixer les principes généraux dans d’autres domaines jugés moins importants comme “de la préservation de l’environnement”. Il y a entre règles et principes une différence de contenu : le législateur détermine l’intégralité de la norme applicable dans le domaine des “règles” et les éléments essentiels des principes généraux laissant au pouvoir réglementaire le soin de les compléter.

En droit constitutionnel encore, une partie de la doctrine distingue semble-t-il avec raison les principes à valeur constitutionnelle, qui seraient non écrits, des autres normes constitutionnelles. Il est plus difficile ici d’opposer principes et règles, même si la distinction se retrouve dans ue partie de la littérature. Le principe se caractérise en tout cas par l’absence de fondement textuel direct. Il en va de même des PFRLR qui bien qu’ils soient consacrés dans leur … principe par le préambule de la constitution de 1946 et  qu’il découlent de lois, ne font l’objet d’aucun énoncé dans un texte de forme et de valeur constitutionnelles.

En droit administratif, la différence entre règles et principes tient à une différence de hiérarchie. Les principes, normalement dits “principes généraux du droit”, sont des normes jurisprudentielles dont le rang “infralégislatif” mais “supradécrétal” selon la terminologie discutable consacrée par René Chapus, permet d’exercer un contrôle sur les actes administratifs adoptés par l’exécutif national (Conseil d’Etat, Section, 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils, requête numéro 92099, rec. p.394). Les règles en revanche sont supplétives; le pouvoir réglementaire national peut y déroger (v. Jean Sirinelli, “Les règles générales de procédure”, RFDA 2015 p. 358). Les règles interviennent d’une manière générale pour fixer les éléments de la procédure juridictionnelle. Ce sont les “règles générales de procédure”.

La distinction entre règles et principes jurisprudentiels n’est pas toujours si tranchée car certaines règles procédurales s’appuient progressivement sur des principes. Tel est le cas de la règle générale de procédure “selon laquelle aucun document ne saurait être régulièrement soumis au juge sans que les parties aient été mises à même d’en prendre connaissance” et qui “semble désormais protégée par le truchement du principe général du droit imposant le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle” (v. Jean Sirinelli, “Les règles générales de procédure”, précité, citant CE, ass., 12 oct. 1979, n° 01875, Rassemblement des nouveaux avocats de France, Lebon p. 371). 

Le Conseil d’Etat ici consacre une règle, qui se fonde elle-même sur le principe de sécurité juridique. Le Conseil cite en effet ce principe dans son 5ème considérant, mais énonce clairement au début de son 6ème considérant qu’il vient de poser une “règle”. 

Le fait qu’il n’ait posé qu’une règle incite certains à voir la possibilité de la renverser par un simple décret (v. la lettre précitée de Frédéric Rolin). 

Nous y voyons pour notre part une manière de déroger, contra legem, aux dispositions réglementaires inscrites dans le code de justice administrative et non un simple pouvoir créateur du juge administratif. De deux choses l’une en effet. Soit la lecture combinée  des articles R. 421-1 et R. 421-5 CJA aboutit à ce que le délai de recours de droit commun soit inopposable au destinataire d’un acte qui n’est pas accompagné de l’indication des voies et délais de recours. Soit la lecture combinée de ces deux dispositions n’y aboutit pas.

Si, comme on peut le constater, les dispositions pourtant explicites de ces deux articles sont de nul effet, alors on peut considérer que le Conseil d’Etat, par une simple règle en principe supplétive, a non seulement abrogé mais en outre annulé des dispositions réglementaires (v. infra).  

On nous opposera que les règles posées par les articles R. 421-1 et 421-5 CJA ne sont pas remises en cause : un acte administratif individuel régulièrement notifié, accompagné de l’indication des voies et délais de recours, ne pourra pas faire l’objet d’un recours passé un délai de deux mois. Mais c’est introduire là le bénéfice asymétrique d’une disposition : l’indication des voies et délais de recours enferme le recours dans le délai de deux mois. L’absence d’indication des voies et délais de recours n’enferme le recours dans aucun délai : c’est cette contrepartie que le Conseil d’Etat fait disparaître. Il ne fait donc pas disparaître tous les effets du texte, mais seulement la moitié favorable à l’administré. 

2) L’insécurité de la situation juridique de l’administré

a) L’insécurité liée au champ d’application matériel de la règle

Rappelons que le Conseil d’Etat a posé au cinquième considérant de sa décision que “le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance […]”.

Il résulte de cet énoncé que seules semblent concernées les décision individuelles explicites. Rappelons qu’aux termes de l’article R. 421-2 CJA “Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet […]”. Dans cette hypothèse, la décision n’aura pas été “notifiée”, seule hypothèse visée par le Conseil d’Etat.

Un doute est cependant permis. La naissance des décisions implicites de rejet ou d’acceptation résulte du silence gardé par l’administration (art. L. 231-4 s. du code des relations entre le public et l’administration). L’article L. 112-3 du même code dispose que “Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception”. L’artile R. 112-5 précise que cet accusé de réception, lorsque le silence de l’administration vaut rejet, doit mentionner les voies et délais de recours. 

Que se passera-t-il lorsque la demande de l’administré aura généré l’émission d’un accusé de réception, mais que l’indication des voies et délais de recours aura été incomplète, comme dans l’espèce rapportée ? Une lecture stricte du considérant de principe du Conseil d’Etat laisse penser que la décision elle-même n’ayant pas été notifiée, un délai indéfini de recours pourra courir à l’encontre de la décision implicite ainsi née. Mais celà ne serait pas cohérent avec la logique dont se prévaut le Conseil d’Etat, qui est celle de la sécurité juridique. 

b) L’insécurité liée au champ d’application temporel de la règle

Les règles et principe jurisprudentiels nouveaux sont d’effet rétroactif. C’est pourquoi le Conseil d’Etat dans la décision Société Tropic, acceptant enfin de traiter sa jurisprudence comme une véritable norme, s’est ouvert la possibilité d’en limiter les effets pour le passé (Conseil d’Etat, Assemblée, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, requête numéro 291545, rec. p. 360; , ‘ Le recours direct des tiers contre le contrat administratif, Conseil d’Etat, Assemblée, 16 juillet 2007, Société Tropic travaux signalisation, requête numéro 291545, conclusions Didier Casas ‘ : Revue générale du droit on line, 2007, numéro 2443 www.revuegeneraledudroit.eu/?p=2443).

Il est notable que le Conseil d’Etat, malgré l’énormité des conséquences de la règle nouvelle, n’ait pas ici entendu en limiter les effets pour le passé.

Au considérant 6, le Conseil énonce :

6. Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu’il appartient dès lors au juge administratif d’en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ;

Le considérant est marqué d’un sous-entendu, et pâtit d’un évident manque de motivation.

Le sous-entendu tient au fait que le Conseil d’Etat a entendu assurer la sécurité juridique des actes administratifs au bénéfice de l’administration, bien qu’il cite l’objectif de protection de la situation juridique des “défendeurs potentiels”. Sauf erreur de notre part, la nouvelle règle ne semble pas destinée à protéger la situation des destinataires de l’acte vis-à-vis de tiers. Le permis de contruire ou l’acte de nomination d’un fonctionnaire attaqué par un membre de son corps ne sont pas enfermés dans des délais dépendant de l’indication des voies et délais de recours dans l’acte individuel notifié. Ce sont donc bien les autorités administratives et elles seules qui sont concernés par le souci de protéger la situation des “défendeurs potentiels”.

Le manque de motivation, malheureusement trop classique, tient à l’affirmation péremptoire de l’absence d’atteinte à la substance du droit au recours. Le Conseil d’Etat fonde son raisonnement sur une pétition de principe à un double titre. En premier lieu il pose pour principe, sans avoir en en justifier, l’absence d’atteinte au droit au recours. Cette première pétition de principe repose par ailleurs sur le défaut majeur de sa construction du principe de sécurité juridique : son rattachement essentiel aux situations contractuelles légalement formées (Conseil d’Etat, Assemblée, 24 mars 2006, Société KPMG et autres, requête numéro 288460, publié au recueil). En dehors du contrat, le Conseil d’Etat a beaucoup de mal à envisager la sécurité juridique. Il l’a prise en compte de manière notable mais bien isolée dans la décision Société Tropic Travaux. Or ce sont bien deux conceptions de la sécurité juridique qui s’affrontent. Le Conseil évite l’affrontement en les dénommant de manière différente : sécurité juridique pour l’administration, droit au recours pour l’administré. Mais c’est bien du sacrifice de la sécurité juridique de l’administré, au profit de celle de l’administration, qu’il s’agit.

Il est pourtant évident que la possibilité d’exercer un recours appartient à ce que l’on pourrait appeler la situation juridique de l’administré. Ce d’autant que toutes les situations concernées par ce revirement de jurisprudence ne portent pas toujours sur des faits remontant à 1991. Une hypothèse en particulier peut retenir l’attention. C’est celle d’une demande indemnitaire préalable qui aurait fait l’objet d’une décision de rejet de la part de l’administration, sans indication des voies et délais de recours. Une phase de négociation précontentieuse aura pu s’ouvrir, qui aura parfois duré plus d’un an. Il n’est pas exclu que l’administré soit ainsi privé de la possibilité d’agir, par exemple en raison de l’écoulement concommittant d’un délai, comme la garantie décennale (qui s’interrompt par un recours juridictionnel) voire, pour les dossiers les plus anciens, le délai de la déchance quadiennale (qui s’interrompt par une simple lettre recommandée).

L’on peut penser que dans cette situation, l’administré privé de l’espoir d’une créance, puisse contester une décision juridictionnelle déclarant son recours indemnitaire irrecevable pour contrariété à l’article 1er du premier protocole additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme.

D’autres hypothèses existent probablement, qu’une analyse plus approfondie de cette considérable décision, fera émerger.

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


Doctrine:

Jean Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2015 p. 358


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