La consécration de l’opposabilité directe de la loi littoral

Note sous Conseil d’Etat, Section, 31 mars 2017, Société Savoie Lac Investissements, n° 392186, publié au Recueil Lebon


Date de fraîcheur: Avril 2017
Par sa décision de Section du 31 mars 2017, le Conseil d’Etat systématise le principe de l’opposabilité directe de la loi littoral. Cette décision éclaire ainsi les rapports entre la loi littoral, les directives territoriales d’aménagement et les plans locaux d’urbanisme. Le Conseil d’Etat durcit son exigence quant à la conformité des projets d’urbanisation des communes littorales, quand bien même les projets afférents seraient conformes au plan local d’urbanisme. Tout en rappelant l’importance de la compatibilité des documents d’urbanisme, il exige la conformité des modalités d’extension de l’urbanisation d’un projet aux dispositions de la loi littoral.


La société Savoie Lac Investissements avait déposé une demande de permis de construire portant sur la construction d’un bâtiment de cinq logements. Se fondant sur la non-conformité de cette demande aux dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation doit être réalisée soit en continuité d’une agglomération ou d’un village existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, le maire de la commune de Talloires a refusé, par deux arrêtés du 14 avril 2010, la délivrance du permis de construire sollicité.20

C’est ainsi que la société Savoie Lac Investissements a formé un recours en annulation contre ces deux arrêtés devant le tribunal administratif de Grenoble, qui a rejeté sa demande par un jugement du 13 juin 2013. Ce jugement a été confirmé par la Cour administrative d’Appel de Lyon, par un arrêt du 26 mai 2015, considérant que suivant les dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, « aucune construction ne [pouvait] être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ».

Estimant que le maire ne pouvait refuser une telle demande dans la mesure où le territoire communal était couvert par un plan local d’urbanisme situant le terrain concerné en zone ouverte à l’urbanisation, la société s’est pourvue en cassation. La section du contentieux a confirmé l’arrêt par une décision du 31 mars 2017, en se fondant sur deux considérations. D’une part, elle a considéré que la Cour n’avait pas commis d’erreur de droit en se fondant directement sur la loi littoral. D’autre part, elle a admis que la Cour avait suffisamment motivé sa décision qui énonçait que « le maire de Talloires avait pu légalement se fonder pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, sur la méconnaissance par la construction envisagée des dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, alors même que le terrain d’assiette était situé dans une zone ouverte à l’urbanisation du plan local d’urbanisme en vigueur ».

L’apport d’une telle décision est loin d’être négligeable, dans la mesure où elle systématise l’applicabilité directe de la loi littoral, quand bien même la demande serait conforme à un plan local d’urbanisme, ainsi qu’à une directive territoriale d’aménagement. De ce point de vue, le problème juridique posé par l’arrêt conduit à s’intéresser à la conformité directe d’une autorisation d’urbanisme aux dispositions de la loi littoral, alors même que le projet s’inscrit dans une zone considérée comme constructible par un plan local d’urbanisme.

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a clarifié sa position en consacrant l’opposabilité directe de la loi littoral, même si le projet est compatible avec les dispositions d’une directive territoriale d’aménagement ou un plan local d’urbanisme (I), renforçant ainsi son contrôle à travers une interprétation plus extensive des conditions d’extension de l’urbanisation (II).

I. La consécration de l’opposabilité directe de la loi littoral aux autorisations d’urbanisme

La décision commentée a le mérite de clarifier l’organisation hiérarchique des normes en matière d’urbanisme. Elle n’est cependant pas surprenante.

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral avait été instaurée aux fins de préserver la qualité des paysages et de l’environnement littoral, luttant ainsi contre « une urbanisation excessive au risque de détruire certains équilibres écologiques » (C. Devès, Juris tourisme, 2011, n°132, p. 22). Plus précisément, l’article L. 321-2 du code de l’environnement mentionne que « la loi littoral vise à encadrer les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres dans les communes littorales, c’est-à-dire dans les communes qui sont notamment riveraines de la mer, océans, estuaires, étangs salés ou lacs ».

La spécificité d’une commune littorale procède de son emplacement géographique. L’article L. 121-21 du code de l’urbanisme dispose que ces espaces présentent des particularités, notamment les risques littoraux. Plus qu’une simple application de la loi littoral, il fallait donc permettre sa déclinaison sur ces périmètres en intégrant ces spécificités. Des instruments ont été créés, rendus possibles par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, laquelle autorisait la possibilité de décliner l’application des lois d’aménagement et d’urbanisme dans des prescriptions particulières à certaines parties du territoire. On évoquera notamment l’utilité des directives territoriales d’aménagement, introduites par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, ainsi que les plans locaux d’urbanisme, instaurés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Il est admis que tout projet soumis à autorisation doit être compatible avec ces documents d’urbanisme, qu’il s’agisse d’une directive territoriale d’aménagement, ou encore d’un plan local d’urbanisme. A cet égard, le Conseil d’Etat rappelle, dans son deuxième considérant, la nécessaire conformité du plan local d’urbanisme aux schémas de cohérence territoriale et aux schémas de secteur, ou en leur absence, aux directives territoriales d’aménagement, dont « les dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais [ou encore] aux installations classées pour la protection de l’environnement ».

Ainsi, les aspects réglementaires de ces documents sont directement opposables aux autorisations d’urbanisme (Cour administrative d’Appel de Versailles, 7 juin 2007, Commune de Gagny, requête numéro 06VE02007, Cour administrative d’Appel de Marseille, 27 mars 2008, Commune de Cruis, requête numéro 06MA00686 ; Conseil d’Etat, 7 février 2008, Commune de Courbevoie, requête numéro 297227, Rec. Leb. p. 41).

L’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, a rappelé que les directives territoriales d’aménagement « peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales ». Eu égard à ces dispositions, le Conseil d’Etat estimait que les directives territoriales d’aménagement permettaient néanmoins d’en « faire une traduction dont la pertinence était appréciée à l’échelle du territoire couvert » (Conseil d’Etat, 27 juill. 2005, Comité de sauvegarde du Port-Vauban, Vieille-Ville et Antibes-Est, requête numéro 264336, Rec. Leb. p. 378, BJDU 4/2005, concl. Y. Aguila, obs. J.-C. Bonichot).

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi qu’une demande de permis de construire doit être conforme aux directives territoriales d’aménagement, si elles existent. Dans le cas contraire, l’autorisation doit être conforme à la loi littoral.

Dans cette hypothèse, le Conseil d’Etat a établi qu’une demande d’autorisation doit être conforme à ces documents d’urbanisme s’ils faisaient référence à la loi littoral de manière suffisamment précise, et en étant compatible avec cette dernière (Conseil d’Etat, Section, 16 juillet 2010, Ministre de l’Ecologie c/ Société Les Casuccie, requête numéro 313768, Rec. Leb. p. 317). Ainsi, « une autorité administrative compétente, saisie d’une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol, doit s’assurer que le projet est conforme soit aux dispositions de la loi littoral, soit aux dispositions dudit schéma ou de ladite directive ayant défini les modalités d’application de cette loi, de manière suffisamment précise et compatible avec elle » (M. Revert, « L’opposabilité directe de la loi littoral aux autorisations individuelles, après la jurisprudence Commune de Porto-Vecchio », RDI 2017, p. 214). Il en résulte que la directive territoriale d’aménagement faisait écran entre la demande d’autorisation et les dispositions de la loi littoral.

Pour autant, la décision comporte un apport notable : le Conseil d’Etat signifie que la compatibilité de la demande d’autorisation d’urbanisme à une directive territoriale d’aménagement, ou en son absence, à un plan local d’urbanisme, ne saurait suffire. Les demandes d’autorisation d’urbanisme doivent être conformes directement aux dispositions de la loi littoral.

En effet, si le Conseil d’Etat avait insisté sur l’utilité de l’opposabilité directe de la loi littoral « en l’absence de document local d’urbanisme légalement applicable » (Conseil d’Etat, 9 novembre 2015, Commune de Porto Vecchio, requête numéro 372531, Rec. Leb. p. 388 ; AJDA 2015, p. 2119 ; RDI 2016, p. 658, obs. P. Soler-Couteaux), le Conseil d’Etat abandonne à l’évidence cette position en énonçant que la conformité de la demande aux directives territoriales d’aménagement ne suffit plus.

A cet égard, le Conseil d’Etat précise dans son cinquième considérant que « la circonstance qu’une [décision individuelle relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol] respecte les prescriptions du plan local d’urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code ». Le plan local d’urbanisme autorisait en l’espèce l’extension de l’urbanisation dans un espace proche du rivage. En dépit de sa conformité au plan local d’urbanisme, la demande de permis de construire ne répond pas aux conditions posées par l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme.

Une telle décision ne saurait surprendre, si l’on admet que les documents d’urbanisme, et plus particulièrement le plan local d’urbanisme, ne sont que de simples modalités d’application de la loi littoral (Conseil d’Etat, 29 novembre 1996, Association pour la défense du bourg de Meyzieu, requête numéro 138180, ment. T. ; Conseil d’Etat, 19 mars 2008, Commune de Saint-Cast-le-Guildo, requête numéro 296504, ment. T.)

On se souviendra, d’une part, de la position du Conseil constitutionnel sur la question, lorsqu’il énonçait que « si les directives territoriales d’aménagement peuvent comporter des adaptations à des particularités géographiques locales, celles-ci ne concernent, selon les termes de la loi que “les modalités d’application des lois d’aménagement et d’urbanisme” ne peuvent conduire à méconnaître les dispositions de ces dernières » (décision n° 94-358 DC du 29 janvier 1995). On se souviendra, d’autre part, de la jurisprudence du Conseil d’Etat (Conseil d’Etat, 21 mars 2001, requête numéro 190043, inédit) aux termes de laquelle la demande d’un permis de construire doit être rejetée « lorsque la construction projetée est de nature, par sa situation, et qu’elles qu’en soient les caractéristiques architecturales, à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, même lorsque le site ne fait pas l’objet d’une mesure de protection particulière ».

De surcroît, le changement jurisprudentiel opéré par la présente décision pouvait être pressenti. On rappellera notamment la situation dans laquelle le Conseil d’Etat écartait une partie d’un plan local d’urbanisme, tout en préservant la référence au code de l’urbanisme pour le reste des dispositions de l’autorisation d’urbanisme (Conseil d’Etat, 12 octobre 2016, M. Kerwer, requête numéro 387308, Rec. Leb. p. 423). On rappellera encore que le Conseil d’Etat écartait, pour un projet de construction, les dispositions d’une carte communale, celle-ci devant être nécessairement conforme au code de l’urbanisme (Conseil d’Etat, 3 octobre 2016, M. A c/Commune de Plouhinec, requête numéro 391750, ment. T.).

Au vrai, la haute juridiction a finalement validé la position des juges du fond (Tribunal administratif de Bordeaux, 18 juin 2015, requêtes numéros 1203056, 1303010, 1303011, 1304442, 1304638, 1400062, 1400527 et 1401902 ; tribunal administratif de Bordeaux, 19 novembre 2015, requête numéro 1401533), qui n’hésitaient pas à appliquer directement les dispositions de la loi littoral « à la parcelle » (v. P. Soler-Couteaux, « L’application des lois littoral et montagne : mode d’emploi pour les documents d’urbanisme locaux », RDI 2016, p. 97), c’est-à-dire au cas par cas.

A la lecture de la présente décision du Conseil d’Etat, la conformité d’une demande d’autorisation d’urbanisme à une directive territoriale d’aménagement, ou en son absence, à un plan local d’urbanisme ne dispense plus le juge de vérifier directement la conformité de la demande à la loi littoral, l’appelant dès lors à renforcer son appréciation quant aux conditions du refus d’octroi de l’autorisation d’urbanisme.

II. Le renforcement du contrôle du juge par l’interprétation des critères de l’extension de l’urbanisation

 La vérification de la conformité d’une demande d’autorisation d’urbanisme se traduit classiquement par un contrôle d’erreur manifeste d’appréciation (v. pour exemple Conseil d’Etat, 31 mars 2010, requête numéro 313762, T. p. 1013), qui ne doit pas se fonder sur «  des standards abstraits mais sur une appréciation très concrète » (P. Comte, « Réflexion sur l’utilisation de l’erreur manifeste d’appréciation dans le contentieux des plans d’occupation des sols », RFDA 1990, p. 72).

Sur ce point, le Conseil d’Etat rappelle, dans son quatrième considérant, qu’il appartient à l’autorité administrative de « s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral ».

A travers son contrôle, le juge administratif joue un rôle important en utilisant son pouvoir d’appréciation. En interprétant les dispositions de la loi, il lui donne son sens, forgeant ainsi une véritable doctrine littorale. Lorsqu’il statue, le juge doit veiller à mieux qualifier le fait grâce à son pouvoir d’interprétation, le plus souvent favorable au contexte local. Pour ce faire, il vérifie les conditions d’extension de l’urbanisation des communes littorales. Cette appréciation implique la satisfaction de plusieurs conditions.

D’abord, le projet présenté par la demande de permis de construire doit s’inscrire soit en continuité avec les agglomérations et villages existants (Cour administrative d’Appel Bordeaux, 12 janvier 2017, requête numéro 15BX00373), soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (Conseil d’Etat, 9 novembre 1994, Costantini, requête numéro 121297, inédit), ou recueillir l’accord du représentant de l’Etat dans le département (Conseil d’Etat, 29 juillet 1994, Commune de Frontignan, requête numéro 85532, Rec. Leb. p. 409).

Ensuite, le Conseil d’Etat juge qu’ « en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » (Conseil d’Etat, 9 novembre 2015, Commune de Porto Vecchio, précitée), même si une extension de l’urbanisation peut être classiquement reconnue lorsque le terrain concerné ne se trouve pas dans une zone déjà urbanisée (Cour administrative d’Appel de Nantes, 28 février 2014, requête numéro 12NT01411).

Enfin, le Conseil d’Etat se fonde sur un critère quantitatif reposant sur le nombre de constructions envisagées. Il évoquait à cet égard que « les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions » (Conseil d’Etat, 27 septembre 2006, Commune du Lavandou,  requête numéro 275924, T. p. 1096).

Ces conditions, prévues en principe par les documents d’urbanisme (Conseil d’Etat, 3 avril 2014, Commune de Langolen, requête numéro 362735, ment. T. ), permettent notamment de respecter, d’une part, les exigences posées par les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, suivant lequel « l’extension doit être motivée selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau », d’autre part, la prohibition de toute construction sur la bande littorale, selon les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme, sauf si la construction ou l’installation apparaît comme nécessaire à une activité de service public ou à des activités économiques nécessitant de l’eau.

Toutefois, si ces conditions d’extension de l’urbanisation des communes littorales ne sont pas nouvelles et continuent de contribuer à la protection de l’environnement (Conseil d’Etat, 15 octobre 1999, Commune de Logonna Daoulas, requête numéro 198578, T. pp. 1064-1069), l’aspect traditionnel de la présente décision ne doit pas masquer pour autant une certaine originalité. Celle-ci traduit en effet un renforcement du contrôle du juge. Le Conseil d’Etat renforce en l’espèce son pouvoir d’appréciation relative aux conditions d’extension de l’urbanisation des communes littorales, notamment lorsque s’y trouve le terrain d’assiette dudit projet.

Dans son septième considérant, il est ainsi rappelé que, « en l’espèce, le terrain d’assiette du bâtiment se trouvait à l’extrémité nord-est du lieu-dit “Les Granges” lequel, compte tenu du nombre limité de constructions qui le composaient et en l’absence, en son sein, de services ou équipements collectifs, devait être regardé non comme un village mais comme un simple hameau, et que le bâtiment dont la construction était projetée ne constituait pas “un hameau nouveau intégré à l’environnement” ».

Les notions de hameau et de village posent toujours des difficultés de définition. Le Conseil d’Etat avait tenté d’y apporter quelques précisions en soulignant l’importance du projet proposé (Conseil d’Etat, 9 octobre 1989, Sepanso, requête numéro 82094, ment. T.). Si la notion de hameau s’entend classiquement comme un petit groupe d’habitations, le juge administratif a précisé qu’il est également nécessaire que ce hameau soit intégré à l’environnement, ce qui n’a pas été reconnu en l’espèce. Sur ce point, il convient de rappeler que « dans les communes littorales, il ne saurait y avoir d’extension de l’urbanisation en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement si, au préalable, les auteurs d’un document d’urbanisme n’ont pas pris un tel parti. Il ne peut ainsi y avoir des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement sur le seul fondement d’initiatives privées » (Conseil d’Etat, 3 avril 2014,  Commune de Bonifacio, requête numéro 360902,  T.).

A cet égard et en dépit de l’obligation pour les documents locaux d’urbanisme de prévoir de telles extensions avec précision, l’examen par le juge de la conformité du projet à la loi littoral ne dépend plus de la production d’un document d’urbanisme applicable et cela confirme l’abandon de la jurisprudence antérieure (Conseil d’Etat, 10 mai 1989, Association défense du patrimoine sétois, requête numéro 88904, T. pp. 991-1003). En se référant directement à la loi littoral et non aux documents d’urbanisme, souvent plus précis, le juge administratif s’autorise une marge d’appréciation plus importante au moment de statuer sur la conformité d’un projet. En tout état de cause, au même titre que les plans locaux d’urbanisme, les directives territoriales d’aménagement ne semblent plus de nature à contenir la marge d’appréciation du juge et ne font plus écran à l’application directe de la loi littoral.

En opérant ainsi, le juge administratif renforce son pouvoir d’appréciation des faits lorsqu’il doit mettre en œuvre son interprétation de la loi littoral. Ainsi, en consacrant l’applicabilité directe de la loi littoral, la haute juridiction relativise l’effet normatif des documents d’urbanisme, et plus précisément des directives territoriales d’aménagement, témoignant de leur (in)utilité lorsqu’il est question de la conformité des autorisations d’urbanisme.

Anne Froment-Maire

Docteur en droit public Chargée d'enseignement vacataire - Université de Lorraine Responsable des Affaires Juridiques - Direction des Affaires Générales, Juridiques et de la Qualité du CHR METZ-THIONVILLE


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Citer cette publication :

Littoral Nord de Porto. CC Pierre Bona. Photo. Wikipédia, ' La consécration de l’opposabilité directe de la loi littoral, Note sous Conseil d’Etat, Section, 31 mars 2017, Société Savoie Lac Investissements, n° 392186, publié au Recueil Lebon ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 27322 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=27322)